III SK 41/11 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 41/11

POSTANOWIENIE

Dnia 11 kwietnia 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Halina Kiryło

w sprawie z powództwa Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z ograniczoną

odpowiedzialnością w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

z udziałem zainteresowanej "S." Spółki Akcyjnej

o określenie warunków umowy,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 11 kwietnia 2012 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 11 stycznia 2011 r.,

1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,

2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na

rzecz

Polskiej

Telefonii

Cyfrowej

Spółki

z

ograniczoną

odpowiedzialnością w W. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt)

złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w

postępowaniu kasacyjnym.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., oddalił apelację

Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w W. (Prezes Urzędu) oraz apelację S.

S.A. w W. (zainteresowany) od wyroku Sądu Okręgowego – Sądu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów z dnia 30 marca 2010 r. Zaskarżonym wyrokiem Sąd

Okręgowy uchylił decyzję Prezesa Urzędu z dnia 13 lutego 2009 r., mocą której

Prezes Urzędu zmienił umową o połączeniu sieci i wzajemnych zasadach rozliczeń

zawartą pomiędzy zainteresowanym a Polską Telefonią Cyfrową Sp. z o.o. w W.

(powód).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że przepis

art. 17 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz.

1800 ze zm., dalej jako Prawo telekomunikacyjne), regulujący odstępstwa od

zasady ustanowionej w art. 15 Prawa telekomunikacyjnego, ma charakter

wyjątkowy. Dlatego jego zastosowanie wymaga zawsze rozważenia, czy sytuacja

rzeczywiście wymaga pilnego działania ze względu na bezpośrednie i poważne

zagrożenie konkurencyjności lub interesów użytkowników. Do zastosowania tego

przepisu

nie

wystarcza

stwierdzenie,

że

przeprowadzenie

postępowania

konsultacyjnego znacznie opóźniłoby wprowadzenie niższych stawek „mobile

termination rate” (dalej jako ”MTR”) i osłabiłoby pozycję zainteresowanego na

rynku. Potrzeba pilnego działania jest bowiem okolicznością towarzyszącą niemal

każdej ingerencji Prezesa Urzędu w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego na

podstawie art. 27 i n. Prawa telekomunikacyjnego. Sąd Apelacyjny zwrócił również

uwagę, że w niniejszej sprawie ciężar dowodu w zakresie okoliczności

uzasadniających wydanie decyzji w trybie art. 17 Prawa telekomunikacyjnego

spoczywał na Prezesie Urzędu, a nie na powodzie. W sytuacji, gdy Prezes Urzędu

decyduje się na wydanie decyzji ingerującej we wzajemne stosunki między

przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w trybie wyjątkowym, z pominięciem

procedury określonej w art. 15 Prawa telekomunikacyjnego, to na nim spoczywa

ciężar udowodnienia, że zastosowanie tego trybu jest uzasadnione. Samo

zaprzeczenie stanowisku powódki, że wydanie decyzji powinno być poprzedzonej

postępowaniem konsultacyjnym i powołanie się na moc dowodową decyzji nie było

wystarczające do sprostania ciężarowi dowodu. Prezes Urzędu powinien

przytoczyć fakty, z których wywiódł skutki prawne negatywne dla powoda i wskazać

dowody na ich poparcie. Tymczasem Prezes Urzędu ograniczył się

w

postępowaniu przed Sądem Okręgowym do powtórzenia zaprezentowanego w

uzasadnieniu decyzji wywodu dotyczącego definicji pojęć „konieczności pilnego

działania” oraz „bezpośredniego i poważnego zagrożenia konkurencyjności lub

interesów użytkowników”, ale nie wykazał, by w okolicznościach sprawy zachodziły

przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie uzasadnia zastosowania nadzwyczajnej

procedury postrzegana samodzielnie okoliczność, że powódka jako podmiot o

znaczącej pozycji rynkowej nie wykonywała nałożonych na nią obowiązków

regulacyjnych i decyzji, której celem było doprowadzenie do ich wykonania.

