III SK 6/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 6/13

POSTANOWIENIE

Dnia 24 września 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Krzysztof Staryk

w sprawie z powództwa Telekomunikacji Polskiej Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

o nałożenie kary pieniężnej,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 24 września 2013 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 24 sierpnia 2012 r.,

odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie […] oddalił

apelację Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes Urzędu) od

wyroku Sądu Okręgowego z dnia 12 stycznia 2012 r., w sprawie z odwołania

Telekomunikacji Polskiej S.A. z/s w W. (powód) od decyzji Prezesa Urzędu z dnia

31 marca 2007 r.

Decyzją tą Prezes Urzędu nałożył na powoda karę pieniężną w wysokości

30.000.000 zł. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez Prezesa Urzędu

postępowania w wyniku ustalenia, że powód nie wykonuje decyzji Prezesa Urzędu

z dnia 4 lipca 2006 r. oraz decyzji Prezesa Urzędu z dnia 24 sierpnia 2006 r.

Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości.

Sąd Okręgowy uwzględnił odwołanie powoda i uchylił decyzję Prezesa

Urzędu uznając, że przeprowadzenie postępowania w sprawie nałożenia na

powoda kary pieniężnej i wydanie decyzji o nałożeniu kary z pominięciem trybu

określonego w art. 201 PT stanowiło naruszenie prawa i było niezgodne z treścią

polecenia Prezesa Urzędu nr DKE-WKT-6205-23/06(1) w sprawie przeprowadzenia

kontroli. Zaskarżona decyzja dotknięta jest więc wadą o charakterze nieusuwalnym,

co skutkuje koniecznością jej uchylenia.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości.

Oddalając apelację Prezesa Urzędu Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że w świetle

dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego kar pieniężnych

nakładanych przez Prezesa Urzędu za naruszenie przez przedsiębiorców

obowiązków wynikających z przepisów Prawa telekomunikacyjnego nałożenie kary

pieniężnej na podstawie art. 209 Prawa telekomunikacyjnego może nastąpić w

samoistnym postępowaniu przeprowadzonym w tym przedmiocie bez konieczności

uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego. Jednakże w przypadku

przeprowadzenia przez Prezesa Urzędu postępowania kontrolnego, które wykazało

– w zakresie przedmiotu kontroli – fakt naruszenia przez przedsiębiorcę

telekomunikacyjnego przepisów Prawa telekomunikacyjnego, Prezes Urzędu

winien najpierw podjąć czynności przewidziane dla tego trybu postępowania w art.

201 Prawa telekomunikacyjnego. Bez wyczerpania trybu postępowania kontrolnego

nie

aktualizuje

się

bowiem

kompetencja

Prezesa

Urzędu

do

ukarania

przedsiębiorcy telekomunikacyjnego przez Prezesa Urzędu, skoro przepisy prawa

telekomunikacyjnego określają wprost sekwencją czynności podejmowanych przez

Prezesa Urzędu.

W niniejszej sprawie Sąd Okręgowy zasadnie, zdaniem Sądu Apelacyjnego

przyjął, że przeprowadzenie postępowania w sprawie nałożenia na powoda kary

pieniężnej i wydanie decyzji o nałożeniu kary z pominięciem trybu określonego w

art. 201 Prawa telekomunikacyjnego stanowiło naruszenie prawa, co wynika z akt

postępowania administracyjnego. W poleceniu Prezesa Urzędu z dnia 14 września

2006 r. zlecono przeprowadzenie kontroli dotyczącej obowiązku stosowania przez

powoda oferty ramowej w brzmieniu zatwierdzonym decyzją Prezesa Urzędu z dnia

4 lipca 2006 r., a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości polecono

przeprowadzenie postępowania pokontrolnego. W protokole pokontrolnym z dnia

16 październik a 206 r. wskazano jako przedmiot postępowania kontrolnego

„zbadanie przestrzegania przez powódkę zapisów” oferty ramowej TP o dostępie

telekomunikacyjnym w brzmieniu zatwierdzonym decyzją Prezesa Urzędu z dnia 4

lipca 2006 r., zmienionej decyzją z dnia 24 sierpnia 2006 r. W zaskarżonej decyzji

Prezes Urzędu nałożył zaś na powódkę karę pieniężną w wyniku ustalenia, że nie

wykonuje ona ww. decyzji Prezesa Urzędu z dnia 4 lipca 2006 r. oraz z dnia 24

sierpnia 2006 r. Tym samym zachodzi tożsamość przedmiotów prowadzonego

przez Prezesa Urzędu postępowania kontrolnego z art. 199 i n. Prawa

telekomunikacyjnego oraz postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Prezes Urzędu nałożył na powódkę karę pieniężną za niedochowanie obowiązków

wynikających z art. 43 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego, które zostało ujawnione

w toku postępowania kontrolnego prowadzonego w tym przedmiocie.

