III SK 31/04 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 7 kwietnia 2004 r.

III SK 31/04

Kara pieniężna przewidziana w art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 15

grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jednolity tekst: Dz.U. z

2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm.) jest sankcją nakładaną na przedsiębiorcę za niedopełnienie obowiązku udzielenia na żądanie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów informacji niezbędnych do wszczęcia i sprawnego prowadzenia postępowania także wówczas, gdy żądana informacja została udzielona z opóźnieniem, już po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary

pieniężnej.

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera

(sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2004 r.

sprawy z odwołania Telekomunikacji Polskiej SA przeciwko Prezesowi Urzędu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów o ochronę konkurencji i konsumentów, na skutek kasacji strony powodowej od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 9 lipca 2003 r. [...]

o d d a l i ł kasację;

zasądził od strony powodowej Telekomunikacji Polskiej SA na rzecz pozwanego Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 450 (czterysta

pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Uzasadnienie

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z dnia 24 lipca

2002 r. [...] wydaną na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 15 grudnia

2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.) nałożył na Telekomunikację Polską SA w Warszawie (dalej TP SA) karę pieniężną w

kwocie 3.521,90 zł, stanowiącej równowartość 1.000 euro, za nieudzielenie w terminie informacji żądanych przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 45 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Uzasadniając wydaną decyzję, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej Prezes Urzędu) wskazał, że pismem z 11 lutego 2002 r. powiadomił TP

SA o wszczęciu przeciwko niej postępowania antymonopolowego w sprawie nadużywania przez nią pozycji dominującej poprzez narzucanie nieuczciwych cen i uciążliwych

warunków umów (art. 8 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów),

w związku z czym na podstawie art. 45 tej ustawy zwrócił się o przedstawienie stosownych wyjaśnień w sprawie w terminie 14 dni pod rygorem sankcji płynących z

ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 45 ust. 2 ustawy w piśmie tym określił zakres żądanej informacji,

cel żądania, termin na udzielenie odpowiedzi oraz pouczenie o sankcjach za nieudzielenie informacji lub udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd. W piśmie z 25 lutego

2002 r., doręczonym w dniu 27 lutego 2002 r., TP SA złożyła częściowe wyjaśnienia, wnosząc o wyznaczenie dodatkowego 14-dniowego terminu na udzielenie

odpowiedzi w zakresie pytań sformułowanych w punktach 8, 9 i 11 pisma Prezesa

Urzędu z 11 lutego 2002 r. Prośbę tę uzasadniono koniecznością „sięgnięcia do

materiałów źródłowych, gdyż nie jest możliwe uzyskanie wyjaśnień od osób, które

zajmowały się przygotowaniem cennika". Do 13 marca 2002 r., kiedy upłynął termin,

o który wnioskowała TP SA, Prezes Urzędu nie otrzymał odpowiedzi na pytania

zawarte w punktach 8, 9 i 11 swojego pisma z 11 lutego 2002 r. Wobec powyższego

27 marca 2002 r. Prezes wszczął przeciwko TP SA postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o czym poinformował stronę, doręczając jej zawiadomienie w

tym przedmiocie 4 kwietnia 2002 r. W tym samym dniu TP SA złożyła żądane wyjaśnienia dotyczące punktów 8, 9 i 11 pisma Prezesa Urzędu z 11 lutego 2002 r. W

kolejnym piśmie z 10 kwietnia 2002 r., będącym odpowiedzią na zawiadomienie o

wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary, TP SA wyjaśniła, że nie była w

stanie w terminie odpowiedzieć na pytania Prezesa Urzędu ze względu na zmiany

organizacyjne w strukturze telekomunikacji i odejście osób, które zajmowały się

przygotowaniem cennika, wyjaśnień dotyczących punktów 8, 9 i 11 pisma Prezesa

udzieliła bez zbędnej zwłoki, a jej opóźnienie nie wynikało ze złej woli. Nadto strona

wskazała, że otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej 5 kwietnia 2002 r., a żądane wyjaśnienia złożyła 4 kwietnia

2002 r., przed doręczeniem jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Wydając

decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, Prezes Urzędu podkreślił, że za takim rozstrzygnięciem przemawia kilka argumentów. Po pierwsze, TP SA udzieliła stosownych wyjaśnień dopiero po 50 dniach od otrzymania pisma Prezesa Urzędu z 11 lutego 2002 r.

