III SK 61/12 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 61/12

POSTANOWIENIE

Dnia 2 lipca 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Maciej Pacuda

w sprawie z powództwa Telekomunikacji Polskiej Spółki Akcyjnej w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

o nałożenie kary pieniężnej,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 2 lipca 2013 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 4 lipca 2012 r.,

1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,

2. zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 270

(dwieście

siedemdziesiąt)

złotych

tytułem

kosztów

postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia

25 września 2006 r. nałożył na Telekomunikację Polską S.A. (powód) karę

pieniężną za naruszenie obowiązku określania cen usług na podstawie kosztów ich

świadczenia przy świadczeniu usługi neostrada tp. Jako podstawę prawną wydanej

decyzji

Prezes

Urzędu

wskazał

art.

ust.

pkt

i

Prawa

telekomunikacyjnego.

Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem.

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., uchylił decyzję Prezesa

Urzędu. W motywach wydanego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał się

na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie C-545/08

Komisja Europejska przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej, w którym orzekł, że

regulując detaliczne taryfy za usługi szerokopasmowego dostępu do internetu bez

uprzedniej analizy rynkowej Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które

na niej ciążą na mocy przepisów art. 16 i 17 dyrektywy 2002/22 w związku z art. 16

i 27 dyrektywy 2002/21. Sąd Okręgowy wskazał, że w niniejszej sprawie nie

przeprowadzono stosownej analizy rynku detalicznych usług szerokopasmowego

dostępu do internetu. Ponadto Sąd Okręgowy uznał, że obowiązek wynikający z

art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa telekomunikacyjnego odnosi się tylko do usług

telekomunikacyjnych, na rynku wykonywania których przedsiębiorca posiada

znaczącą pozycję rynkową. Powód w dacie wydania zaskarżonej decyzji posiadał

status operatora o znaczącej pozycji na rynku usług telefonicznych świadczonych w

stacjonarnych

publicznych

sieciach

telefonicznych,

podczas

gdy

usługa

szerokopasmowego dostępu do internetu, jak neostrada tp, nie jest usługą

telefoniczną. Za zasadny Sąd Okręgowy uznał również zarzut naruszenia art. 61

ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Przepis ten odnosi się do ustalania kosztów

świadczenia usługi neostrada, z którą to usługą nie wiązały się obowiązki nałożone

na powoda w związku z jego znaczącą pozycją na rynku świadczenia usług

telefonicznych świadczonych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych,

określone w art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd Okręgowy uwzględnił także zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 13 i 14

Prawa telekomunikacyjnego, które to przepisy odnoszą się do wymierzenia kary za

niewypełnienie obowiązków regulacyjnych nałożonych na rynkach detalicznych, o

których mowa w art. 46-48 Prawa telekomunikacyjnego oraz niewypełnienie

wymagań dotyczących ustalania cen określonych w art. 61 ust. 2 Prawa

telekomunikacyjnego, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy brak było

podstaw do wymierzenia kary za naruszenia obowiązków, do których odnoszą się

te przepisy.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., oddalił apelację Prezesa

Urzędu od wyroku Sądu Okręgowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że w sprawie brak

było dostatecznych podstaw do wydania zaskarżonej decyzji nakładającej karę

pieniężną. Skoro ustalono, że brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej za

naruszenie obowiązku z art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 2 Prawa

telekomunikacyjnego przy świadczeniu usługi neostrada tp, nie było prawidłowe

zastosowanie art. 209 ust. 1 pkt 13 i 14 Prawa telekomunikacyjnego. Przyjęta w

zaskarżonej decyzji kwalifikacja prawna czynu, za który została nałożona kara

pieniężna, jednoznacznie wskazywała, że powód naruszył obowiązek określenia

cen usług na podstawie kosztów ich świadczenia przy świadczeniu usługi

neostrada tp. Inne są zaś przesłanki nałożenia kary na podstawie art. 209 ust. 1 pkt

13 Prawa telekomunikacyjnego, a inne przesłanki nałożenia kary na podstawie art.

209 ust. 1 pkt 14 Prawa telekomunikacyjnego. Nie można zaś wyprowadzać z treści

tych dwóch przepisów stosowanych łącznie nowej podstawy nałożenia kary

pieniężnej.

Sąd

Apelacyjny

zwrócił

również

uwagę

na

szczególne

znaczenie

wskazanego w zaskarżonej decyzji opisu czynu, za który kara została nałożona

oraz podstawy prawnej nałożonej kary. Na czyn ten składa się naruszenie

obowiązku określania cen usług na podstawie kosztów i ich świadczenia przy

świadczeniu usługi neostrada tp. Z uzasadnienia decyzji Prezesa Urzędu także

wynika, że dla zachowania warunków, o których mowa w art. 61 ust. 2 Prawa

telekomunikacyjnego, niezbędne jest kalkulowanie cen usług i oferowanie ich

zgodnie z art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa telekomunikacyjnego, to jest poprzez

przypisanie do każdej z tych usług kosztów oraz oferowanie usług odrębnie

wycenionych, zanim zostaną zaoferowane w pakiecie. Odwołując się do wyroków

Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10 oraz z dnia 21 września

2010 r., III SK 8/10, Sąd Apelacyjny uznał, że nie jest możliwe dokonanie obecnie

zmiany opisu czynu, za który została nałożona kara pieniężna, na inny niż

wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji. Brak związania powoda obowiązkiem

określania cen usług na podstawie kosztów ich świadczenia przy świadczeniu

usługi neostrada tp wynika zaś w sposób jednoznaczny z wyroku Trybunału

Sprawiedliwości z dnia 6 maja 2010 r.

