III SK 41/12 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 41/12

POSTANOWIENIE

Dnia 4 kwietnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Halina Kiryło

w sprawie z powództwa Polkomtel Spółki Akcyjnej w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

o nałożenie kary pieniężnej,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 4 kwietnia 2013 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 15 marca 2012 r.,

odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia 2

grudnia 2009 r. nałożył na podstawie art. 210 ust. 1 i 2 w związku z art. 209 ust. 1

pkt 4 w związku z art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego na Polkomtel S.A. z/s

w W. (powód) karę pieniężną w wysokości 800.000 zł za naruszenie obowiązków

informacyjnych w stosunku do użytkowników końcowych przy zmianie regulaminu,

który wszedł w życie w dniu 1 lipca 2009 r. Naruszenie polegało na

niepoinformowaniu o zmianie regulaminu abonentów zgodnie z obowiązkiem

wynikającym z art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz niepoinformowaniu

abonentów w terminie określonym w art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. oddalił odwołanie

powoda od powyższej decyzji. Wyrok Sądu Okręgowego opierał się na ustaleniach

faktycznych

poczynionych

przez

Prezesa

Urzędu

w

toku

postępowania

administracyjnego. Sąd Okręgowy podzielił te ustalenia oraz uznał za prawidłowe

prawne uzasadnienie decyzji. W zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu ustalił, że w

dniu 1 lipca 2009 r. wszedł w życie nowy regulamin świadczenia usług

telekomunikacyjnych przez powoda. Do Prezesa Urzędu zaczęły napływać skargi

dotyczące naruszenia obowiązków informacyjnych z art. 59 ust. 2 Prawa

telekomunikacyjnego. W związku z tymi skargami Prezes Urzędu postanowieniem

w dnia 3 lipca 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w

związku z naruszeniem obowiązków informacyjnych określonych w art. 59 ust. 2

Prawa telekomunikacyjnego. Do akt sprawy Prezes Urzędu włączył materiał

dowodowy w postaci kilkunastu skarg.

Sąd Okręgowy przyjął, że istotą sporu w niniejszej sprawie była ocena, czy

powód naruszył obowiązki informacyjne w stosunku do użytkowników końcowych.

Sąd Okręgowy wskazał, że bezpośrednio do Prezesa Urzędu wpłynęły skargi, z

których wynika, że część abonentów nie została poinformowana o zmianie

regulaminu, zaś część została poinformowana o tym fakcie z naruszeniem terminu

określonego w art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Powód kwestionował

wiarygodność tych skarg twierdząc, że składający je abonenci dysponowali wiedzą

o zmianie regulaminu, zaś skargi złożyli w celu uniknięcia zapłaty kar umownych z

tytułu przedterminowego rozwiązania umów. Zdaniem Sądu Okręgowego nie było

jednak podstaw do kwestionowania wiarygodności oświadczeń abonentów w

złożonych we wniesionych przez nich skargach. Dlatego oddalił wnioski dowodowe

powoda.

Sąd Okręgowy wskazał, że zgodnie z art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa

telekomunikacyjnego karze pieniężnej podlega ten, kto narusza obowiązki

informacyjne w stosunku do użytkowników końcowych. Skoro powód nie

poinformował części abonentów o zmianie regulaminu oraz o możliwości

wypowiedzenia umowy bez negatywnych konsekwencji, doszło do naruszenia

art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego i należało wymierzyć karę pieniężną w

wysokości, która spełniałaby funkcję represyjną i prewencyjną, tym bardziej, że

powód był już w przeszłości karany za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Na skutek apelacji powoda, Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2012

r., zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa Urzędu z

dnia 2 grudnia 2009 r. oraz zasądził od Prezesa Urzędu na rzecz powoda koszty

postępowania przed sądem pierwszej instancji i koszty postępowania apelacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny wskazał, że Sąd Okręgowy oparł się