(wyznaczającego 14-dniowy termin na udzielenie informacji). Po drugie, TP SA miała

łącznie aż 28 dni na udzielenie wyjaśnień w terminie (po uwzględnieniu jej wniosku o

przedłużenie pierwotnego 14-dniowego terminu o dodatkowe 14 dni). Po trzecie, pytania zadane przez Prezesa Urzędu były kontynuacją wątków wcześniej rozpoczętych w

trakcie innego postępowania, nie miały charakteru informacji nowych, pojawiających

się po raz pierwszy w trakcie postępowania. Po czwarte, wartość dowodowa uzyskanych wyjaśnień była niewspółmierna do czasu oczekiwania na te wyjaśnienia. Po

piąte, przesuwanie przez TP SA terminów na udzielenie odpowiedzi na wezwania Prezesa Urzędu jest zjawiskiem nagminnym. We wcześniejszych przypadkach, gdy

zwłoka w udzieleniu odpowiedzi była nieznaczna, Prezes Urzędu odstępował od uruchamiania procedury antymonopolowej w sprawie nałożenia kary, korzystając z

uprawnienia do fakultatywnego nakładania kary pieniężnej. Po szóste, TP SA korzysta

z fachowej pomocy prawnej, znane są jej prawne konsekwencje nieudzielenia informacji w terminie. Przy ustalaniu wymiaru kary Prezes UOKiK kierował się przesłankami wskazanymi w art. 104 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Od powyższej decyzji Telekomunikacja Polska SA wniosła odwołanie do Sądu

Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zarzucając:

oparcie decyzji na nieprawdziwym stanie faktycznym, naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a.

oraz naruszenie art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazując na powyższe podstawy, powódka wniosła o zmianę zaskarżonej

decyzji poprzez uchylenie nałożonej na nią kary pieniężnej. W uzasadnieniu odwołania powódka podniosła, że nie jest prawdą jakoby nie udzieliła wyjaśnień w terminie,

ponieważ w swoim piśmie z 25 lutego 2002 r., doręczonym Prezesowi Urzędu 27

lutego 2002 r. (a więc z zachowaniem zakreślonego terminu), odpowiedziała na 8

spośród 11 pytań sformułowanych przez Prezesa, a w pozostałym zakresie wniosła o

przedłużenie terminu na udzielenie stosownych informacji. Prezes Urzędu nie zajął

stanowiska w kwestii wnioskowanego przedłużenia terminu, co stanowi naruszenie

art. 9 k.p.a., który ustanawia obowiązek organów administracji publicznej udzielania

informacji faktycznej i prawnej. Zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., powódka podniosła, że nie jest prawdą twierdzenie Prezesa Urzędu, jakoby ostateczne złożenie

przez nią brakujących wyjaśnień było konsekwencją otrzymanego wcześniej zawia-

domienia o wszczęciu przeciwko niej postępowania w sprawie nałożenia kary za nieudzielenie informacji w terminie. Brakujące wyjaśnienia złożyła bowiem 4 kwietnia

2002 r., podczas gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia

kary pieniężnej jej pełnomocnik otrzymał dopiero 5 kwietnia 2002 r. W ocenie powódki, pozwany organ antymonopolowy naruszył także art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b

ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, gdyż przepis ten daje mu fakultatywne uprawnienie do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę w przypadku

nieudzielenia żądanych informacji lub udzielenia informacji nieprawdziwych albo

wprowadzających w błąd. Zdaniem powódki żadna z tych sytuacji nie zachodziła w

przedmiotowej sprawie, albowiem TP SA złożyła w piśmie z 25 lutego 2002 r. i w piśmie z 3 kwietnia 2002 r. stosowne wyjaśnienia.

W odpowiedzi na odwołanie pozwany wniósł o jego oddalenie.

Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z 25 czerwca 2003 r. [...] oddalił odwołanie Telekomunikacji Polskiej SA w

Warszawie od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 24

lipca 2002 r. [...].

