III SK 39/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 39/13

POSTANOWIENIE

Dnia 5 lutego 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Halina Kiryło

w sprawie z powództwa N. Spółki Akcyjnej w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

o nałożenie kary pieniężnej,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 5 lutego 2014 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 20 grudnia 2012 r.,

odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., oddalił apelację Prezesa

Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu Okręgowego

w W. z dnia 16 marca 2012 r., w sprawie z odwołania N. S.A. w W. (powód) o

nałożenie kary pieniężnej.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Prezesa

Urzędu z 24 lutego 2009 r., na mocy której Prezes Urzędu na podstawie art. 210

ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 6 Prawa telekomunikacyjnego nałożył na powoda karę

pieniężną w wysokości 500.000 zł w związku z niewypełnieniem warunków

zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie występowania na łączach

znajdujących się w punktach styku sieci (PSS) rozliczanych wg płaskiej stawki

interkonektowej ruchu niedozwolonego (PSI) określonych w umowie o połączeniu

sieci z 19 grudnia 2002 r. między T. 2 Polska Sp. z o.o. (obecnie N. S.A.) a

Telekomunikacją Polską S.A. Prezes Urzędu stwierdził, że powód kierował na PSS

rozliczane w oparciu o PSI ruch niedozwolony, to jest połączenia z zagranicy.

Działanie takie naruszało postanowienia umowy o połączeniu sieci oraz określone

w nich warunki zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego, a tym samym naruszało

art. 209 ust. 1 pkt 6 Prawa telekomunikacyjnego. Powód zaskarżył powyższą

decyzję w całości zarzucając naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 6 Prawa

telekomunikacyjnego, art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 210 ust.

2 Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd Okręgowy w W. ustalił, że pismem z 25 stycznia 2009 r. Prezes Urzędu

zawiadomił powoda o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w

sprawie nałożenia na powoda kary pieniężnej w związku z niewypełnieniem

warunków zapewniania dostępu telekomunikacyjnego w zakresie występowania na

łączach rozliczanych według PSI. W

toku postępowania Prezes Urzędu

przeprowadził kontrolę zdalną, o której mowa w art. 200 ust. 6 Prawa

telekomunikacyjnego. W dniach 9-18 października 2008 r. oraz 6 listopada 2008 r.

Telekomunikacja Polska w obecności kontrolera UKE dokonała rejestracji

wiadomości sygnalizacyjnych na wiązkach PSS pomiędzy Telekomunikacją Polską

a powodem rozliczanych w oparciu o PSI. Ustalono, że na wiązkach łączy dla ruchu

kierowanych do Telekomunikacji Polskiej S.A. zidentyfikowano znaczny wolumen

ruchu zainicjowanego przez abonentów z zakresów numeracyjnych nie należących

do powoda ani TP S.A. (ruch zabroniony).

Sąd Okręgowy uznając odwołanie za zasadne uwzględnił zarzut naruszenia

art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 201 ust. 1 Prawa

telekomunikacyjnego przez nałożenie kary pieniężnej z pominięciem obligatoryjnej

procedury przewidzianej w tym przepisie. Kontrola przeprowadzona przez Prezesa

Urzędu zakończona protokołem z dnia 4 grudnia 2008 r. była przeprowadzona w

oparciu o art. 199 Prawa telekomunikacyjnego. W związku z powyższym, w myśl

art. 201 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Prezes Urzędu zobowiązany był wydać

zalecenia pokontrolne. Zaleceń takich nie wydano, ponadto nie dochowano trybu

postępowania normowanego przez art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego.

Prezes Urzędu nie wydał decyzji zobowiązującej do usunięcia nieprawidłowości

(w przypadku niewykonania zaleceń pokontrolnych). Dlatego w ocenie Sądu

Okręgowego kara pieniężna została nałożona przedwcześnie i z pominięciem

procedury jej nakładania. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola była

kontrolną zdalną na podstawie art. 200 ust. 6, co jednak nie zwalnia Prezesa

Urzędu z obowiązku wydania zaleceń pokontrolnych. Specyfika kontroli zdalnej

polega na możliwości jej wykonywania za pomocą urządzeń pomiarowych

zlokalizowanych w innym miejscu niż jednostka kontrolowana. Jednakże jest to

kontrola do przeprowadzanie której uprawnienia daje Prezesowi Urzędu art. 199

Prawa telekomunikacyjnego, co oznacza że jej przeprowadzenie uruchamia tryb

postępowania kontrolnego, w toku którego Prezes Urzędu powinien procedować

zgodnie z sekwencją czynności określoną w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego.