na przyjętych w kwestionowanej decyzji wadliwych ustaleniach faktycznych

Prezesa

Urzędu,

zakładających

naruszenie

przez

powoda

obowiązków

informacyjnych w stosunku do użytkowników końcowych. Sąd Apelacyjny

stwierdził, że w stanie prawnym sprzed 1 lipca 2009 r. obowiązek informacyjny

dostawcy usług telekomunikacyjnych nie ograniczał się do ogłoszenia o zmianach

w regulaminie przez podanie ich do publicznej wiadomości. Dlatego nie zasługiwała

na aprobatę argumentacja powoda, że nie spoczywał na nim obowiązek

powiadomienia wszystkich abonentów o zmianie regulaminu. Powód jednak trafnie

zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa

telekomunikacyjnego przez nałożenia na powoda kary pieniężnej w sytuacji, gdy

Prezes Urzędu nie udowodnił, aby powód rzeczywiście dopuścił się naruszenia

art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, polegającego na niepoinformowaniu

abonentów o zmianie regulaminu w terminie określonym w tym przepisie. Sąd

Apelacyjny zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że po

wejściu w życie nowego regulaminu świadczenia usług telekomunikacyjnych przez

powoda do Prezesa Urzędu wpłynęły dwadzieścia cztery skargi abonentów,

zakwalifikowane przez Prezesa Urzędu jako dotyczące naruszenia obowiązków

określonych w art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Skargi te wnoszono w

związku z zakwestionowaniem przez powoda uprawnienia abonentów do

bezkosztowego wypowiedzenia umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych

zawartych w ramach ofert promocyjnych, w których abonenci zobowiązali się do ich

nierozwiązywania przez czas określony w umowie.

Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że w niektórych skargach przyznano, iż

informacja o zmianie regulaminu została doręczona wraz z fakturą, bądź drogą

elektroniczną, niekiedy z opóźnieniem, bądź bez opóźnienia. W innych skargach

zarzucono powodowi niedołączenie do faktury informacji o zmianie regulaminu

wskazując jednocześnie, że wnoszący skargę dysponowali informacją o przyszłej

zmianie regulaminu. Niektóre skargi wnoszono jeszcze przed wejściem w życie

regulaminu, inne niezwłocznie po wejściu w życie zmienionego regulaminu. Z

niektórych skarg wynika fakt nieotrzymania przez abonenta nowego regulaminu, ale

nie wynika, by abonent nie otrzymał informacji o zmianie regulaminu.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego, wszystkie powyższe skargi zostały wniesione

w związku ze z góry powziętym zamiarem abonentów do bezkosztowego

wypowiedzenia

łączących

ich

z

powodem

umów

o

świadczenie

usług

telekomunikacyjnych zawartych w ramach ofert promocyjnych. Znaczna część

abonentów, którzy wnieśli skargi, to przedsiębiorcy. Gdy powód zakwestionował

skuteczność wypowiedzeń dokonanych w tym trybie, abonenci ci wystąpili ze

skargami do Prezesa Urzędu.

Sąd Apelacyjny przyznał rację powodowi, że powyższe skargi nie są

wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na postawienie powodowi

zarzutu naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego, gdy Prezes

Urzędu w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadził jakichkolwiek innych

dowodów pozwalających na weryfikację twierdzeń abonentów, którzy wnieśli skargi.

Za nieuprawnione Sąd Apelacyjny uznał stanowisko Sądu Okręgowego, zgodnie z

którym to na powodzie spoczywał ciężar udowodnienia, że do naruszenia

obowiązków informacyjnych nie doszło. W ocenie Sądu drugiej instancji, taki

wymóg jest nierealny do spełnienia. Zdarzają się bowiem sytuacje, w których

abonent nie podaje przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu aktualnego adresu, co

uniemożliwia

dokonanie

skutecznego

doręczenia.