Sąd Okręgowy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonane przez

Prezesa Urzędu. Ponadto Sąd zauważył, że zgodnie z art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b

ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Prezes Urzędu nakłada, w drodze

decyzji, na przedsiębiorcę karę pieniężną, jeżeli ten, choćby nieumyślnie, nie udzielił informacji żądanych przez Prezesa na podstawie art. 18 ust. 3 lub art. 45 ustawy

lub udzielił informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd. W ocenie Sądu

bezsporne jest, że powódka nie udzieliła w zakreślonym terminie pełnej odpowiedzi

na sformułowane przez Prezesa Urzędu pytania, lecz wniosła o udzielenie jej dodatkowego terminu na nadesłanie brakujących wyjaśnień. Podobnie bezsporne jest,

że pomimo upływu dodatkowego terminu, określonego przez samą powódkę, żądanych informacji nie udzieliła. Prezes Urzędu takie zaniechanie potraktował jako

brak odpowiedzi strony, konsekwencją czego było zastosowanie przez niego art.

101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem Sądu,

przyjętej oceny prawnej zachowania powódki nie zmienia okoliczność, że powódka

udzieliła żądanych wyjaśnień 4 kwietnia 2002 r., czyli już po wszczęciu przeciwko

niej - 27 marca 2003 r. - postępowania o nałożenie kary pieniężnej za nieudzielenie

informacji. Według Sądu sankcjonowane w przepisach ustawy o ochronie konkurencji

i konsumentów nieudzielenie informacji żądanych przez Prezesa Urzędu należy inter-

pretować szeroko. Racjonalny ustawodawca wprowadzając art. 101 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów niewątpliwie miał na celu zdyscyplinowanie uczestników i ekonomię postępowania prowadzonego w interesie publicznym (art. 1 ust. 1

ustawy). Przeciwna wykładnia prowadziłaby do wniosku, że złożenie wyjaśnień niepełnych, wadliwych lub po upływie terminu nie pociąga dla nierzetelnych przedsiębiorców jakichkolwiek konsekwencji prawnych. Skutkiem przyjęcia interpretacji prezentowanej przez powódkę mogłoby być wykształcenie się praktyki umożliwiającej

przedsiębiorcom, przeciwko którym toczy się postępowanie antymonopolowe, tamowania jego zakończenia, na przykład poprzez wnoszenie kolejnych wniosków o

przedłużenie wyznaczonego terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie - wówczas

Prezes Urzędu, zamiast sprawnie prowadzić postępowanie antymonopolowe, zajmowałby się oceną zasadności bądź bezzasadności takich wniosków. Uwzględniając

okoliczność, że zgodnie z art. 92 ustawy postępowanie antymonopolowe w sprawach

praktyk ograniczających konkurencję powinno być zakończone w ciągu 4 miesięcy

od dnia jego wszczęcia, Sąd Okręgowy uznał, że zawężająca wykładnia art. 101 ust.

2 pkt 2 lit. b ustawy byłaby niedopuszczalna i nieracjonalna. Ustawodawca wyraźnie

wskazał, że w przypadku nieudzielenia żądanych informacji Prezes Urzędu może

nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną. Nie ulega wątpliwości, że TP SA udzieliła

jedynie częściowych wyjaśnień, a brakujące informacje złożyła zarówno po upływie

terminu zakreślonego przez Prezesa Urzędu, jak i wskazanego przez samą siebie.

Zdaniem Sądu, zachowanie to należało ocenić jako brak odpowiedzi, co stanowiło

uzasadnioną podstawę do zastosowania art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 45

ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Za zupełnie niezrozumiały i

niezasługujący na uwzględnienie Sąd uznał zarzut naruszenia przez Prezesa Urzędu

art. 9 k.p.a. przez nieudzielenie odpowiedzi czy wyraża zgodę na przedłużenie terminu do udzielenia wyjaśnień. Zarzut bierności organu w tym względzie, w kontekście braku wykonania przez TP SA ustawowego obowiązku udzielenia żądanych

informacji, stanowi - w ocenie Sądu - nieudolną próbę nadinterpretacji prawa. Sąd nie

stwierdził również naruszenia art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że złożenie wyjaśnień

przez powoda było konsekwencją wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, iż

zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za

nieudzielenie informacji zostało sporządzone przez Prezesa Urzędu 27 marca 2002

r. Wbrew twierdzeniom odwołania doręczono je powódce 4 kwietnia 2002 r., a nie 5

kwietnia 2002 r. W tym samym dniu, tj. 4 kwietnia 2002 r., powódka złożyła (wpły-

wem bezpośrednim do Urzędu) swoje pismo uzupełniające wyjaśnienia. Nie jest więc w ocenie Sądu - żadnym nadużyciem twierdzenie Prezesa Urzędu, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania spowodowało reakcję strony - wniesienie żądanych informacji tego samego dnia. Rozumowanie powyższe jest logiczne, wynika z

doświadczenia życiowego, nakazującego ocenić zachowanie powódki jako chęć

uniknięcia kary. Nie można przypisać prezentowanemu w uzasadnieniu decyzji tokowi myślenia naruszenia prawa, a zwłaszcza art. 7 k.p.a.