Sąd Apelacyjny nie podzielił także wykładni art. 61 ust. 2 Prawa

telekomunikacyjnego, zgodnie z którą przewidziany w tym przepisie obowiązek

ustalania cen na podstawie przejrzystych, obiektywnych i niedyskryminujących

kryteriów miałby oznaczać, że w przypadku usług nieregulowanych istnieje

obowiązek oparcia ceny usług o wyniki kalkulacji kosztów. W ocenie Sądu

Apelacyjnego taka wykładnia nie jest uprawniona i nie może prowadzić do wniosku,

że zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu. Głównym celem postępowań

sądowych z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu jest bowiem rozstrzygnięcie

sporu co do naruszenia prawa przez konkretne zachowanie wskazane w sentencji

skarżonej decyzji. Okoliczność, że do usług nieobjętych regulacją ma zastosowanie

art. 61 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego nie może prowadzić do wniosku, że

kryteria ustalania cen wskazane w tym przepisie w odniesieniu do cen

nieregulowanych

usług

telekomunikacyjnych

powinny

być

utożsamiana

z

obowiązkiem ich ustalenia w oparciu o koszty świadczenia tej usługi zgodnie z art.

46-48 Prawa telekomunikacyjnego.

Prezes Urzędu zaskarżył w całości wyrok Sądu Apelacyjnego skargą

kasacyjną wniesioną do Sądu Najwyższego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił

naruszenie art. 217 § 1-3 k.p.c. oraz art. 227 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c.;

art. 382 k.p.c. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 391 § 1 k.p.c.; art. 156 k.p.c.

w związku z art. 6 ust. 3 pkt a i b EKPC w związku z art. 479 64 § 2 k.p.c. i art. 391 §

1 k.p.c.; art. 156 k.p.c. w związku z art. 47914 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1

k.p.c. i art. 382 k.p.c., a ponadto naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 13 i 14 Prawa

telekomunikacyjnego, poprzez błędną wykładnię oraz art. 221 ust. 1 pkt 1 lit 1

Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 46 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa

telekomunikacyjnego oraz art. 209 ust. 1 pkt 13 i 14 Prawa telekomunikacyjnego w

związku z art. 61 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez błędną wykładnię i

uznanie, że w sytuacji gdy Prezes Urzędu w jednej decyzji administracyjnej nałożył

na powoda karę pieniężną za naruszenie polegające na niewypełnieniu

obowiązków regulacyjnych nałożonych na rynkach detalicznych, o których mowa w

art. 46-48 Prawa telekomunikacyjnego oraz niewypełnieniu wymagań dotyczących

ustalania cen, o których owa w art. 61 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego nie jest

możliwa odrębna ocena istnienia przesłanek naruszenia każdej podstawy nałożenia

kary wskazanej w decyzji.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, Prezes Urzędu

powołał się na występowanie w sprawie dwóch istotnych zagadnień prawnych:

1) czy sąd powszechny, rozpoznając odwołanie w rozumieniu art. 47957 pkt 1 k.p.c.

złożone zgodnie z art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego (obecnie art. 206 ust.

2 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego) oraz art. 479 58 § 1 k.p.c. od decyzji Prezesa

Urzędu nakładającej na przedsiębiorcę karę pieniężną na podstawie art. 209 ust. 1

pkt 13 i 14 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 61 ust. 2, art. 46 ust. 3 pkt

3 lit c) Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. l Prawa

telekomunikacyjnego ma prawo zmienić kwalifikację prawną czynu w ramach

ustalonego w sprawie stanu faktycznego; 2) czy standardy zawarte w art. 6 ust. 3

pkt

a

i

b

EKPC

należy

stosować

do

postępowania

administracyjnego

prowadzonego zgodnie z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez Prezesa

Urzędu w sprawie nałożenia kary pieniężnej, czy też tylko w toku postępowania

sądowego w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem

jej merytorycznego rozpoznania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego zagadnienie

prawne musi pozostawać w związku z zapatrywaniami prawnymi wynikającymi z

uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W przeciwnym razie zgłoszony przez

skarżącego problem prawny nie jest zagadnieniem prawnym sprawy, gdyż nie

można rozstrzygnąć go przy dokonywaniu kontroli kasacyjnej zaskarżonego

orzeczenia (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z 27 września 2012 r., III SK

8/12; z 4 kwietnia 2013 r., III SK 41/12; z 12 kwietnia 2013 r., III SK 48/12).

