III SK 3/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 3/13

POSTANOWIENIE

Dnia 24 września 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Halina Kiryło

w sprawie z powództwa Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

o nałożenie kary pieniężnej,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 24 września 2013 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 27 lipca 2012 r.,

1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania;

2. zasądza od pozwanego na rzecz powódki kwotę 180 (sto

osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa

procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2012 r., oddalił apelację Prezesa

Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu Okręgowego

w W. z dnia 20 grudnia 2011 r., w sprawie z odwołania Telekomunikacji Polskiej

S.A. z/s w W. (powód) o nałożenie kary pieniężnej.

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2009 r. (dalej jako decyzja) Prezes Urzędu

nałożył na powoda karę pieniężną w wysokości 15.000.000 zł w związku z

niewypełnieniem

telekomunikacyjnej

obowiązków

określonych

w

zakresie

dostępu

do

infrastruktury

w

decyzji

Prezesa

Urzędu

Regulacji

Telekomunikacji i Poczty z 14 grudnia 2005 r., zmienionej w części decyzją

Prezesa Urzędu z 30 czerwca 2006 r.

Powód zaskarżył decyzję odwołaniem w całości i wniósł o jej uchylenie

ewentualnie zmianę przez obniżenie wysokości kary pieniężnej.

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylił

zaskarżoną decyzję opierając się na następujących ustaleniach faktycznych i ich

ocenie prawnej.

W dniach od 19 lutego 2009 r. do 6 marca 2009 r. kontrolerzy Urzędu

Komunikacji Elektronicznej przeprowadzili kontrolę u powoda, której przedmiotem

było wypełnianie przez powoda obowiązków określonych w art. 43 ust. 6 Prawa

telekomunikacyjnego oraz art. 139 Prawa telekomunikacyjnego. Podstawę prawną

kontroli stanowił art. 199 Prawa telekomunikacyjnego. W dniu 21 kwietnia 2009 r.

Prezes Urzędu wydał zalecenia pokontrolne i wezwał powoda do usunięcia

stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 30 dni. Zawiadomieniem z dnia 15

kwietnia 2009 r. Prezes Urzędu poinformował powoda o wszczęciu z urzędu

postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, w związku z

niewypełnieniem

obowiązków

w

zakresie

dostępu

do

infrastruktury

telekomunikacyjnego określonych w decyzji Prezesa Urzędu z dnia 30 czerwca

2006 r.

Sąd Okręgowy uznał za słuszny zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 22

Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 199-201 Prawa telekomunikacyjnego

przez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, pomimo przeprowadzenia

postępowania kontrolnego w przedmiocie wypełnienia obowiązków określonych w

art. 139 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz w Ramowej ofercie TP o dostępie

telekomunikacyjnym

w

części

infrastruktura

telekomunikacyjna

w

zakresie

kanalizacji kablowej z dnia 14 grudnia 2005 r., zmienionej częściowo decyzją

Prezesa Urzędu z dnia 30 czerwca 2006 r. (dalej jako Ramowa oferta). Sąd

Okręgowy wskazał, że w stosunku do powoda przeprowadzono postępowanie

kontrolne, którego przedmiotem było wypełnienie przez powoda obowiązków

wynikających z art. 43 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego i art. 139 ust. 1 Prawa

telekomunikacyjnego oraz Ramowej oferty. Ustalenia poczynione w toku kontroli

przeprowadzonej na podstawie art. 199 Prawa telekomunikacyjnego stanowiły

podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została wydana na podstawie

art. 210 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 206 ust. 1 Prawa

telekomunikacyjnego, które to przepisy stanowią samodzielną podstawę do

nałożenia

kary

pieniężnej

bez

konieczności

uprzedniego

prowadzenia

postępowania kontrolnego z art. 199 Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd Okręgowy uznał, że postępowanie Prezesa Urzędu w niniejszej sprawie

było nieprawidłowe, ponieważ wszczęcie postępowania kontrolnego na podstawie

art.