Powódka w odpowiednim czasie podjęła bowiem z zainteresowanym negocjacje w

sprawie zawarcia aneksu do umowy w zakresie nałożonych na nią obowiązków, a

następnie wszczęła procedurę wskazaną w art. 27 i n. Prawa telekomunikacyjnego.

Dostrzeżone przez Prezesa Urzędu zagrożenie dla konkurencyjności rynku

telekomunikacyjnego mogło zostać usunięte przez wdrożenie tej procedury z

poszanowaniem art. 15 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd Apelacyjny nie podzielił

również oceny Prezesa Urzędu, jakoby w niniejszej sprawie zachodził wypadek

wyjątkowy, wymagający pilnego działania. Argumenty przedstawione przez

Prezesa Urzędu w tym zakresie (przedłużanie się negocjacji, niewykonywanie

decyzji MTR i związane z tym negatywne skutki rynkowe) należą bowiem do

typowych przesłanek wdrożenia trybu określonego w art. 27 i n. Prawa

telekomunikacyjnego. Twierdzenia Prezesa Urzędu dotyczące bezpośredniego i

oczywistego zagrożenia dla użytkowników końcowych pozostały jedynie w sferze

deklaracji i założeń, logicznie umotywowanych lecz niepopartych żadnymi

dowodami. Jak słusznie dostrzegł Sąd Okręgowy, twierdzenia te zostały

zakwestionowane przez powódkę przy użyciu argumentów równie logicznych i

fachowych. Dlatego Sąd Apelacyjny przyjął, że nie sposób uznać, by pozwany

zdołał wykazać, iż w tej sprawie zachodziła potrzeba natychmiastowego

zapobieżenia negatywnym skutkom niezastosowania przez powoda w stosunkach z

zainteresowanym stawek wynikających z decyzji MTR.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Wnosząc o przyjęcie jej do rozpoznania Prezesa Urzędu powołał się na

przesłanki z art. 3989 § 1 pkt 1 i 2 k.p.c.

Zdaniem Prezesa Urzędu w sprawie istnieje potrzeba rozstrzygnięcia trzech

następujących zagadnień prawnych: 1) czy przedsiębiorca telekomunikacyjny

wnoszący odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu i powołując się na uchybienia

organu

regulacyjnego

polegające

na

nieprzeprowadzeniu

postępowania

konsultacyjnego w rozumieniu art. 15 pkt 1-4 Prawa telekomunikacyjnego

obowiązany jest wykazywać wpływ tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia, czy

też uchybienie takie powinno w każdym przypadku skutkować uchyleniem decyzji

niezależnie od wpływu takiego uchybienia na istotę (meritum) sprawy?; 2) czy

przepis art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia

7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności

elektronicznej (Dz. Urz. UE z 2002 r., L 108/33, dalej jako dyrektywa 2002/21) w

związku z art. 6 dyrektywy 2002/21 oraz art. 15 Prawa telekomunikacyjnego należy

rozumieć w te sposób, iż w sytuacji, gdy krajowy organ regulacyjny nie ogłosił

procedur

konsultacyjnych

i

nie

opublikował

wyników

postępowania

konsultacyjnego, zaś umożliwił odwołującemu się podmiotowi wypowiedzenie się,

sąd rozpoznający odwołanie od takiej decyzji może zaniechać rozpoznania meritum

sprawy,

poprzestając

na

stwierdzeniu

naruszenia

obowiązku

procedur

konsultacyjnej?; 3) czy niezrealizowanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego

o znaczącej pozycji rynkowej nałożonych na niego obowiązków regulacyjnych w

postaci niestosowania w umowach o dostępie telekomunikacyjnym opłat za

zakańczanie połączeń ustalonych w oparciu o ponoszone koszty stanowi wyjątkowy

wypadek wymagający pilnego działania i uzasadniający wydanie decyzji na okres 6

miesięcy bez przeprowadzenia uprzednio postępowania konsultacyjnego?