Wyrok Sądu Okręgowego zaskarżyła w całości kasacją powódka. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b

ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, przez

błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że kara pieniężna, o której

mowa w tym przepisie, może być nałożona na przedsiębiorcę przez Prezesa Urzędu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów również w sytuacji wywiązania się przez

przedsiębiorcę z obowiązku określonego w art. 45 ustawy, ale po terminie wyznaczonym przez Prezesa Urzędu w piśmie skierowanym do przedsiębiorcy.

Skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości, a to art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy

o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes

Urzędu może w drodze decyzji nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną w przypadku, gdy przedsiębiorca nie udzielił informacji żądanych przez Prezesa Urzędu na

podstawie art. 45 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów lub udzielił nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji. W zależności od przyjętej wykładni

tego przepisu, normie w nim wyrażonej może być nadana odmienna treść. Przepis

art. 45 w ust. 1 stanowi, że przedsiębiorcy lub związki przedsiębiorców są obowiązani do udzielania wszelkich koniecznych informacji na żądanie Prezesa Urzędu.

Adresatem art. 45 ust. 2 ustawy jest sam organ antymonopolowy, gdyż przepis ten

określa składniki żądania kierowanego do przedsiębiorcy (wskazanie zakresu informacji, celu żądania, terminu udzielenia informacji oraz pouczenie o sankcjach).

Normą wyrażającą obowiązek udzielenia informacji jest zatem we wskazanym art.

45 ustawy tylko ustęp pierwszy. Zakres tego obowiązku nie został tam wyraźnie

określony; zakres ten nie został również doprecyzowany w treści art. 101 ust. 2 pkt 2

ustawy. Według pełnomocnika powódki, z uwagi na zawarcie w omawianym przepisie sankcji o charakterze karnym, a co najmniej sankcji zbliżonej do sankcji karnoprawnej, dyspozycja tego przepisu nie może być interpretowana rozszerzająco.

Jedyną dopuszczalną metodą wykładni w omawianym przypadku jest wykładnia językowa, nakazująca takie odczytywanie treści normy, jakie wynika ze znaczenia słów

użytych w przepisie. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że kara pieniężna określona

w art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy jest instrumentem prawnym danym organowi

administracyjnemu w celu wymuszenia konkretnych, określonych prawem, zachowań przedsiębiorców. W związku z powyższym kara pieniężna mająca charakter

„grzywny w celu przymuszenia" nie może - co do zasady - być nałożona na

podmiot po wykonaniu przez niego obowiązku wynikającego z ustawy. Skarżąca

wskazała, iż odmienne rozumienie tego przepisu przyjął Sąd Ochrony Konkurencji i

Konsumentów, uznając, że udzielenie przez stronę postępowania antymonopolowego odpowiedzi na pytania zadane przez Prezesa Urzędu po terminie jest

równoznaczne z ich nieudzieleniem i uzasadnia nałożenie na przedsiębiorcę

kary pieniężnej. Sąd uznał bowiem, że pomimo braku w przepisie wyraźnego

upoważnienia do nakładania kary pieniężnej w sytuacji nieterminowego przekazania żądanych przez organ informacji, wykładnia celowościowa przemawia za rozszerzeniem zakresu penalizacji wynikającego z omawianych rygorów ustawy. Pełnomocnik powódki podniósł, iż sam Sąd orzekający w sprawie wskazał w treści uzasadnienia na istnienie dwóch możliwych interpretacji (sposobów wykładni) przepisu

art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, przeciwstawiając „szeroką interpretację" „wykładni

zawężającej". Skarżąca podkreśliła, że przyjęcie jednej z dwóch wskazanych koncepcji interpretacyjnych może mieć znaczenie dla wykładni innych przepisów dotyczących nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorców w postępowaniach administracyjnych podlegających kontroli w drodze odwołania do Sądu Okręgowego w

Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Pełnomocnik powódki

zwrócił uwagę na fakt, że podobne wątpliwości co do norm dotyczących możliwości nakładania kar pieniężnych pojawiają się w przypadku stosowania „przepisów

penalnych" występujących w ustawie z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (art. 124), ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (art. 56),

ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (art. 54 a). Biorąc pod

uwagę fakt, że prawo konkurencji odgrywa coraz większą rolę w obrocie gospodarczym (stanowiąc znaczące ograniczenie zasad swobody prowadzenia działalności

gospodarczej), a instrumenty tam określone traktowane są jako fundament Wspólnego Rynku Unii Europejskiej, do którego włączona zostanie również Rzeczpospolita

Polska, niezbędne jest - w ocenie skarżącej - wyrażenie przez Sąd Najwyższy sta-

nowiska w kwestii charakteru kar pieniężnych, które mogą być nałożone przez

Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W szczególności, wkraczając przy okazji rozmaitych regulacji w sferę obowiązków przedsiębiorców, w tym

- obowiązku przekazania informacji na żądanie organu administracji - wskazane jest

sprecyzowanie standardów prawnych towarzyszących sankcjom nakładanym na

przedsiębiorców z powodu niedopełnienia tych obowiązków.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o orzeczenie co do istoty sprawy i

zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów [...] z 24 lipca 2002 r., a w przypadku, gdyby Sąd Najwyższy uznał, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe - o uchylenie

w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

przez Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Pozwany w odpowiedzi na kasację wniósł o jej oddalenie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest ocena charakteru prawnego

kary pieniężnej nakładanej na przedsiębiorcę na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b

ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a w związku z tym interpretacja tego

przepisu. Stanowi on, że Prezes Urzędu może nałożyć, w drodze decyzji, na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości stanowiącej równowartość od 200 do 5.000

euro, jeżeli (przedsiębiorca), choćby nieumyślnie nie udzielił informacji żądanych

przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 18 ust. 3 lub art. 45, lub udzielił nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji. Przepis art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b

ustawy odwołuje się bezpośrednio do art. 45 ustawy. Odwołanie obejmuje przy tym

cały przepis art. 45, a nie poszczególne jego jednostki redakcyjne (ustępy). Przepis

art. 45 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, że przedsiębiorcy lub

związki przedsiębiorców są obowiązani do udzielania wszelkich koniecznych informacji na żądanie Prezesa Urzędu (ust. 1), przy czym żądanie, o którym mowa w ust.

1, powinno zawierać: 1) wskazanie zakresu informacji i okresu, którego dotyczą; 2)

wskazanie celu żądania; 3) wskazanie terminu udzielenia informacji; 4) pouczenie o

sankcjach za nieudzielenie informacji lub za udzielenie informacji nieprawdziwych lub

wprowadzających w błąd (ust. 2). Wbrew twierdzeniom skarżącej, art. 45 ust. 2

ustawy nie jest adresowany jedynie do organu antymonopolowego jako przepis okre-

ślający warunki formalne żądania kierowanego przez Prezesa Urzędu do przedsiębiorcy. Przepis art. 45 ustawy powinien być traktowany całościowo - w ust. 1 ma

miejsce sformułowanie generalnej zasady, zgodnie z którą przedsiębiorca ma obowiązek przekazać Prezesowi Urzędu wszelkie konieczne informacje, niezbędne do

wszczęcia i prowadzenia postępowania antymonopolowego, z kolei w ust. 2 następuje skonkretyzowanie obowiązku informacji, zwłaszcza przez wskazanie zakresu

żądanej informacji oraz terminu jej udzielenia.

