III SK 24/12 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 24/12

POSTANOWIENIE

Dnia 13 grudnia 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jerzy Kwaśniewski

w sprawie z powództwa Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki Akcyjnej w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

z udziałem C. Spółki Akcyjnej w likwidacji w W.

o zmianę umowy,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 13 grudnia 2012 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 16 grudnia 2011 r.,

1.odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,

2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na

rzecz Polskiej Telefonii Cyfrowej S.A. w W. kwotę 270 zł

(dwieście siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów

postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r. oddalił apelację Prezesa

Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu Okręgowego

z dnia 9 lutego 2011 r.

Zaskarżonym apelacją wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję

Prezesa Urzędu z dnia 13 lutego 2009 r., którą Prezes Urzędu zmienił

postanowienia umowy w sprawie warunków współpracy i zasad rozliczeń zawartej

w dniu 21 października 2004 r. między Polska Telefonią Cyfrową Sp. z o.o. (powód)

a C. S.A. w zakresie stawki rozliczeniowej za ruch zakańczany w sieci ruchomej

powoda oraz ustalił okres obowiązywania decyzji do dnia 6 sierpnia 2009 r.

Oddalając apelację Prezesa Urzędu Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że zaskarżona

decyzja Prezesa Urzędu została wydana w oparciu o decyzję Prezesa Urzędu z

dnia 22 października 2008 r. (decyzja MTR 2008), która określała stawki

rozliczeniowe za zakańczanie połączeń w ruchomej sieci telefonicznej powoda oraz

harmonogram ich zmian. Decyzja z dnia 13 lutego 2009 r. służyła realizacji decyzji

MTR 2008. Decyzja MTR 2008 została uchylona wyrokiem Sądu Okręgowego z

dnia 10 maja 2010 r., XVII AmT 40/09. Na tej podstawie Sąd Okręgowy uznał, że

decyzja służąca realizacji obowiązków wynikających z wcześniejszej decyzji, która

została uchylona w sądowym postępowaniu odwoławczym, nie może dalej

funkcjonować.

Brak

bowiem

decyzji

kształtującej

treść

obowiązku,

który

konkretyzuje decyzja późniejsza. Ponadto Sąd Okręgowy wskazał, że zaskarżona

decyzja dotyczyła zmiany umowy o dostępie telekomunikacyjnym. W myśl art. 15

ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego Prezes Urzędu przed podjęciem takiej decyzji

winien przeprowadzić postępowanie konsultacyjne, umożliwiając zainteresowanym

podmiotom wyrażenie w określonym terminie stanowiska co do projektu

rozstrzygnięcia. Prezes Urzędu takiego postępowania nie przeprowadził, powołując

się na treść art. 17 Prawa telekomunikacyjnego. W ocenie Sądu Okręgowego

Prezes Urzędu nie wykazał jednak istnienia przesłanek określonych w art. 17

Prawa telekomunikacyjnego, to jest zaistnienia sytuacji wyjątkowej, konieczności

pilnego działania w celu ochrony konkurencyjności lub interesów użytkowników. Co

prawda Prezes Urzędu podnosił, że przedłużanie się negocjacji i brak zawartego

aneksu

do

umowy

pomiędzy

powodem

a

zainteresowanym

(skutkujący

niewykonaniem decyzji MTR 2008) stanowi przypadek wyjątkowy i powoduje

bezpośrednie i poważne zagrożenie dla konkurencyjności, jak i interesów

użytkowników, jednakże twierdzenia te nie zostały poparte żadnymi dowodami, zaś

zdaniem Sądu należało wykazać, jakie interesy użytkowników mogą być

zagrożone, bądź jakie skutki mogą nastąpić wskutek niewydania decyzji bez

przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 479 § 1 k.p.c., art. 479 64 § 2

k.p.c. w związku art. 316 § 1 k.p.c., art. 479 12 § 2 k.p.c., art. 17 Prawa

telekomunikacyjnego w związku z art. 7 ust. 6 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu

Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram

regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz. Urz.

UE z 2002 r., nr 108, s. 33, ze zm., dalej jako dyrektywa 2002/21) oraz art. 28

Prawa telekomunikacyjnego. Prezes Urzędu wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku

w całości i oddalenie odwołania powoda w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku

Sądu Okręgowego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

temu sądowi.