Z

kolei

zgromadzenie

potwierdzeń odbioru korespondencji od kilkunastu milionów abonentów byłoby

techniczne trudne do wykonania, a ponadto podniosłoby koszty funkcjonowania

operatora, które ostatecznie obciążyłyby konsumentów. Sąd Apelacyjny przyznał

rację powodowi uznając, że wystarczające było wykazanie przez niego, iż dochował

szczególnej staranności w wykonaniu obowiązku informacyjnego redagując

informacje o zmianie regulaminu, dołączając ją do wysyłanych faktur, bądź w

postaci elektronicznej. Fakt losowego niedoręczenia informacji bądź opóźnienia się

z jej doręczeniem do pojedynczych abonentów nie dowodzi naruszenia art. 59 ust.

2 Prawa telekomunikacyjnego. Dodatkowo Sąd Apelacyjny wskazał, że obowiązek

udowodnienia naruszenia prawa w postępowaniu w sprawie nałożenia kary

pieniężnej spoczywa na Prezesie Urzędu.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 382 k.p.c., art. 386 § 1

k.p.c. oraz art. 232 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c., a także art. 209 ust. 1 pkt

4 w związku z art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu

powołał się na występowanie w sprawie dwóch zagadnień prawnych.

Jako pierwsze zagadnienie prawne, Prezes Urzędu wskazał problem, czy

przyjęcie, że sprawa z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nakładającej karę

pieniężną na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego powinna zostać rozpoznana z

uwzględnieniem standardów ochrony praw oskarżonego obowiązujących w

postępowaniu karnym, pociąga za sobą wprowadzenie do kontradyktoryjnego

postępowania sądowego zasady zwolnienia z obowiązku dowodzenia powoda

kwestionującego przesłanki nałożenia na niego kary pieniężnej, zmieniając w

konsekwencji rozkład ciężaru dowodu w cywilnych postępowaniach sądowych w

sprawach o nałożenie na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego kary pieniężnej,

zwalniając tegoż przedsiębiorcę z onus probandi, w zakresie w jakim wywodzi on z

określonych faktów skutki prawne?

Jako drugie zagadnienie prawne, Prezes Urzędu wskazał problem, jakie

powinności ciążą na dostawcy publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w

świetle art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym do

dnia 6 lipca 2009 r., w szczególności czy użyte w tymże przepisie zwroty

„powiadamia abonenta o każdej zmianie w regulaminie”, oraz „jednocześnie

abonent powinien zostać poinformowany o prawie wypowiedzenia umowy w

przypadku braku akceptacji zmian, a także o tym, że w razie skorzystania z tego

prawa dostawcy publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych nie przysługuje

roszczenie odszkodowawcze” oznaczają zobligowanie operatora do faktycznego

umożliwienia abonentowi zapoznania się w przewidzianym terminie z treścią zmian

w regulaminie oraz skorzystania przez abonenta z prawa do bezkosztowego

wypowiedzenia umowy w przypadku braku akceptacji zmian w regulaminie, czy też

wystarczające jest w przedstawionym zakresie jedynie dochowanie przez operatora

szczególnej staranności w wykonaniu obowiązku informacyjnego, o którym mowa w

art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, bez względu na skutek w postaci

terminowego powiadomienia abonenta o zmianie w regulaminie oraz o prawie

skorzystania przez niego z możliwości bezkosztowego wypowiedzenia umowy.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikuje się do przyjęcia celem

merytorycznego rozpoznania.