Oddalając apelację Prezesa Urzędu Sądu Apelacyjny wskazał, że sporna

między stronami była jedynie ocena prawna okoliczności faktycznych, a konkretnie

sposób stosowania przepisów art. 199, 201, 209 i 210 Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na ukształtowaną linię orzeczniczą Sądu

Najwyższego, zgodnie z którą korzystanie przez Prezesa Urzędu z uprawnienia do

nakładania kar pieniężnych w wyniku przeprowadzenia samoistnego postępowania

w sprawie nałożenia kary podlega pewnemu ograniczeniu.

Mianowicie Prezes

Urzędu nie może nałożyć kary pieniężnej w wyniku samoistnego postępowania w

sprawie nałożenia kary pieniężnej, jeżeli przedmiot postępowania kontrolnego z art.

199 i n. Prawa telekomunikacyjnego pokrywa się z przedmiotem samoistnego

postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Zaskarżonemu wyrokowi zrzucił naruszenie art. 267 TFUE w związku z

art. 328 § 2 k.p.c. poprzez oddalenie wniosku o przedstawienie Trybunałowi

Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego wskazanego w apelacji

Prezesa Urzędu z dnia 22 lutego 2012 r. bez jednoczesnej rzetelnej analizy

przepisu art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20; art. 328 § 2 k.p.c. w związku z

art. 391 § 1 k.p.c.; art. 209 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 200 ust. 6 Prawa

telekomunikacyjnego w związku z art. 199-201 Prawa telekomunikacyjnego i art. 10

ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 oraz art. 199 ust. 1-3 Prawa telekomunikacyjnego w

związku z art. 200 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego przez błędną wykładnię

polegającą na uznaniu, że kontrola zdalna zakończona protokołem z dnia 4 grudnia

2008 r. przeprowadzona była w oparciu o art. 199 Prawa telekomunikacyjnego, co

w konsekwencji doprowadziło Sąd do wniosku, iż niezbędne było wydanie zaleceń

pokontrolnych i w konsekwencji wydanie decyzji zobowiązującej do usunięcia

stwierdzonych nieprawidłowości.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu

powołał się na występowanie w sprawie istotnych zagadnień prawnych: 1) czy

art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 267 TFUE może

być interpretowany w ten sposób, że zezwala na powołanie się przez Sąd drugiej

instancji na wykładnię prawa krajowego i unijnego, tj. przepisu art. 209 ust. 1 pkt 6

Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 199-201 Prawa telekomunikacyjnego w

świetle brzmienia art. 10 ust 2 i 3 dyrektywy 2002/20 dokonanej w innej sprawie

przez Sąd Najwyższy bez oceny, czy przepis ten jest jednolicie interpretowany w

innych państwach członkowskich oraz bez analizy orzecznictwa TSUE, w sytuacji

kiedy Sąd drugiej instancji i odmówił przedstawienia pytania prejudycjalnego?; 2)

czy w sprawach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji nakładającej

karę pieniężną w rozumieniu art. 209 ust. 1 pkt 1-31 Prawa telekomunikacyjnego w

przypadku uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego uchylającego

zaskarżoną odwołaniem decyzję Prezes Urzędu zobowiązany jest rozpoznać

ponownie sprawę wywołaną przeprowadzeniem kontroli w rozumieniu art. 199

Prawa telekomunikacyjnego?; 3) czy przeprowadzenie czynności kontrolnych

zdalnych u innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w rozumieniu art. 200 ust. 6

Prawa telekomunikacyjnego już po wszczęciu postępowania w przedmiocie

nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 6

Prawa telekomunikacyjnego uniemożliwia nałożenie kary pieniężnej na podstawie

powyższego przepisu przed wydaniem zaleceń pokontrolnych lub ewentualnie

decyzji w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości?