Prawa

telekomunikacyjnego

determinuje

prowadzenie

dalszego

postępowania w oparciu o przepis art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Skoro

przepis art. 201 Prawa telekomunikacyjnego normuje sposób postępowania w

przypadku

stwierdzenia

uchybień

w

działalności

przedsiębiorcy

telekomunikacyjnego w zakresie w jakim Prezes Urzędu wykrył te uchybienia w

wyniku postępowania kontrolnego wszczętego na podstawie art. 199 Prawa

telekomunikacyjnego, niedozwolone jest wszczęcie odrębnego postępowania na

podstawie art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd Okręgowy zwrócił ponadto uwagę, że Prezes Urzędu nie odniósł się do

stanowiska powoda zajmowanego w kolejnych pismach kierowanych do Prezesa

Urzędu po wydaniu zaleceń pokontrolnych, że kwestionowane w tychże

zaleceniach pokontrolnych naruszenia i wskazane działania zostały zrealizowane i

są skutecznie wykonywane przez powoda. Niezrozumiałe jest więc postępowanie

Prezesa Urzędu, który po przeprowadzeniu kontroli na podstawie art. 199 Prawa

telekomunikacyjnego nie wyczerpał trybu postępowania przewidzianego przez

przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjnego. Dlatego nałożenie kary pieniężnej w

wyniku postępowania wszczętego w dniu 15 kwietnia 2009 r. było niezasadne i Sąd

pierwszej instancji uchylił decyzję Prezesa Urzędu.

Prezes Urzędu zaskarżył powyższy wyrok apelacją w całości, zarzucając

naruszenie art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 22 Prawa

telekomunikacyjnego, art. 201 ust. 1 i 3 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, art.

47964 § 1 i 2 k.p.c. Prezes Urzędu wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości

przez oddalenie odwołania oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o

uchylenie wyroku Sądu Okręgowego i skierowanie sprawy do ponownego

rozpoznania. Ponadto, wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii

Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym.

Oddalając apelację Prezesa Urzędu Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że Sąd

pierwszej instancji dokonał wykładni przepisów art. 199, 201, 209 i 210 Prawa

telekomunikacyjnego, którą Sąd Apelacyjny w pełni podziela. Wykładnia ta jest zaś

dodatkowo zbieżna z poglądami wyrażonymi w ugruntowanym orzecznictwie Sądu

Najwyższego. Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie Prezes

Urzędu najpierw wszczął postępowanie kontrolne na podstawie art. 199 Prawa

telekomunikacyjnego, a następnie wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary

pieniężnej włączając w charakterze dowodów szereg dokumentów, w tym protokół

z kontroli.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy

2002/20 w związku z art. 201 Prawa telekomunikacyjnego przez uznanie, że

nałożenie kary pieniężnej na powoda za niewypełnienie obowiązków w zakresie

dostępu do kanalizacji kablowej, określonych w decyzji Prezesa Urzędu Regulacji

Telekomunikacji i Poczty z dnia 14 grudnia 2005 r. jest niedozwolone, gdy nie

został

dopełniony

tryb

postępowania

określony

w

art.

Prawa

telekomunikacyjnego oraz naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 210

ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu

powołał się na występowanie w sprawie istotnego zagadnienia prawnego, czy

przewidziany w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego tryb postępowania w sprawie

naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli, o której mowa w art. 199 Prawa

telekomunikacyjnego, z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w

pierwotnym brzmieniu, powinien znaleźć zastosowanie także w przypadku

naruszenie obowiązków związanych z dostępem do kanalizacji kablowej mających

miejsce przed 19 grudnia 2009 r., które nie zostały nałożone na przedsiębiorcę

telekomunikacyjnego

posiadającego

znaczącą

pozycję

na

danym

rynku

telekomunikacyjnym?

