III SK 22/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 22/13

POSTANOWIENIE

Dnia 5 grudnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Krzysztof Staryk

w sprawie z powództwa T. W. Spółki Akcyjnej w K.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 5 grudnia 2013 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 17 kwietnia 2013 r.,

1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,

2. zasądza od powoda na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji

Energetyki kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu

kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., oddalił apelację T.

W. S.A. w K. (powód) od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 23 stycznia 2012

r., w sprawie przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu).

Decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. Prezes Urzędu odmówił wszczęcia

postępowania w sprawie z wniosku powoda o stwierdzenia nieważności decyzji

Prezesa Urzędu z dnia 6 czerwca 2005 r. zatwierdzającej taryfę dla energii

elektrycznej ustaloną przez Przedsiębiorstwo Energetyczne w S. Sp. z o.o. na

okres do dnia 2006 r. (decyzja taryfowa).

Oddalając apelację powoda Sąd Apelacyjny wskazał, że okoliczności

faktyczne sprawy nie były miedzy stronami sporne. Spór dotyczył kwestii

przysługiwania powodowi legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o

wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu z

dnia 6 czerwca 2004 r. Sąd Apelacyjny nie podzielił argumentacji powoda, zgodnie

z którą przysługuje mu legitymacja do wszczęcia postępowania w sprawie

nieważności decyzji taryfowej, ponieważ źródłem interesu prawnego koniecznego

dla skutecznego wszczęcia takiego postępowania jest art. 9a ust. 8 Prawa

energetycznego. Powód podnosił, że w innym postępowaniu administracyjnym

toczącym się przed Prezesem Urzędu został ukarany karą pieniężną za naruszenie

obowiązku wynikającego z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego, zaś przyczyną

stwierdzonego przez Prezesa Urzędu uchybienia była skierowana do niego oferta

nabycia energii za cenę ustaloną przez Prezesa Urzędu w decyzji taryfowej w

sposób sprzeczny z obowiązującym w tym zakresie prawem.

Sąd Apelacyjny uznał, że brak normy prawa materialnego mogącej stanowić

podstawę dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego powoda w uczestniczeniu w

postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia wysokości taryf

innego przedsiębiorstwa energetycznego. Nie jest taką normą art. 9a ust. 8 Prawa

energetycznego dotyczący obowiązku przedstawiania świadectw pochodzenia

energii z kogeneracji lub uiszczenia opłaty zastępczej. Powód nie jest

bezpośrednim adresatem decyzji Prezesa Urzędu z dnia 6 czerwca 2005 r. Nie

sposób uznać, by postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy dla energii

dotyczyło bezpośrednio sfery prawnej odbiorcy energii. Można jedynie mówić o

pośrednim oddziaływaniu na sferę prawną odbiorcy energii. Ten zaś pośredni

wpływ nie pozwala na przyznanie skarżącemu statusu strony w rozumieniu art. 28

k.p.a. w niniejszej sprawie.

Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. W procesowej podstawie

skargi powód zarzucił skarżonemu wyrokowi naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z

art. 156 k.p.a. a także art. 158 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie poprzez uznanie, że w sytuacji, w której wnioskodawcy żądającemu

wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej

przysługuje w sprawie interes prawny, wówczas strona taka nie dysponuje

przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W materialnoprawnej podstawie

skargi kasacyjnej powód zarzucił wyrokowi Sądu Apelacyjnego naruszenie art. 9a

ust. 8 Prawa energetycznego oraz art. 56 ust. 1a Prawa energetycznego w związku

z art. 45 i 47 Prawa energetycznego poprzez przyjęcie, że brak przepisu prawa

materialnego uzasadniającego udział powoda w postępowaniu o stwierdzenie

nieważności decyzji taryfowej dla energii elektrycznej wytwarzanej przez PEC S.

Sp. z o.o. w sytuacji, gdy energia pochodząca od PEC S. Sp. z o.o. była objęta

nałożonym na powoda w drodze art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego prawnym

obowiązkiem zakupu oferowanej energii elektrycznej, która to energia została

faktycznie powodowi zaoferowana, a oferta zawierała zawyżoną cenę ustaloną

decyzją administracyjną sprzeczną z prawem, zaś niezakupienie tak zaoferowanej

energii spowodowało nałożenie na powoda administracyjnej kary pieniężnej na

podstawie art. 56 ust. 1a Prawa energetycznego.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na

występowanie w sprawie dwóch przesłanek tzw. przedsądu.