Uzasadniając potrzebę rozstrzygnięcia trzeciego zagadnienia prawnego

Prezes Urzędu podnosi, że dotychczasowe orzecznictwo powołane przez Sąd

Apelacyjny w uzasadnieniu wydanego wyroku nie pozwala na rozstrzygnięcie

problemu, czy wszczęcie postępowania kontrolnego lub podjęcie czynności

kontrolnych po wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej

na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego przesądza o konieczności wydania zaleceń

pokontrolnych

oraz

decyzji

w

przedmiocie

usunięcia

stwierdzonych

nieprawidłowości przed nałożeniem kary pieniężnej. Prezes Urzędu wyodrębnił

dwie linie orzecznicze, Sądu Najwyższego. Zgodnie z pierwszą z nich nie można

nałożyć na przedsiębiorcę kary pieniężnej, jeżeli po wszczęciu postępowania

kontrolnego nie został wyczerpany tryb postępowania pokontrolnego. Zgodnie z

drugą linią Prezes Urzędu nie może nałożyć kary pieniężnej w wyniku samoistnego

postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jeżeli przedmiot prowadzonego

przez Prezesa Urzędu postępowania kontrolnego oraz przedmiot samoistnego

postępowania w sprawie nałożenia kary są tożsame. Nie stoi to jednak na

przeszkodzie nałożeniu kary pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za

naruszenia, których weryfikacja nie była przedmiotem postępowania kontrolnego,

ale o których Prezes Urzędu powziął wiadomość przeprowadzając postępowanie

kontrolne. Dotychczasowe orzecznictwo nie wyjaśniało natomiast, jak powinien

zachować się organ regulacyjny w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość o istnieniu

naruszeń z innych źródeł niż postępowanie kontrolne.

Brak orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego innej sekwencji zdarzeń,

a mianowicie, gdy Prezes Urzędu najpierw wszczyna postępowanie w przedmiocie

nałożenia kary, albowiem z innych źródeł niż postępowanie kontrolne ma już

informację, że przedsiębiorca dopuścił się naruszenia uzasadniającego nałożenie

kary pieniężnej, a następnie przeprowadził czynności kontrolne, w tym czynności

kontrolne zdalne. Takie postępowanie ma na celu jedynie ustalenie, czy naruszenie

trwa nadal oraz czy zostało usunięte. Zdaniem Prezesa Urzędu, z przepisów

art. 199 oraz art. 200 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że przepis art. 199

ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego ustanawia jedynie ogólną kompetencję Prezesa

Urzędu do przeprowadzenia kontroli przestrzegania prawa przez przedsiębiorcę

telekomunikacyjnego.

W

niniejszej

sprawie

Prezes

Urzędu

przeprowadził

postępowanie już po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary. Kontrola

miała charakter zdalny co oznacza, że kontrolujący nie dokonuje kontroli u

przedsiębiorcy

kontrolowanego.

Kontrola

zdalna

różni

się

od

kontroli

telekomunikacyjnej w trybie normalnym. Poza tym na gruncie art. 200 ust. 1-9

Prawa telekomunikacyjnego należy rozróżniać między kontrolą a czynnościami

kontrolnymi.

Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną powoda wniósł o wydanie

postanowienia o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznanie oraz

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem

jej merytorycznego rozpoznania.

W odniesieniu do pierwszego zagadnienia prawnego należy stwierdzić, że

powołane w jego treści przepisy art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. i

art. 267 TFUE nie wyłączają możliwości powołania się przez Sąd drugiej instancji

na wykładnię prawa krajowego i unijnego dokonaną przez Sąd Najwyższy w innej

sprawie. Zgodnie z art. 267 TFUE, sąd krajowy ma uprawnienie, a sąd ostatniej

instancji w danej sprawie obowiązek, skierowania do TSUE pytania prejudycjalnego

w sytuacji, gdy przy rozstrzyganiu sprawy napotka problem prawny wymagający

wykładni prawa unijnego, którego rozstrzygnięcie jest jednocześnie konieczne do

wydania przez ten sąd orzeczenia. O potrzebie wystąpienia z pytaniem

prejudycjalnym decyduje sąd rozpoznający sprawę. Dla oceny, czy sąd krajowy

uczynił zadość temu obowiązkowi nie ma potrzeby dokonywania przez Sąd drugiej

instancji orzekający w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu oceny, jak

dany

przepis

prawa

unijnego

jest

interpretowany

w

innych

państwach

członkowskich. To Prezes Urzędu, jako strona postępowania powołująca się na

określoną wykładnię przepisu prawa, może i powinien był przedstawić stosowną

prawnoporównawczą argumentację, która nie będąc w żaden sposób wiążącą dla

Sądu Apelacyjnego co do wykładni prawa unijnego w niniejszej sprawie, mogłaby

przekonać ten Sąd, podobnie jak Sąd Najwyższy, o potrzebie skierowania pytania

prejudycjalnego do TSUE w przedmiocie wykładni art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy

2002/20.