Na tej podstawie za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 210 ust. 1 PT w

związku z art. 209 ust. 1 pkt 6 PT. Skoro w wyniku postępowania kontrolnego

Prezes Urzędu – w zakresie przedmiotu kontroli – stwierdził naruszenie przez

powoda przepisów Prawa telekomunikacyjnego, to powinien najpierw podjąć

czynności przewidziane dla tego trybu postępowania w art. 201 Prawa

telekomunikacyjnego. Bez wyczerpania wszystkich środków trybu postępowania

kontrolnego nie był uprawniony do ukarania powoda w samoistnym postępowaniu

w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie decyzji z dnia 4 lipca 2006 r.

oraz z dnia 24 sierpnia 2006 r. Za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 201

ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 199 Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd Apelacyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrócenie się do

TSUE z pytaniem prejudycjalnym, bowiem treść art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20

w zakresie objętym tym pytaniem nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co

wynika z obecnie już ugruntowanego stanowiska Sądu Najwyższego.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 267 TFUE i art. 328 § 2

k.p.c. poprzez oddalenie wniosku o przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości

pytania prejudycjalnego wskazanego w apelacji Prezesa Urzędu bez jednoczesnej

rzetelnej analizy przepisu art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 oraz odwołania się do

innych niż polska wersji językowych powyższej dyrektywy oraz praktyki i

orzecznictwa w innych krajach członkowskich. Bezpodstawnie odmawiając

przedstawienia pytania prejudycjalnego Sąd Apelacyjny uniemożliwił Prezesowi

Urzędu uzyskanie wiążącego w niniejszej sprawie wyroku TS, co w konsekwencji

mogło doprowadzić sąd drugiej instancji do odmiennej interpretacji art. 10 ust. 2 i 3

dyrektywy 2002/20, a w konsekwencji do odmiennej interpretacji art. 199 – 201 PT

oraz art. 209 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 210 ust. 1 PT naruszenie art. 328 § 2

k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c., naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 6 w związku z

art. 199-201 PT z związku z art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 poprzez błędną

wykładnię i uznanie, że organ regulacyjny nie może pominąć trybu wydania zaleceń

pokontrolnych oraz wydania decyzji w przedmiocie usunięcia stwierdzonych

nieprawidłowości w sytuacji zagrożenia interesów ekonomicznych i operacyjnych

innych przedsiębiorstw, a także naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 6 w związku z art.

210 ust. 1 PT w związku z art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 poprzez błędną

wykładnię i interpretację tych przepisów w oderwaniu od celów dyrektywy 2002/20

poprzez przyjęcie, że w przypadku wszczęcia postępowania kontrolnego niezbędne

jest wydanie zaleceń pokontrolnych i decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia

stwierdzonych nieprawidłowości.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu

powołał się na potrzebę rozstrzygnięcia dwóch zagadnień prawnych.

Jako pierwsze wskazał problem, czy przepis art. 328 § 2 k.p.c. w związku z

art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 267 TFUE może być interpretowany w ten

sposób, że zezwala na powołanie się przez Sąd drugiej instancji na wykładnię

prawa krajowego i unijnego dokonaną w innej sprawie przez Sąd Najwyższy bez

oceny, czy przepis ten jest jednolicie interpretowany w innych państwach

członkowskich i bez analizy orzecznictwa TSUE w sytuacji, kiedy Sąd drugiej

instancji odmówił przedstawienia pytania prejudycjalnego.

Jako drugie zagadnienie prawne Prezes Urzędu wskazał problem, czy w

sprawach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji nakładającej karę

pieniężną w rozumieniu art. 209 ust. 1 pkt 1-21 PT w przypadku uprawomocnienia

się wyroku sądu powszechnego uchylającego zaskarżoną odwołaniem decyzję

Prezes

Urzędu

obowiązany

jest

rozpoznać

ponownie

sprawę

wywołaną

przeprowadzeniem kontroli w rozumieniu art. 199 PT i w przypadku, gdy istnieją

podstawy do ukarania podmiotu, ponownie wymierzyć karę na podstawie art. 201

ust. 3 pkt 3 PT wskazaną w treści art. 209 ust. 1 pkt 1-31 PT, czy też

niedopuszczalne jest ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego w

sprawie zakończonej uchyloną decyzją Prezesa Urzędu.

Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o wydanie

postanowienia o odmowie przyjęcia jej do rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem

merytorycznego rozpoznania z następujących powodów.

Pierwsze zagadnienie prawne, czy przepis art. 328 § 2 k.p.c. w związku z

art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 267 TFUE może być interpretowany w ten

sposób, że zezwala na powołanie się przez Sąd drugiej instancji na wykładnię

prawa krajowego i unijnego dokonaną w innej sprawie przez Sąd Najwyższy, jest

jedynie pozornie zagadnieniem prawnym sprawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że jak wynika to z

utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej sądy

krajowe mają prawo, a nie obowiązek przedkładania pytań prejudycjalnych

Trybunałowi Sprawiedliwości. Obowiązek przedłożenia pytania dotyczącego kwestii

prawa unijnego spoczywa jedynie na sądach ostatniej instancji w rozumieniu art.