Ponadto Prezes Urzędu powołał się na potrzebę wykładni przepisów

budzących poważne wątpliwości i wywołujących rozbieżności w orzecznictwie

sądów polegające na wyjaśnieniu, czy przewidziane w art. 201 ust. 3 Prawa

telekomunikacyjnego kara pieniężna jest odrębną od przewidzianej w art. 209 ust. 1

Prawa telekomunikacyjnego sankcją, którą Prezes Urzędu władny jest zastosować

wobec przedsiębiorcy telekomunikacyjnego za uchylenie się od wykonania zaleceń

pokontrolnych, czy też jest sankcją za naruszenie określone w art. 209 ust. 1 Prawa

telekomunikacyjnego

przedsiębiorcę

stwierdzone

w

wyniku

telekomunikacyjnego

pomimo

kontroli

i

nieusunięte

doręczenia

mu

przez

zaleceń

pokontrolnych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wniosku o przyjęcie do

rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu nie jest dla Sądu Najwyższego

przekonująca z następujących powodów.

Ustawodawca w przepisach Prawa telekomunikacyjnego przewidział tryb

postępowania kontrolnego mający określoną sekwencję podejmowanych kolejno

czynności. Uruchomienie trybu postępowania kontrolnego narzuca określony

sposób postępowania, od którego przepisy proceduralne i kompetencyjne Prawa

telekomunikacyjnego nie przewidują odstępstw (wyroki Sądu Najwyższego z dnia

21 września 2010 r., III SK 8/10; z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10 oraz z dnia 6

października 2011 r., III SK 9/11). W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie

jest zatem możliwe ani konstytucyjnie dopuszczalne, stworzenie w wyniku

orzecznictwa

sądowego

szczególnego

trybu

postępowania

ułatwiającego

Prezesowi Urzędu korzystanie z kompetencji do nakładania kar pieniężnych na

przedsiębiorców telekomunikacyjnych, który to tryb pozwalałby Prezesowi Urzędu

wykorzystywać postępowanie kontrolne z art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego

do weryfikacji działalności przedsiębiorców telekomunikacyjnych i pozyskiwania

informacji i dowodów o niezgodności tej działalności z przepisami obowiązującego

prawa,

a

następnie

–

ignorując

sekwencje

czynności

przewidzianą

dla

postępowania kontrolnego – wszczynać samoistne postępowanie w sprawie

nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków objętych przedmiotem

postępowania kontrolnego. Obowiązujące przepisy Prawa telekomunikacyjnego w

zakresie postępowania w sprawie nakładania kar pieniężnych pozwalają jedynie na

przyjęcie założenia o dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej bez uprzedniego

przeprowadzenia postępowania kontrolnego, w tym na podstawie informacji

uzyskanych w toku postępowania kontrolnego o innym przedmiocie (dotyczącego

innego

obowiązku

ciążącego

na

przedsiębiorcy

telekomunikacyjnym),

niż

postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej (wyrok Sądu Najwyższego z

dnia 14 lutego 2012 r., III SK 24/11).

Zawarte

w

dotychczasowych

rozstrzygnięciach

Sądu

Najwyższego

odwołania do postanowień dyrektywy 2002/20 w zakresie relacji między

postępowaniem kontrolnym a samoistnym postępowaniem w sprawie nałożenia

kary pieniężnej mają dwojaki charakter. Po pierwsze, treść art. 10 dyrektywy

2002/20 w brzmieniu pierwotnym jak i po zmianach wprowadzonych na mocy

dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140 z dnia 25 listopada 2009 r.

zmieniającej dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i

usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług

łączności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie

zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE z

2009 L337, s. 37) dostarcza jedynie dodatkowych argumentów przemawiających za

stanowiskiem przyjętym przez Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 21 września

2010 r., III SK 8/10 oraz z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10. Odwołania te służą

także zwróceniu uwagi Sądów niższych instancji na potrzebę dokonywania oceny

zgodności przepisów prawa polskiego z prawem unijnym zwłaszcza w tych

postępowaniach, w których zastosowanie znajdują przepisy prawa krajowego

wdrażające postanowienia dyrektyw. W przekonaniu Sądu Najwyższego, z

brzmienia art. 10 dyrektywy 2002/20 (w wersji pierwotnej i po nowelizacji) można

wyprowadzić konkluzję, że w odniesieniu do „wymogów związanych z ogólnym

zezwoleniem lub prawami użytkowania oraz szczególnych obowiązków, o których

mowa w art. 6 ust. 2” dyrektywy 2002/20 wymóg przeprowadzenia postępowania

kontrolnego jest w świetle prawa unijnego (w brzmieniu przed nowelizacją)

obligatoryjny.