Drugie zagadnienie prawne nie jest zagadnieniem prawnym sprawy,

ponieważ nie wiąże się z wykładnią lub stosowaniem przepisów prawa w niniejszej

sprawie przez Sąd drugiej instancji, lecz dotyczy działań Prezesa Urzędu w

następstwie uprawomocnienia się orzeczenia sądowego uchylającego jego

decyzję. Rozstrzygnięcie tego problemu praktycznego mieści się poza przedmiotem

zaskarżonego wyroku oraz niniejszej sprawy.

Trzecie zagadnienie prawne skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu dotyczy

problemu prawnego, który jak słusznie wywodzi skarżący, nie został jeszcze

rozstrzygnięty w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Prezes Urzędu trafnie powołał

się na wynikające z orzecznictwa Sądu Najwyższego rozróżnienie między

nakładaniem kar w wyniku przeprowadzenia samoistnego postępowania w sprawie

nałożenia

kary pieniężnej a

przeprowadzenia

nakładaniem

postępowania

kar w przypadku

kontrolnego.

Problem

uprzedniego

dopuszczalności

przeprowadzenia czynności kontrolnych zdalnych w toku i na użytek samoistnego

postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę (lecz bez

wszczynania

postępowania

kontrolnego

w

trybie

art.

i

n.

Prawa

telekomunikacyjnego) nie został jeszcze rozstrzygnięty w orzecznictwie Sądu

Najwyższego. Prezes Urzędu nie uwzględnił jednak w swych wywodach co do

konieczności rozstrzygnięcia tego zagadnienia prawnego przez Sąd Najwyższy, że

zgodnie z zapatrywaniami prawnymi wyrażonymi w szczególności w uzasadnieniu

wyroku z 14 lutego 2012 r., III SK 24/11 z wykładni art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy

2002/20 dokonanej przez Sąd Najwyższy z uwzględnieniem doktryny acte clair,

wynika, że przepis ten w pierwotnym brzmieniu nie przewidywał możliwości

przeprowadzania samoistnego postępowania w przedmiocie nałożenia kary

pieniężnej w przypadku stwierdzenia przez krajowy organ regulacyjny naruszenia

„wymogów związanych z ogólnym zezwoleniem lub prawami użytkowania oraz

szczególnych obowiązków, o których mowa w art. 6 ust. 2” dyrektywy 2002/20”.

Rozstrzygnięcie trzeciego zagadnienia prawnego skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu

byłoby zatem możliwe dopiero po uprzednim, pozytywnym, rozstrzygnięciu

problemu

prawnego

dotyczącego

samej

dopuszczalności

nakładania

kar

pieniężnych w takich postępowaniach, jak to w niniejszej sprawie, bez uprzedniego

wyczerpania

trybu

postępowania

unormowanego

w

przepisach

krajowych

wdrażających art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu. Tego

problemu skarga kasacyjna Prezesa Urzędu, zarówno wniosek o przyjęcie jej do

rozpoznania, jak i podstawy samej skargi, nie dotyka. Trzecie zagadnienie prawne

stanowi zatem próbę obejścia dotychczasowej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego

w przedmiocie wykładni art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym

brzmieniu bez przedstawienia niezbędnego do tego problemu prawnego oraz

stosownej argumentacji.

Rolą Sądu Najwyższego orzekającego w ramach postępowania kasacyjnego

w interesie publicznym nie jest doszukiwanie się w okolicznościach faktycznych i

stanie prawnym sprawy, uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji oraz

argumentacji stron postępowania rzeczywiście występujących i wymagających

rozwiązania problemów prawnych. Na etapie przedsądu to rolą skarżącego jest

przekonanie Sądu Najwyższego o występowaniu takiej publicznoprawnej potrzeby,

przez

wskazanie

przedstawienie

odpowiednio

jurydycznego

sformułowanego

wywodu

problemu

wykazującego

prawnego

celowość

i

oraz

możność

rozstrzygnięcia tego problemu w sposób preferowany przez podmiot wnoszący

skargę.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia skargi

kasacyjnej Prezesa Urzędu do rozpoznania.