W zakresie potrzeby wykładni przepisów prawnych budzących poważne

wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów Prezes Urzędu

powołał się na potrzebę wyjaśnienia, czy w sprawach z odwołań od decyzji Prezesa

Urzędu sąd za podstawę orzekania powinien uznać stan faktyczny i prawny z chwili

orzekania, czy tez z chwili wydania skarżonej decyzji stosownie do art. 316 § 1

k.p.c.

Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o wydanie

postanowienia o odmowie przyjęcia jej do rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów

zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem

jej merytorycznego rozpoznania.

Pierwsze z zagadnień prawnych zawartych w skardze kasacyjnej Prezesa

Urzędu zostało już wyjaśnione przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia

2012 r., III SK 23/11. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy podkreślił, że zasadniczo

Sądy obu instancji orzekające w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu

nie powinny ograniczać swojej funkcji tylko do kontroli legalności postępowania

administracyjnego (w odniesieniu do takich wad postępowania przed organem

regulacji, które mogą zostać konwalidowane na etapie postępowania sądowego,

np. w zakresie postępowania dowodowego), lecz dokonać oceny prawnej

zasadności wniesionego odwołania i dążyć do merytorycznego osądzenia sprawy.

Jednakże, zgodnie z zapatrywaniami wyrażonymi w uzasadnieniu powołanego

wyroku, powyższa rola sądów orzekających w sprawach z zakresu regulacji

telekomunikacji nie stoi na przeszkodzie uwzględnianiu kwalifikowanych wad

zaskarżonej decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego za takie

wady uznano przypadki wydania decyzji z naruszeniem przepisów określających

tryb działania Prezesa Urzędu (wyroki Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 2010 r.,

III SK 1/10, OSNP 2011 nr 21-22, poz. 288; z 21 października 2010 r., III SK 7/10,

LEX nr 686801; z 7 lipca 2010 r., III SK 52/10, LEX nr 1001322; z 5 września 2011

r., III SK 5/11, LEX nr 1011331); 2) w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3

k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2011 r., III SK 34/10, LEX nr 852567)

oraz z naruszeniem prawa przedsiębiorcy do obrony (wyrok Sądu Najwyższego z

19 sierpnia 2009 r., III SK 5/09, OSNP 2011 nr 9-10, poz. 144). Stwierdzenie takiej

wady zaskarżonej decyzji skutkuje zaś jej uchyleniem, co Sąd Najwyższy w pełni

akceptuje w swym dotychczasowym orzecznictwie.

Konkretyzując powyższe zapatrywania w odniesieniu do zagadnienia

prawnego sformułowanego przez Prezesa Urzędu należy stwierdzić, że istota sporu

w niniejszej sprawie polega nie tyle na tym, jak powinny zostać ukształtowane

obowiązki powoda, jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego posiadającego

znaczącą pozycję rynkową i działającego na rynku poddanym regulacji, lecz na tym

czy spełnione zostały warunki do wydania przez Prezesa Urzędu decyzji

kształtującej obowiązki powoda w trybie przewidzianym w art. 17 Prawa

telekomunikacyjnego (por. odpowiednio w odniesieniu do spraw z zakresu ochrony

konkurencji i konsumentów postanowienie Sądu Najwyższego z 13 maja 2008 r., III

SK 39/07). Przy takim rozumieniu istoty sporu w niniejszej sprawie między

Prezesem Urzędu a powodem, pierwsze z zagadnień prawnych sformułowanych w

skardze kasacyjnej jest chybione. Meritum niniejszej sprawy i zaskarżonego wyroku

dotyczy bowiem istnienia podstaw dla wydania przez Prezesa Urzędu decyzji w

trybie unormowanym przez art. 17 Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd Najwyższy nie znajduje również powodów dla wypowiedzenia się w

przedmiocie drugiego ze sformułowanych przez Prezesa Urzędu zagadnień

prawnych. Jak wyjaśniono już w wyroku Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2012 r.,