Sankcja za nieudzielenie informacji lub udzielenie informacji nieprawdziwych

lub wprowadzających w błąd nie jest karą w rozumieniu prawnokarnym, a skoro nie

ma charakteru sankcji prawnokarnej, to stosowanie do niej reguł interpretacyjnych

prawa karnego nie jest właściwe. Nie każda sankcja nazwana karą pieniężną jest

karą (grzywną) w rozumieniu prawa karnego. Kary pieniężne nakładane w drodze

decyzji Prezesa Urzędu stwierdzającej nieudzielenie informacji na żądanie organu

antymonopolowego albo udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających

w błąd są karami związanymi z naruszeniami proceduralnymi strony postępowania

antymonopolowego. Są to sankcje za naruszenie (niedotrzymanie) obowiązku natury

procesowej, w administracyjnym stadium postępowania antymonopolowego. Mają

one charakter represyjny (nakładane są za naruszenie ustawowego obowiązku

udzielenia informacji na żądanie Prezesa Urzędu), prewencyjny (mają zapobiegać

podobnym naruszeniom w przyszłości i zniechęcać do naruszania prawa), a zagrożenie nimi (potencjalna możliwość nałożenia kary przez Prezesa Urzędu) - nadaje im

charakter dyscyplinujący. Te cechy charakterystyczne - zbliżone do funkcji kar pieniężnych w prawie karnym - nie nadaje im jednak charakteru prawnokarnego, który w

decydujący sposób miałby wpływać na sposób wykładni przepisów regulujących ich

stosowanie (nakładanie) przez Prezesa Urzędu. Kara, o jaką chodzi w rozpoznawanej sprawie, nie jest też „grzywną w celu przymuszenia”.

Przepis art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie może być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy. Zabieg interpretacyjny, który zmierzałby w kierunku zrekonstruowania normy prawnej z

wykorzystaniem tylko art. 45 ust. 1, przy pominięciu ust. 2, powodowałby skutek w

postaci niemożliwości precyzyjnego określenia obowiązku przedsiębiorcy dotyczącego udzielenia informacji, a tylko w razie sprecyzowania tego obowiązku można

stosować wobec przedsiębiorcy sankcję w postaci kary pieniężnej za jego naruszenie. Obowiązek udzielenia informacji jest możliwy do zrealizowania (z zagrożeniem

sankcją za jego naruszenie) tylko wówczas, gdy skierowane do przedsiębiorcy żądanie określa te wszystkie elementy, o których mowa w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie

konkurencji i konsumentów, a zatem gdy precyzuje zakres żądanych informacji i

okres, którego mają dotyczyć, cel żądania, a także termin udzielenia informacji.

Obowiązek jest sprecyzowany tylko wtedy, gdy żądanie określa termin jego wykonania. Termin udzielenia informacji jest istotnym elementem konstrukcyjnym ustawowego obowiązku przedsiębiorcy. Oczywiście, ustawa nie precyzuje tego terminu, pozostawiając jego określenie Prezesowi Urzędu; z tego punktu widzenia termin ten

jest zbliżony do procesowych terminów sądowych, czyli terminów dokonania czynności procesowych, które wyznacza stronie postępowania cywilnego sąd lub przewodniczący (art. 164 k.p.c.), w odróżnieniu od procesowych terminów ustawowych określonych bezpośrednio przez ustawę. Jednak nie ulega wątpliwości, że bez sprecyzowania terminu udzielenia informacji nie można mówić o rzeczywistym obowiązku

sankcjonowanym kara pieniężną.

Chybiona jest zatem interpretacja art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, która eliminuje nawiązanie przy jego wykładni do treści art. 45 ust. 2, w tym zwłaszcza do

wskazania przez Prezesa Urzędu terminu do udzielenia informacji. Naruszenie

(przekroczenie) wyznaczonego terminu stanowi przesłankę nałożenia kary pieniężnej

jako sankcji za naruszenie obowiązku procesowego. Nie można podzielić poglądu

skarżącej, że kara pieniężna nie może (nie powinna) być nałożona po udzieleniu

przez przedsiębiorcę żądanych od niego informacji, nawet jeżeli nastąpiło znaczne

przekroczenie wyznaczonego mu terminu. Przyjęcie takiego punktu widzenia oznaczałoby, że nakładanie kar pieniężnych na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b

ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stałoby się pewną fikcją, ponieważ w

każdej sytuacji, w której przedsiębiorca udzieliłby informacji już po wszczęciu przez

Prezesa Urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, nie byłoby możliwe penalizowanie jego niezgodnych z prawem zachowań tylko z tej przyczyny, że

informacja - choć rażąco spóźniona - została jednak udzielona. Interpretacja powódki

prowadziłaby do sytuacji, w której nigdy nie byłoby właściwego momentu na ukaranie

przedsiębiorcy naruszającego obowiązek udzielenia w terminie informacji, ponieważ

zawsze - nawet w postępowaniu sądowym przed sądem antymonopolowym

wszczętym w wyniku odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej - mogłoby

dojść do udzielenia żądanej informacji, co czyniłoby nałożenie kary bezprzedmiotowym.