Oddalając apelację Prezesa Urzędu w niniejszej sprawie, Sąd Apelacyjny

wyjaśnił, że u podstaw tego rozstrzygnięcia leży ustalenie, zgodnie z którym „brak

było podstaw [...] do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku z art. 46

ust. 3 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego przy

świadczeniu usługi neostrada tp” (uzasadnienie, s. 14). Brak możliwości

zastosowania obowiązku określenia cen usług na podstawie kosztów ich

świadczenia do usługi neostrada tp Sąd Apelacyjny wywiódł z wyroku Trybunału

Sprawiedliwości (uzasadnienie, s. 17). Sąd drugiej instancji nie podzielił także

argumentacji Prezesa Urzędu, zgodnie z którą obowiązek wynikający z art. 61 ust.

Prawa

telekomunikacyjnego

stanowi

obowiązek

oparcia

ceny

usług

nieregulowanych o wyniki kalkulacji kosztów (uzasadnienie, s. 18). Sąd Apelacyjny

zwrócił również uwagę, że zgodnie z treścią sentencji zaskarżonej decyzji

podstawę faktyczną jej wydania stanowiło „naruszenie obowiązku określenia cen

usług na podstawie kosztów ich świadczenia przy świadczeniu usługi neostrada tp”

(uzasadnienie, s. 15). Naruszenie to Prezes Urzędu zakwalifikował jako

podlegające karze pieniężnej na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 13 i 14 Prawa

telekomunikacyjnego. W dalszej kolejności Sąd Apelacyjny zważył, że „nie jest

możliwe dokonanie obecnie zmiany opisu czynu, za który została nałożona kara na

inny niż wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji” (uzasadnienie, s. 15), ponieważ

rolą sądu jest rozstrzygnięcie sporu co do naruszenia obowiązków wynikających z

Prawa telekomunikacyjnego przez konkretne, wskazane przez regulatora w

sentencji decyzji zachowanie przedsiębiorcy (uzasadnienie, s. 18-19). Ponieważ

odwołując

się

od

decyzji

Prezesa

Urzędu

ukarany

przedsiębiorca

telekomunikacyjny kwestionuje, z założenia, że zarzucane mu zachowanie (czyn)

podlega karze pieniężnej, niewłaściwe jest – w postępowaniu odwoławczym –

utrzymanie decyzji Prezesa Urzędu w mocy w przypadku stwierdzenia przez sąd,

że przedsiębiorca dopuścił się innego niż wskazane przez Prezesa Urzędu

naruszenia

przepisów

Prawa

telekomunikacyjnego,

sankcjonowanego

karą

pieniężną. Nie ma natomiast przeszkód, by przyjąć, że zakres naruszeń

zarzucanych w decyzji Prezesa Urzędu jest węższy, o ile decyzja została

sformułowana w taki sposób, że możliwa jest jej zmiana w tym zakresie.

Tymczasem pierwsze zagadnienie prawne sformułowane przez Prezesa

Urzędu dotyczy problemu zmiany samej kwalifikacji prawnej czynu w ramach

ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Problem tego rodzaju nie występuje zaś,

jak wynika to z powołanych powyżej zapatrywań Sądu Apelacyjnego, w niniejszej

sprawie. W okolicznościach tej sprawy utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Urzędu

byłoby możliwe tylko w przypadku zmiany opisu samego zachowania, z które

powód został ukarany, a następnie dopasowania do zmienionego zachowania

odpowiedniej podstawy prawnej z art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Jak

trafnie przyjął zaś Sąd Apelacyjny, w oparciu o powołane w uzasadnieniu wyroki

Sądu Najwyższego, zadanie sądu rozpoznającego sprawę z odwołania od decyzji

Prezesa Urzędu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę

telekomunikacyjnego nie polega na ukaraniu przedsiębiorcy za wszelką cenę, lecz

na rozstrzygnięciu sporu co do legalności i celowości nałożenia kary pieniężnej za

opisane przez Prezesa Urzędu zachowanie na wskazanej przez regulatora rynku

podstawie prawnej.

Drugie zagadnienie prawne także nie pozostaje w związku z założeniami

leżącymi u podstaw zaskarżonego orzeczenia, a ponadto dotyczy zasad działania

Prezesa Urzędu, a nie wykładni lub stosowania przepisów prawa przez Sądy

orzekające w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji. Rozstrzygnięcie

problemu, czy standardy wynikające z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw

Człowieka znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym

przez Prezesa Urzędu, nie ma znaczenia dla ewentualnego merytorycznego

rozpoznania sprawy. Naruszenie tych standardów przez Prezesa Urzędu, jak

wskazano powyżej, nie leży bowiem u podstaw uchylenia w niniejszej sprawie

decyzji regulatora rynku telekomunikacyjnego.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 398 9 § 2

k.p.c., a w odniesieniu do kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu

kasacyjnym na podstawie art. 98 § 3 k.p.c. w związku z art. 99 k.p.c. oraz § 12 ust.

4 w związku z § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28

września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia

przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego

ustanowionego z urzędu, orzekł jak w sentencji.