III SK 60/12 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 60/12

POSTANOWIENIE

Dnia 2 lipca 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Maciej Pacuda

w sprawie z powództwa Polskiego Koncernu Naftowego "Orlen" Spółki Akcyjnej z

siedzibą w P.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o nałożenie kary pieniężnej,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 2 lipca 2013 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 5 czerwca 2012 r.,

1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,

2. zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 270

(dwieście

siedemdziesiąt)

złotych

tytułem

kosztów

postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., oddalił apelację Prezesa

Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu Okręgowego z dnia

30 września 2011 r., , w sprawie z odwołania Polskiego Koncernu Naftowego

ORLEN SA z/s w P. (powód) od decyzji Prezesa Urzędu z dnia 30 grudnia 2009 r.

nakładającej karę pieniężną za naruszenie warunku 2.3.3. koncesji na obrót

paliwami ciekłymi.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Okręgowy uchylił decyzję Prezesa Urzędu,

uznając, że przepis art. 25 ustawy z dnia 25 sierpnia 2005 r. o systemie

monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U. z 2006 r. Nr 169, poz. 1200)

wymaga, aby badania próbek przez akredytowane laboratoria, które nie są

prowadzone przez Inspekcję Handlową, były prowadzone na podstawie umowy

zawartej z zarządzającym badanie, a badania próbek kontrolnych na podstawie

umowy zawartej z Wojewódzkim Inspektorem Inspekcji Handlowej. Tymczasem

rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oparte zostało na wynikach badania

próbki podstawowej przeprowadzonego przez Instytut Nafty i Gazu w K. oraz próbki

kontrolnej przeprowadzonego w Laboratorium Badawczym Instytutu Paliw i Energii

Odnawialnej w W. Oba podmioty są certyfikowanymi laboratoriami, posiadają

akredytację Polskiego Centrum Akredytacji. Jednakże ustawa o systemie

monitorowania jakości paliw wprowadza także obowiązek zawarcia umowy na

przeprowadzenie badania próbek. W zebranym zaś przez Prezesa Urzędu

materiale dowodowym brak takich umów. Na tej podstawie Sąd Okręgowy uznał, że

dowód z badania próbek benzyny bezołowiowej przeprowadzony został z

naruszeniem prawa.

Prezes Urzędu zaskarżył powyższy wyrok apelacją w całości. Oddalając

apelację Sąd Apelacyjny wskazał, że Sąd Okręgowy poczynił prawidłowe ustalenia

faktyczne i należycie ocenił zebrany w sprawie całokształt materiału dowodowego.

Sąd

Apelacyjny

podzielił

także

wywód

prawny

zawarty

w

uzasadnieniu

zaskarżonego wyroku.

Prezes Urzędu zaskarżył w całości wyrok Sądu Apelacyjnego skargą

kasacyjną wniesioną do Sądu Najwyższego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił

naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego, przez przyjęcie, że brak

zawarcia

przez Prezesa

Urzędu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów i

Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej umów na wykonanie przez

akredytowane laboratoria badań próbek paliw skutkuje niedopuszczalnością

wymierzenia kary przez Prezesa Urzędu, gdy celem postępowania prowadzonego

przez Prezesa Urzędu nie jest ustalenie faktu naruszenia norm jakości

wprowadzonego do obrotu paliwa, lecz ustalenie faktu naruszenia warunków

przyznanej przedsiębiorcy koncesji; art. 25 ustawy o systemie monitorowania

jakości paliw w związku z art. 19 i 76 k.p.a., poprzez naruszenie zasady rozdziału

kompetencji organów państwa oraz zasady praworządności i działania organów

państwa na podstawie prawa; art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości

paliw w związku z art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie bez przeprowadzenia

postępowania dowodowego, że organy państwa działają z naruszeniem zasady

legalizmu; art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw, poprzez uznanie,

że umowy, o których mowa w tym przepisie, muszą być zawierane na okres czasu

dłuższy niż niezbędny do wykonania badań jednej próbki. Ponadto zarzucił

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 76 k.p.a., poprzez podważanie

wiarygodności protokołów kontrolnych Inspekcji Handlowej bez przeprowadzenia

dowodu przeciwnego, art. 232 k.p.c. oraz 233 k.p.c. w związku z art. 382 k.p.c.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, Prezes Urzędu

powołał się na występowanie w sprawie trzech istotnych zagadnień prawnych:

1) czy

Prezes

Urzędu

uprawniony

jest

do

kontrolowania

prawidłowości

postępowania administracyjnego prowadzonego przez Inspekcję Handlową, w

szczególności do badania czy Inspekcja Handlowa zawarła umowy na badanie

próbek paliw, o których mowa w art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości

paliw; 2) czy Prezes Urzędu uprawniony jest do zakwestionowania okoliczności

stwierdzonych w dokumencie urzędowym, o którym mowa w art. 76 k.p.a.; 3) czy

na ważność badania próbki paliwa ma wpływ okoliczność niezawarcia przez

Prezesa UOKiK lub Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej umowy na

badanie próbek paliwa, o której mowa w art. 5 ustawy o systemie monitorowania

jakości paliw.

Uzasadniając potrzebę rozstrzygnięcia powyższych zagadnień prawnych

Prezes Urzędu wskazał, że pogląd nakazujący Prezesowi Urzędu badanie

postępowania administracyjnego prowadzonego przez inne organy kontrolne jest

poglądem niespotykanym w dotychczasowym orzecznictwie. Rozpoznanie sprawy

pozwoli wyjaśnić, czy Prezes Urzędu ma obowiązek weryfikowania prawidłowości

postępowania prowadzonego przez inne organy administracji państwowej w

sytuacji, gdy opiera swoje orzecznictwo na przedstawionych przez te organy

prawomocnych dokumentach podlegających kontroli instancyjnej w całkowicie

odrębnym postępowaniu. Wyjaśnienia wymaga także kwestia mocy wiążącej

dokumentów Inspekcji Handlowej stanowiących podstawę ustalenia przez Prezesa

Urzędu okoliczności mających istotne znaczenie dla powstania odpowiedzialności

za

naruszenie

warunków

koncesji

przez

przedsiębiorstwo

energetyczne.

Pominięcie przez Sądy obu instancji art. 76 k.p.a. stanowi odejście od

ukształtowanego w dotychczasowych orzecznictwie poglądu, iż protokół kontroli

sporządzony

przez

Inspekcją

Handlową

stanowi

dokument

urzędowy,

a

okoliczności w nim stwierdzone korzystają z domniemania prawdziwości. Prezes

Urzędu podnosi również, że istotne znaczenie dla działalności Prezesa Urzędu i

Inspekcji Handlowej ma wpływ braku umowy, o której mowa w ustawie o systemie

monitorowania jakości paliw na możliwość zakwestionowania wyników badań

przeprowadzonych przez akredytowane laboratoria badawcze. Prezes Urzędu

zwrócił uwagę, że Sąd Najwyższy nie orzekał w tych kwestiach, zaś literatura

przedmiotu nie pozwala rozwiać wątpliwości zaistniałych w niniejszej sprawie.

Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o wydanie

postanowienia o odmowie przyjęcia skargi do rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem

jej merytorycznego rozpoznania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, w przypadku

wskazania jako podstawy wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania art.

3989 § 1 pkt 1 k.p.c. skarżący ma obowiązek nie tylko sformułować samo

zagadnienie, ale także – w uzasadnieniu wniosku – przedstawić odpowiednią

jurydyczną argumentację wskazującą na dopuszczalność i celowość rozwiązania

problemu prawnego w sposób preferowany przez skarżącego, a odmienny od

sposobu rozstrzygnięcia tego problemu przy wykorzystaniu zapatrywań wyrażonych

przez Sąd drugiej instancji. Wywód ten powinien być zbliżony do tego, jaki jest

przyjęty przy przedstawianiu zagadnienia prawnego przez sąd odwoławczy na

podstawie art. 390 k.p.c. Samo zagadnienie prawne powinno zaś bazować na

konkretnym przepisie wskazanym w jego treści oraz pozostawać w związku ze

sprawą i wnoszoną skargą kasacyjną (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego: z

dnia 9 sierpnia 2012 r., III SK 4/12; z dnia 20 marca 2013 r., III SK 33/12; z dnia 20

marca 2013 r., III SK 37/12).