Chociaż więc art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi wyraźnie o nałożeniu kary pieniężnej w razie nieudzielenia informacji lub w razie udzielenia informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd, nie

mówi natomiast nic wprost o sankcjonowaniu karą pieniężną przekroczenia przez

przedsiębiorcę terminu na udzielenie informacji, to oczywiste jest, że sformułowanie

“nieudzielenie informacji” oznacza w kontekście celu tego przepisu, jego istotnego

sensu normatywnego, zarówno nieudzielenie informacji w ogóle, jak i udzielenie informacji po wyznaczonym przez Prezesa Urzędu terminie. Zważywszy, że przekazanie Prezesowi Urzędu stosownych informacji ma służyć sprawnemu i efektywnemu

przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego (por. art. 43 ust. 4, art. 92, art.

97 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a także odpowiednio stosowane

art. 35-38 Kodeksu postępowania administracyjnego), należy przyjąć, że nieudzielenie informacji w terminie (udzielenie jej po upływie wyznaczonego terminu) stanowi

taką samą przeszkodę w osiągnięciu tego celu, jak nieudzielenie jej w ogóle.

Względy systemowe - właściwe odczytanie normatywnej treści art. 101 ust. 2

pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w kontekście całościowej

regulacji wszystkich jej przepisów - nakazują przyjąć odmienny punkt widzenia od

prezentowanego przez skarżącą. To odmienne spojrzenie nie ma przy tym rangi wykładni rozszerzającej (słusznie krytykuje skarżąca argumentację Sądu Okręgowego

zmierzającą do zastosowania “rozszerzającej” wykładni przepisu art. 101 ust. 2 pkt 2

lit. b ustawy, ponieważ przepisy zawierające dotkliwe sankcje pieniężne nie powinny

być interpretowane rozszerzająco) lecz właśnie rangę wykładni systemowej i celowościowej, dopuszczalnej w tym przypadku, jeśli się uwzględni cel, jakiemu ma służyć nałożenie kary pieniężnej. Kara pieniężna ma charakter nie tylko represyjny stanowiąc sankcję za nieudzielenie informacji albo udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd - ale także prewencyjny - ma zniechęcić przedsiębiorcę do naruszania obowiązków podlegających penalizacji. Możliwość (fakultatywna) nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę lekceważącego obowiązki ustawowe

stanowi swoiste “przymuszenie do wykonania obowiązku”, ale w potocznym znaczeniu, a nie w znaczeniu prawnym (dogmatycznym), które pozwalałoby na uniknięcie

kary pieniężnej w razie wcześniejszego (przed jej nałożeniem) udzielenia informacji,

nawet po wyznaczonym terminie. Kara pieniężna, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 pkt

2 lit. b ustawy, nie jest w sensie dosłownym „grzywną w celu przymuszenia”, której

nie można nałożyć po spełnieniu obowiązku (po dokonaniu określonej czynności).

Kara pieniężna przewidziana w art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie

konkurencji i konsumentów jest sankcją nakładaną na przedsiębiorcę za niedopełnienie obowiązku udzielenia na żądanie Prezesa Urzędu informacji niezbędnych dla

wszczęcia i prowadzenia - w interesie publicznym (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie

konkurencji i konsumentów) - postępowania antymonopolowego. Ma ona na celu

zniechęcenie przedsiębiorców do nieprzestrzegania obowiązku udzielania informacji

na żądanie Prezesa Urzędu. Cel ten wymaga przyjęcia możliwości nałożenia na

przedsiębiorcę kary nie tylko wówczas, gdy do chwili wydania przez Prezesa Urzędu

i doręczenia przedsiębiorcy decyzji o nałożeniu kary nie została udzielona jakakolwiek informacja, ale także wówczas, gdy żądana informacja została udzielona ze

znacznym opóźnieniem, już po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary

pieniężnej. Odmienne założenie osłabiłoby znacznie prewencyjną, represyjną i dyscyplinującą funkcję tej kary.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art. 393¹² k.p.c.