Oddalając apelację Sąd Apelacyjny zważył, że fakt uchylenia decyzji MTR

2008 miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ponieważ

zaskarżona decyzja została wydana w ścisłym związku z uchyloną decyzją MTR

2008. W konsekwencji nie można było pozostawić w obrocie prawnym wydanej w

niniejszej sprawie decyzji z dnia 13 lutego 2009 r., zmieniającej umowę między

przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, która to decyzja wprowadzała stawki MTR z

decyzji MTR 2008, które – jak orzekł Sąd w innym postępowaniu – zostały ustalone

nieprawidłowo.

Sąd drugiej instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 15 Prawa

telekomunikacyjnego, ponieważ bezsporne jest, że Prezes Urzędu wydając

zaskarżoną decyzję nie przeprowadził postępowania konsultacyjnego. W niniejszej

sprawie nie miał zaś zastosowania art. 17 Prawa telekomunikacyjnego, ponieważ

nie zachodził wyjątkowy przypadek wymagający pilnego działania.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości, zarzucając naruszenie art. 385 § 1 w związku z art. 479 64 § 1 i 2 k.p.c., art.

391 § 1 k.p.c. w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21; art. 316 § 1 k.p.c. w

związku z art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 479 64 § 2 k.p.c.; art. 17 Prawa

telekomunikacyjnego w związku z art. 7 ust. 6 dyrektywy 2002/21.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu

powołał się na występowanie w sprawie trzech zagadnień prawnych (art. 3989 § 1

pkt 1 k.p.c.) oraz wskazał na potrzebę wykładni przepisów budzących poważne

wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie (art. 3989 § 1 pkt 2

k.p.c.).

Jako pierwsze zagadnienie prawne wymagające wyjaśnienia Prezes Urzędu

wskazał problem, czy przedsiębiorca telekomunikacyjny wnoszący na podstawie

art. 206 ust. 2 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 479 58 § 1 k.p.c.

odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu wydanej w sprawie spornej, powołując się na

uchybienie organu regulacyjnego polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania

konsultacyjnego w rozumieniu art. 15 pkt 1-4 Prawa telekomunikacyjnego w

sytuacji objętej brzmieniem art. 17 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 7

ust. 6 dyrektywy 2002/21, obowiązany jest wykazywać wpływ tego uchybienia na

treść rozstrzygnięcia, czy też uchybienie takie powinno w każdym przypadku

skutkować uchyleniem decyzji niezależnie od wpływu takiego uchybienia na istotę

(meritum) sprawy oraz czy wyrok wydany na podstawie art. 47964 § 2 k.p.c. w

związku z art. 385 k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c. wywołuje skutek ex tunc podobnie jak

stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, czy też wywołuje wyłącznie

skutek ex nunc?

Jako drugie zagadnienie prawne Prezes Urzędu wskazał problem, czy

przepis art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21 w związku z art. 6 i 7 ust. 6 dyrektywy

2002/21 w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji oraz w związku z

przepisem art. 15 pkt 1-4 i 17 Prawa telekomunikacyjnego należy rozumieć w ten

sposób, że w sytuacji, gdy krajowy organ regulacyjny nie ogłosił procedur

konsultacyjnych i nie opublikował wyników postępowania konsultacyjnego, zaś

umożliwił odwołującemu się podmiotowi wypowiedzenie się, Sąd rozpoznający

odwołanie od takiej decyzji może zaniechać rozpoznania meritum sprawy,

poprzestając na stwierdzeniu naruszenia obowiązku procedury konsultacyjnej?

Jako trzecie zagadnienie prawne Prezes Urzędu wskazał problem, czy

niezrealizowanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji

rynkowej w rozumieniu art. 24 Prawa telekomunikacyjnego nałożonych na niego

obowiązków regulacyjnych wskazanych w art. 40 Prawa telekomunikacyjnego,

polegające na nie stosowaniu w umowach o dostępie telekomunikacyjnym opłat za

zakańczanie połączeń ustalonych w oparciu o ponoszone koszty, może stanowić

wyjątkowy wypadek, wymagający pilnego działania i uzasadniający wydanie decyzji

na okres do 6 miesięcy bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania

konsultacyjnego?

Ponadto Prezes Urzędu powołał się na potrzebę wyjaśnienia wątpliwości

powstałych na tle art. 316 § 1 k.p.c., to jest czy w sprawach z odwołań od decyzji

Prezesa Urzędu sąd za podstawę orzekania powinien uznać stan faktyczny i

prawny z chwili orzekanie, czy też z chwili wydania skarżonej decyzji.

Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o odmowę przyjęcia jej do

rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem

jej merytorycznego rozpoznania, bowiem przedstawione w niej pytania nie

ujawniają istotnych zagadnień prawnych sprawy w rozumieniu art. 3989 § 1 pkt 1

k.p.c.

Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że o zagadnieniu

prawnym w rozumieniu art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c. można mówić wówczas, gdy ma

ono znaczenie dla rozwoju prawa i praktyki sądowej i dotyczy problemu, który nie

został jeszcze

rozstrzygnięty przez Sąd

Najwyższy (postanowienia

Sądu

Najwyższego z 9 sierpnia 2012 r., III SK 4/12 i cytowane tam orzecznictwo).

Tymczasem pierwsze zagadnienie prawne zostało już rozstrzygnięte w

wyrokach Sadu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2012 r., III SK 23/11 oraz z dnia 18

maja 2012 r., III SK 37/11. Z obu orzeczeń wynika, że nieuzasadnione jest

twierdzenie Prezesa Urzędu, zgodnie z którym brak podstaw do uchylenia jego

decyzji z tego powodu, że odwołujący się nie wykazał wpływu braku postępowania

konsultacyjnego na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczo Sądy obu

instancji orzekające w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie

powinny ograniczać swojej funkcji tylko do kontroli legalności postępowania

administracyjnego (w odniesieniu do takich wad postępowania przed organem

regulacji, które mogą zostać konwalidowane na etapie postępowania sądowego,

np. w zakresie postępowania dowodowego), lecz dokonać oceny prawnej

zasadności wniesionego odwołania i dążyć do merytorycznego osądzenia sprawy.

Jednakże, zgodnie z zapatrywaniami wyrażonymi w uzasadnieniu powołanego

wyroku, powyższa rola sądów orzekających w sprawach z zakresu regulacji

telekomunikacji nie stoi na przeszkodzie uwzględnianiu takich wad zaskarżonej

decyzji, jak nieprzeprowadzenie postępowania konsultacyjnego bez względu na to,

czy odwołujący się przedsiębiorca wykazał wpływ tego braku proceduralnego na

merytoryczną treść decyzji (zob. również postanowienie Sądu Najwyższego z dnia

11 kwietnia 2012 r., III SK 41/11).

Także drugie z podniesionych przez Prezesa Urzędu zagadnień prawnych

zostało już rozstrzygnięte przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 maja 2012 r.,

III SK 37/11.

W

orzeczeniu

tym

uznano,

że

brak

ogłoszenia

procedur

konsultacyjnych i publikacji wyników postępowania konsultacyjnego stanowi

kwalifikowaną wadę decyzji Prezesa Urzędu skutkującą koniecznością jej uchylenia

przez Sąd orzekający w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu.

Zapewnienie adresatowi decyzji możliwości wypowiedzenia się nie zastępuje

postępowania konsultacyjnego, którego celem jest uzyskanie przez regulatora

rynku stanowiska także innych uczestników rynku.

Ponadto, jak wyjaśniono już w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia

2012 r., III SK 23/11 oraz postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2012 r., III SK 41/11,

przepis art. 4 dyrektywy 2002/21 „Prawo odwołania się” adresowany do Państw

Członkowskich, a pośrednio do podmiotów orzekających w sprawach z zakresu

regulacji telekomunikacji objętych zakresem przedmiotowym dyrektywy 2002/21,

dotyczy kognicji organów odwoławczych, w tym sądów. Istota tego przepisu

sprowadza

się

regulacyjnych

do

oraz

zapewnienia

podmiotom

adresatom

mającym

decyzji

interes

krajowych

prawny

w

organów

odpowiednim

ukształtowaniu obowiązków przedsiębiorstw poddanych regulacji, prawa do

wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez krajowy organ regulacyjny do

organu (sądu), który może merytorycznie rozstrzygnąć spór. Przepis ten nie

wyklucza objęcia zakresem kontroli przez organ odwoławczy proceduralnych

aspektów postępowania krajowego organu regulacyjnego zakończonego wydaniem

skarżonej decyzji. Przepis art. 4 dyrektywy 2002/21 nakłada na państwa

członkowskie obowiązek takiego ukształtowania procedur odwoławczych, by

kognicja organu odwoławczego nie ograniczała się do samej kontroli formalnej

rozstrzygnięć krajowego organu regulacyjnego. W konsekwencji, z art. 4 dyrektywy

2002/21 byłaby sprzeczna odmowa merytorycznej weryfikacji prawidłowości decyzji

krajowego organu regulacyjnego, gdyby z takim żądaniem wystąpił przedsiębiorca

telekomunikacyjny lub użytkownik i poprzestanie przez organ odwoławczy na

sprawdzeniu samej poprawności przebiegu postępowania zakończonego wydaniem

decyzji.