267 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie zaś z poglądami

wyrażonymi przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 lutego

2008 r., III SK 23/07 sądem ostatniej instancji w sprawach z zakresu regulacji

komunikacji elektronicznej, w których można wnieść skargę kasacyjną jest Sąd

Najwyższy. Przepisy art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. w związku z

art. 267 TFUE nie stoją zatem na przeszkodzie powoływaniu się przez Sąd drugiej

instancji na wykładnię prawa unijnego dokonaną przez Sąd Najwyższy. Nie można

także

czynić

Sądowi

drugiej

instancji

zarzutu

poprzez

niedokonanie

prawnoporównawczej analizy sposobu implementacji dyrektywy 2002/20 w innych

Państwach Członkowskich.

Nawet gdyby przyjąć odmienne rozumienie pojęcia sądu ostatniej instancji z

art. 267 akapit 3 TFUE i uznać, że ze względu na instytucję przedsądu sądem

ostatniej instancji w sprawach kasacyjnych będzie Sąd drugiej instancji, a także – w

przypadku przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania - Sąd Najwyższy, formułując

wskazane powyżej zagadnienie prawne Prezes Urzędu nie dostrzega, że sądy

krajowe ostatniej instancji nie mają obowiązku przedkładania pytań prejudycjalnych

w każdej sprawie unijnej, a nawet w takich sprawach unijnych, w których strona

postępowania złożony stosowny wniosek o zwrócenie się z pytaniem prawnym do

TSUE. Jak wskazuje TSUE w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., C136/12 Consiglio nazionale dei geologii obowiązek wystąpienia z pytaniem

prejudycjalnym przez sąd ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 akapit 3 TFUE

uzależniona jest od wyników dokonanej przez ten sąd krajowy oceny, czy do

wydania orzeczenia w sprawie niezbędne jest rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej

prawa Unii Europejskiej. Jeżeli pytanie prejudycjalne nie byłoby istotne dla

rozstrzygnięcia sprawy, to jest w przypadku, gdy odpowiedź na ewentualne pytanie,

jakakolwiek by była, nie mogłaby mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sporu,

wówczas nawet sąd ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 akapit 3 TFUE

orzekający

w

sprawie

unijnej

nie

ma

obowiązku

przedłożenia

pytania

prejudycjalnego.

Dokonując potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym w niniejszej

sprawie należy uwzględnić, że polski ustawodawca w przepisach Prawa

telekomunikacyjnego przewidział tryb postępowania kontrolnego mający określoną

sekwencję podejmowanych kolejno czynności (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 21

września 2010 r., III SK 8/10; z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10 oraz z dnia 6

października 2011 r., III SK 9/11). Nie jest zatem właściwe wykreowanie w drodze

odpowiedniej praktyki postępowania szczególnego trybu działania umożliwiającego

Prezesowi Urzędu wykorzystywanie postępowania kontrolnego z art. 199 i n. Prawa

telekomunikacyjnego

do

weryfikacji

działalności

przedsiębiorców

telekomunikacyjnych i pozyskiwania informacji i dowodów o niezgodności tej

działalności z przepisami obowiązującego prawa, w następstwie czego wszczynane

byłoby samoistne postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Ponadto,

odwołania do postanowień dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu w zakresie

relacji między postępowaniem kontrolnym a samoistnym postępowaniem w sprawie

nałożenia

kary

pieniężnej

dostarczają

jedynie

dodatkowych

argumentów

przemawiających za stanowiskiem przyjętym przez Sąd Najwyższy w wyrokach z

dnia 21 września 2010 r., III SK 8/10 oraz z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10.

Decydujące znaczenie ma zaś określone ukształtowanie trybu postępowania

kontrolnego i jego konsekwencji w przepisach Prawa telekomunikacyjnego.

Drugie zagadnienie prawne zawarte we wniosku o przyjęcie do rozpoznania

skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu nie jest zaś istotnym zagadnieniem prawnym

sprawy. Nie pozostaje w związku z zapatrywaniami zawartymi w zaskarżonym

wyroku, bądź wynikającymi z argumentacji Sądu drugiej instancji dotyczącej

podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto nie dotyczy kwestii prawnej,

która mogłaby zostać rozstrzygnięta przez Sąd Najwyższy przy rozpoznawaniu

skargi kasacyjnej. Wskazany przez Prezesa Urzędu problem prawny dotyczy tego,

jak organ regulacji komunikacji elektronicznej powinien postępować w przypadku

prawomocnego uchylenia jego decyzji w postępowaniu sądowym. Jak słusznie

podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną problem tego rodzaju ze swej istoty

nie dotyczy sprawy, w której została wniesiona niniejsza skarga kasacyjna.

Zagadnienie o takiej treści mogłoby się ujawnić dopiero w ramach postępowania

odwoławczego od decyzji Prezesa Urzędu wydanej w celu zakończenia

postępowania administracyjnego, które po uchyleniu decyzji prawomocnym

wyrokiem sądowym powinno zostać zakończone w sposób przewidziany w

przepisach normujących postępowanie przed Prezesem Urzędu.

Mając powyższe na uwadze, z mocy art. 398 9 § 2 k.p.c. orzeczono jak w

sentencji.