III SK 23/11, przepis art. 4 dyrektywy 2002/21 „Prawo odwołania się” adresowany

do Państw Członkowskich, a pośrednio do podmiotów orzekających w sprawach z

zakresu regulacji telekomunikacji objętych zakresem przedmiotowym dyrektywy

2002/21, dotyczy kognicji organów odwoławczych, w tym sądów. Istota tego

przepisu sprowadza się do zapewnienia adresatom decyzji krajowych organów

regulacyjnych

oraz

podmiotom

mającym

interes

prawny

w

odpowiednim

ukształtowaniu obowiązków przedsiębiorstw poddanych regulacji, prawa do

wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez krajowy organ regulacyjny do

organu (sądu), który może merytorycznie rozstrzygnąć spór. Przepis ten nie

wyklucza objęcia zakresem kontroli przez organ odwoławczy proceduralnych

aspektów postępowania krajowego organu regulacyjnego zakończonego wydaniem

skarżonej decyzji. Przepis art. 4 dyrektywy 2002/21 nakłada na państwa

członkowskie obowiązek takiego ukształtowania procedur odwoławczych, by

kognicja organu odwoławczego nie ograniczała się do samej kontroli formalnej

rozstrzygnięć krajowego organu regulacyjnego. W konsekwencji, z art. 4 dyrektywy

2002/21 byłaby sprzeczna odmowa merytorycznej weryfikacji prawidłowości decyzji

krajowego organu regulacyjnego, gdyby z takim żądaniem wystąpił przedsiębiorca

telekomunikacyjny lub użytkownik i poprzestanie przez organ odwoławczy na

sprawdzeniu samej poprawności przebiegu postępowania zakończonego wydaniem

decyzji.

Trzecie ze sformułowanych w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu

zagadnień

prawnych

(„czy

niezrealizowanie

przez

przedsiębiorcę

telekomunikacyjnego

o

znaczącej

pozycji

rynkowej

nałożonych

na

niego

obowiązków regulacyjny w postaci niestosowania w umowach o dostępie

telekomunikacyjnym opłat za zakańczanie połączeń ustalonych w oparciu o

ponoszone koszty stanowi wyjątkowy wypadek wymagający pilnego działania i

uzasadniający wydanie decyzji na okres 6 miesięcy bez przeprowadzenia

uprzednio postępowania konsultacyjnego?”) dotknięte jest wadami konstrukcyjnymi,

które w świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego rzutują na

możliwość wydania postanowienia o przyjęciu skargi kasacyjnej do rozpoznania.

Jak wyjaśniono już w postanowieniu Sądu Najwyższego z 18 października 2011 r.,

III SK 25/11, zagadnienie prawne w rozumieniu art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c. musi

odpowiadać określonym wymaganiom. W niniejszej sprawie relewantne są dwa

wymogi. Po pierwsze, zagadnienie powinno zostać sformułowane z przytoczeniem

przepisów prawa, na tle których powstało. Tymczasem oceniane zagadnienie

prawne nie zawiera odwołania do żadnego przepisu prawa. Po drugie, zagadnienie

prawne powinno być przedstawione w sposób ogólny i abstrakcyjny tak, by

umożliwić

Sądowi

Najwyższemu

udzielenie

uniwersalnej

odpowiedzi,

nie

sprowadzającej się do samej subsumcji i rozstrzygnięcia konkretnego sporu.

Natomiast oceniane zagadnienie prawne zostało sformułowane w taki sposób, że

odnosi się stricte do okoliczności konkretnego sporu i występującego w nim

problemu.

Zdaniem Sądu Najwyższego nie zachodzi również potrzeba wykładni

art. 316 § 1 k.p.c., gdyż w kwestii stosowania tego przepisu w sprawach z zakresu

regulacji telekomunikacji Sąd Najwyższy wypowiadał się już wielokrotnie (zob.

postanowieni z 18 października 2011 r., III SK 25/11 i powołane tam orzecznictwo).

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy orzekł o odmowie przyjęcia

skargi kasacyjnej do rozpoznania na podstawie art. 398 9 § 2 k.p.c. O kosztach

postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 98 § 1 i 3 w związku z

art. 108 § 1 k.p.c. oraz § 12 ust. 4 pkt 2 w związku z § 14 ust. 3 pkt 3

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie

opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa

kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z

urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).