Trzecie z powołanych przez Prezesa Urzędu zagadnień prawnych nie

dotyczy zasadniczo abstrakcyjnego problemu prawnego, lecz raczej kwestii

subsumpcji przepisów w określonych okolicznościach faktycznych. Tymczasem

zagadnienie prawne powinno być przedstawione w sposób ogólny i abstrakcyjny

tak, by umożliwić Sądowi Najwyższemu udzielenie uniwersalnej odpowiedzi, nie

sprowadzającej się do samej subsumpcji i rozstrzygnięcia konkretnego sporu.

Natomiast oceniane zagadnienie prawne zostało sformułowane w taki sposób, że

odnosi się stricte do okoliczności konkretnego sporu i występującego w nim

problemu.

Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy stwierdza, że powołane w

trzecim zagadnieniu przepisy prawa nie składają się na podstawę skargi kasacyjnej

Prezesa Urzędu. Z mocy art. 39813 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę

kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw, biorąc z urzędu pod

rozwagę nieważność postępowania, ale również tylko w granicach zaskarżenia.

Zakres dopuszczalnej kognicji Sądu Najwyższego, rozpoznającego skargę

kasacyjną, wyznacza więc strona skarżąca, która z mocy art. 3984 § 1 pkt 1 i 2

k.p.c. powinna zawrzeć w tej skardze wskazanie określające zakres zaskarżenia, a

nadto przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Granice tych podstaw

wyznaczają zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa, które to zarzuty

muszą być przedmiotem oceny Sądu Najwyższego (wyrok Sądu Najwyższego z

dnia 15 stycznia 2010 r., I CSK 227/09). Dlatego przy ewentualnym rozpoznawaniu

skargi kasacyjnej niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie wątpliwości formułowanych

przez Prezesa Urzędu na tle art. 24 i 40 Prawa telekomunikacyjnego, nie objętych

zakresem podstaw skargi.

Niezależnie od tej wadliwości Sąd Najwyższy stwierdza, że przedstawiony

problem został już wyjaśniony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2012 r.,

III

SK

37/11,

w

którym

przyjęto,

że

nie

można

podzielić

stanowiska

przedstawionego w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu, zgodnie z którym każdy

przypadek

niewykonania

decyzji

Prezesa

Urzędu

przez

przedsiębiorcę

posiadającego znaczącą pozycję rynkową uzasadnia zawsze zastosowanie art. 17

Prawa telekomunikacyjnego. Potrzeba pilnego działania, o której mowa w tym

przepisie powinna być rozpatrywana przez pryzmat wymienionego w art. 17 Prawa

telekomunikacyjnego zagrożenia dla samej konkurencji lub dla interesów

nabywców usług telekomunikacyjnych. W przepisie tym chodzi tylko o takie

zagrożenia dla chronionych nim wartości czy interesów, które mają kwalifikowany

charakter („bezpośrednie i poważne zagrożenie”).

Nie zachodzi również potrzeba wykładni art. 316 k.p.c., jako że przepis ten

nie wywołuje ani wątpliwości interpretacyjnych, ani rozbieżności w orzecznictwie,

zaś zapatrywania wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są zbieżne z

ugruntowanym stanowiskiem Sądu Najwyższego (zob. w szczególności wyrok SN z

dnia 20 września 2011 r., III SK 55/10; postanowienie Sądu Najwyższego z 18

października 2011 r., III SK 25/11; postanowienie SN z dnia 11 kwietnia 2012 r.,

III SK 41/11).

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy orzekł o odmowie przyjęcia

skargi kasacyjnej do rozpoznania na podstawie art. 398 9 § 2 k.p.c. Rozstrzygnięcie

o kosztach postępowania kasacyjnego ma swoją podstawę w art. 98 § 3 k.p.c. oraz

§ 13 ust. 4 pkt 2 w związku z § 18 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności

adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy

prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).