Pierwsze z podniesionych w niej zagadnień prawnych nie zostało powiązane

z jakimkolwiek przepisem prawa. Ponadto, problem rozkładu ciężaru dowodu w

sprawach z zakresu ochrony konkurencji i regulacji, w tym regulacji telekomunikacji,

został już rozstrzygnięty w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10, LEX nr 1001322; z dnia 19

sierpnia 2009 r., sygn. akt III SK 5/09, OSNP 2011 nr 9-10, poz. 144; z dnia 17

marca 2010 r., sygn. akt III SK 40/09, LEX nr 585839; z dnia 21 września 2010 r.,

sygn. akt III SK 12/10, niepubl.). Zapatrywania wyrażone w uzasadnieniu

zaskarżonego wyroku są zaś zgodne z tym orzecznictwem. Dodatkowo odnotować

należy, że z orzecznictwa Sądu Najwyższego nie wynika, by „sprawa z odwołania

od decyzji Prezesa Urzędu nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę

telekomunikacyjnego powinna zostać rozpoznana z uwzględnieniem standardów

ochrony praw oskarżonego obowiązujących w postępowaniu karnym”, lecz że w

sprawach tego rodzaju, z uwagi na charakter administracyjnych kar pieniężnych, w

świetle postanowień Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i

Obywatela obowiązuje odpowiednio wyższy poziom ochrony praw przedsiębiorcy,

który przekłada się zarówno na charakter i funkcje postępowania sądowego z

odwołania od decyzji Prezesa Urzędu oraz - jak słusznie przyjął Sąd drugiej

instancji w zaskarżonym wyroku - na standard dowodowy, jakiego powinien

dochować Prezes Urzędu.

Drugi ze sformułowanych przez Prezesa Urzędu problemów prawnych nie

jest natomiast istotnym zagadnieniem prawnym sprawy w rozumieniu art. 398 9 § 1

pkt 1 k.p.c., ponieważ jest nieadekwatny do podstaw zaskarżonego rozpatrywaną

skargą kasacyjną wyroku Sądu Apelacyjnego. Postawiony problem dotyczy co

prawda przepisu, który został objęty podstawą skargi określoną w art. 3983 § 1 pkt

1 k.p.c., jednakże rozmija się z przepisami prawa znajdującymi zastosowanie do

oceny prawidłowości zachowania powoda i decyzji Prezesa Urzędu. U podstaw

zaskarżonego wyroku leży następujące założenie: wydając zaskarżoną decyzję

Prezes Urzędu nie udowodnił, że powód dopuścił się naruszenia art. 209 ust. 1 pkt

4 Prawa telekomunikacyjnego. Tymczasem przedstawione zagadnienie prawne

dotyczy wykładni art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Przepis ten w

brzmieniu istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowił, że „Dostawca

publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych powiadamia abonenta o każdej

zmianie w regulaminie, o którym mowa w ust. 1, z wyprzedzeniem co najmniej

jednego okresu rozliczeniowego przed wprowadzeniem tych zmian w życie.

Jednocześnie abonent powinien zostać poinformowany o prawie wypowiedzenia

umowy w przypadku braku akceptacji zmian, a także o tym, że w razie skorzystania

z tego prawa dostawcy publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych nie

przysługuje roszczenie odszkodowawcze”. Należy zauważyć, że czym innym jest

kwestia, czy abonent może wywieść w konkretnej sprawie określone uprawnienia

względem

przedsiębiorcy

telekomunikacyjnego

z

tytułu

niedochowania

obowiązków, o których mowa w art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w

odniesieniu do tego abonenta, a czym innym jest kwalifikacja zachowania

przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, objętego dyspozycją art. 59 ust. 2 Prawa

telekomunikacyjnego, jako czynu podlegającego karze pieniężnej na podstawie art.

209 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego. Rozstrzyganie o tym, jak należy

rozumieć art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w kontekście sposobu, w jaki

przedsiębiorca telekomunikacyjny ma wykonywać ciążące na nim obowiązki, nie

pozostaje w związku z podstawami, na jakich opiera się zaskarżony wyrok i jego

rozstrzygnięcie nie ma znaczenia dla ewentualnego rozpoznania zasadności

wnoszonej skargi kasacyjnej.

Uznając, iż Prezes Urzędu nie zdołał wykazać, że zachodzi potrzeba

rozpoznania jego skargi przez Sąd Najwyższy, z mocy art. 398 9 § 2 k.p.c. należało

orzec jak w sentencji.