pieniężnej

na

Powoduje

to

ewentualną

niedopuszczalność

podstawie

samoistnego

postępowania,

nałożenia

bez

kary

uprzedniego

przeprowadzenia i wyczerpania trybu postępowania kontrolnego. Wyłącznie w

takich sytuacjach znaczenie prawne ma kwestia wykładni art. 10 ust. 2 i 3

dyrektywy 2002/20 oraz jej załącznika.

Gdy kara pieniężna zostaje nałożona przez Prezesa Urzędu w wyniku

samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie

obowiązku niewymienionego w załączniku do dyrektywy 2002/20, a z ustaleń

faktycznych wynika, że w tej samej sprawie przeprowadzono już postępowanie

kontrolne i nie wyczerpano trybu procedowania określonego w art. 201 Prawa

telekomunikacyjnego,

zgodnie

z

orzecznictwem

dotychczasowym

Sądu

Najwyższego decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana z naruszeniem

standardów proceduralnych wiążących Prezesa Urzędu na podstawie przepisów

Prawa telekomunikacyjnego. Powoduje to, że postawiony przez Prezesa Urzędu

problem, czy tryb postępowania z art. 201 Prawa telekomunikacyjnego powinien

znaleźć zastosowanie także w przypadku naruszenia obowiązku związanego z

dostępem do kanalizacji kablowej jest jedynie pozornie istotnym zagadnienie

prawnym, które nie zostało jeszcze rozstrzygnięte w orzecznictwie Sądu

Najwyższego.

Nie zachodzi również potrzeba wykładni przepisów budzących poważne

wątpliwości i wywołujących rozbieżności w orzecznictwie. Rozbieżności takiej

Prezes Urzędu upatruje w stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Sądu

Najwyższego z dnia 16 marca 2008 r., III SK 35/08, zgodnie z którym sankcja z art.

209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego ma charakter samoistny, to znaczy przepis

ten sankcjonuje każde niewypełnienie obowiązku nałożonego przez przepisy Prawa

telekomunikacyjnego.

Kara

zaś

przewidziana

telekomunikacyjnego

jest

sankcją

w art.

stosowaną

wobec

ust.

Prawa

przedsiębiorcy

telekomunikacyjnego z tytułu niewykonania zaleceń pokontrolnych, a nie sankcją z

tytułu dopuszczenia się przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego naruszeń

wymienionych enumeratywnie w art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. W

wyroku z dnia 16 marca 2008 r., III SK 35/08 Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził, że

postępowanie kontrolne w tej sprawie nie zostało przeprowadzone. Nie było zatem

przeszkód, by wszcząć samoistne postępowanie w sprawie nałożenia kary

pieniężnej z tytułu niedopełnienie wynikających z Prawa telekomunikacyjnego

obowiązków informacyjnych. W pozostałych sprawach rozstrzygniętych wyrokami

Sądu Najwyższego, tak samo jak w niniejszej sprawie, Prezes Urzędu najpierw

przeprowadził postępowanie kontrolne mające określony przedmiot, a następnie –

opierając się na nieprawidłowościach wykrytych w ramach postępowania

kontrolnego i dotyczących przedmiotu tego postępowania – wszczynał samoistne

postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy sekwencja działań

Prezesa Urzędu w przypadku wszczęcia postępowania kontrolnego i stwierdzenia

nieprawidłowości w zachowaniu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego nie pozwala

na tego rodzaju tryb procedowania.

Mając powyższe na uwadze, z mocy art. 3989 § 2 k.p.c., Sąd Najwyższy

orzekł jak w sentencji.