Odnosząc powyższe wymogi do skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa

Urzędu w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wszystkie

trzy zagadnienie prawne dotyczą sposobu działania Prezesa Urzędu i jego

kompetencji, a nie przepisów stosowanych w niniejszej sprawie przez Sąd drugiej

instancji. Ponadto, wszystkie trzy zagadnienia prawne nie zawierają w swej treści

przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę prawną dla sformułowania

przedstawionych w nich problemów prawnych. Powołany w pierwszym zagadnieniu

prawnym przepis art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw nie odnosi

się bowiem do kwestii uprawnienia Prezesa Urzędu do kontrolowania postępowania

administracyjnego prowadzonego przez Inspekcję Handlową. Z kolei art. 76 k.p.a.

nie dotyczy podważania okoliczności stwierdzonych w dokumencie urzędowym.

Wreszcie, art. 5 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw nie normuje kwestii

wpływu różnych uchybień formalnych na ważność badania próbki paliwa.

Sąd Najwyższy stwierdza również, że uzasadnienie wniosku o przyjęcie do

rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu nie spełnia wskazanych na wstępie

wymogów. Brak w nim jurydycznego wywodu zawierającego przekonywującą

argumentację zarówno co do potrzeby rozstrzygnięcia sformułowanych zagadnień

prawnych przy ewentualnym rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, jak i argumentacji

co do ewentualnego sposobu rozstrzygnięcia tych zagadnień prawnych.

Sformułowane w skardze zagadnienia prawne nie pozostają także w związku

z zapatrywaniami prawnymi, na których opiera się zaskarżony wyrok (por.

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 września 2012 r., III SK 8/12). W

niniejszej sprawie nie chodzi bowiem o kontrolowanie przez Prezesa Urzędu

postępowania administracyjnego prowadzonego przez Inspekcję Handlową, lecz o

zgromadzenie przez Prezesa Urzędu w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej

odpowiednich dowodów naruszenia postanowień koncesji. Zagadnienie prawne,

które rzeczywiście występuje w okolicznościach niniejszej sprawy oraz w

kontekście zapatrywań wyrażonych w zaskarżonym wyroku, dotyczy tego, czy

przesłanką nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa

energetycznego jest stwierdzenie naruszenia norm jakości wprowadzonego do

obrotu paliwa na podstawie wyników badań przeprowadzonych przez laboratorium,

które spełnia dwa warunki: ma akredytację oraz ma podpisane umowy z Prezesem

Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów albo Wojewódzkim Inspektorem

Inspekcji Handlowej.

Trzecie zagadnienie prawne skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu jest również

niezrozumiałe w kontekście zapatrywań wyrażonych przez Sąd Apelacyjny. Na

stronie 6 uzasadnienia jest bowiem mowa o tym, że dowód w postaci umowy z

jednym laboratorium został sprekludowany (s. 6) oraz że brak w aktach sprawy

umowy na próbkę kontrolną (s. 7). Sąd Apelacyjny nie kwestionuje więc ważności

przeprowadzonych badań, lecz naruszenie jednego z wymogów proceduralnych,

przewidzianego w ustawie o systemie monitorowania jakości paliw. Wyroki wydane

w niniejszej sprawie są przykładem koncepcji „owocu zatrutego drzewa” w

postępowaniu administracyjnym – skoro ustawa określa formalne warunki, jakie

muszą być spełnione, aby laboratorium mogło badać próbki, to niespełnienie

choćby jednego warunku powoduje, że dowód w postaci wyniku badań nie może

stanowić podstawy nałożenia kary pieniężnej.

Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy stwierdza, że wyrok Sądu

Apelacyjnego, wpisujący się linię orzecznictwa akcentującą znaczenie ochrony

uprawnień proceduralnych, zdaje się iść w zakresie jej zastosowania za daleko.

Przepis art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw nie służy bowiem

zapewnieniu gwarancji proceduralnych kontrolowanemu (a następnie karanemu)

przedsiębiorcy,

lecz

określeniu

relacji

między

organami

kontrolującymi

a

podmiotami poddającymi analizie pobrane próbki paliw. W aspekcie praw

przedsiębiorcy karanego za wprowadzanie do obrotu paliwa kluczowe znaczenie

ma posiadanie akredytacji i przeprowadzenie badania w odpowiedni sposób, a nie

to, czy między zlecającym badanie i wykonującym je zawarto umowę spełniającą

wymogi z art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości.

Mając wszakże na względzie wcześniej przytoczone argumenty, Sąd

Najwyższy, na podstawie art. 3989 § 2 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów

zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym na podstawie art. 98 § 3 k.p.c.

oraz § 13 ust. 4 w związku z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z

dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz

ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej

z urzędu, orzekł jak w sentencji.