W pierwszej kolejności powód podnosi, że zachodzi potrzeba wykładni

przepisów prawnych wywołujących rozbieżności w orzecznictwie, to jest art. 28

k.p.a. który to przepis jest odmiennie interpretowany i wykładany w orzecznictwie

sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych. Powód podnosi, że Naczelny

Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2009 r., II GSK 62/09 oraz w

wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., II GSK 503/08 postawił tezę, że art. 28 k.p.a.

nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu

prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Naczelny Sąd Administracyjny

przewiduje możliwość wywiedzenie interesu prawnego z prawa refleksowego, to

jest takiej sytuacji prawnej, w której interes osoby trzeciej wynika z innych norm niż

te normy prawa materialnego, które stanowią podstawę przyznania uprawnień

innemu podmiotowi. W tym zakresie powód podnosi, że między orzecznictwem

sądów

administracyjnych

a

wyrokiem

Sądu

Najwyższego

powołanym

w

uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego zachodzi rozbieżność, ponieważ wyrok

ten akcentuje konieczność bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu, co

jest warunkiem sine qua non pozwalającym na bycie stroną postępowania

administracyjnego.

Powód podnosi także, iż w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, a

mianowicie, czy istnieje możliwość wywiedzenia interesu prawnego z tzw. prawa

refleksowego, czy zawsze interes prawny podmiotu musi dotykać jego sfery

prawnej bezpośrednio, czy też alternatywnie art. 28 k.p.a. stwarza możliwość bycia

stroną postępowania administracyjnego pomimo ingerencji w pośredni sposób w

sferę prawną podmiotu?

Prezes Urzędu wniósł o wydanie postanowienia o odmowie przyjęcia skargi

kasacyjnej do rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem jej

merytorycznego rozpoznania.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest

szczególnym środkiem zaskarżenia. Służy realizacji interesu publicznego między

innymi poprzez usuwanie rozbieżności w orzecznictwie sądów powszechnych oraz

wspomaganie rozwoju prawa za sprawą rozstrzygania nowych problemów

prawnych o doniosłym znaczeniu dla praktyki. Rozpoznanie skargi kasacyjnej

następuje tylko z przyczyn kwalifikowanych, wymienionych w art. 398 9 § 1 k.p.c.

Dlatego w art. 3984 § 2 k.p.c. wśród istotnych wymagań skargi kasacyjnej

ustawodawca wymienił obowiązek złożenia wniosku o przyjęcie skargi do

rozpoznania i jego uzasadnienie. Spełnienie tego wymogu powinno przybrać postać

wyodrębnionego wywodu prawnego, w którym skarżący wykaże, jakie – powołane

przez niego okoliczności występujące w sprawie - pozwalają na uwzględnienie

wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania. Jednocześnie skarżący ma

uzasadnić, dlaczego odpowiadają one ustawowemu katalogowi przesłanek. Na

etapie „przedsądu” analizie podlega jedynie wniosek o przyjęcie skargi do

rozpoznania i jego uzasadnienie. Zatem uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi

do rozpoznania powinno koncentrować się na wykazaniu, iż zachodzą w sprawie

konkretne okoliczności uzasadniające przyjęcie skargi do rozpoznania (zob.

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2013 r., III SK 55/12 i

powołane tam orzeczenia).

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na

dwie przesłanki tzw. przedsądu: potrzebę wykładni przepisów prawa wywołujących

rozbieżności w orzecznictwie (art. 3989 § 1 pkt 2 k.p.c.) oraz potrzebę

rozstrzygnięcia istotnego zagadnienia prawnego (art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c.).

Powołując się na art. 3989 § 1 pkt 2 k.p.c. skarżący winien określić, które

przepisy wymagają wykładni Sądu Najwyższego oraz wskazać, na czym polegają

poważne wątpliwości związane ze stosowaniem tych przepisów lub przedstawić

rozbieżności w orzecznictwie sądów (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11

stycznia 2002 r., III CKN 570/01, Biuletyn SN 2002 nr 7, s. 10). Konieczne jest

opisanie tych wątpliwości lub rozbieżności, wskazanie argumentów, które prowadzą

do rozbieżnych ocen prawnych, a także przedstawienie własnej propozycji

interpretacyjnej (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 2003 r., II UK

184/03, niepubl.; z dnia 22 czerwca 2004 r., III UK 103/04, niepubl.; z dnia 17

grudnia 2007 r., I PK 233/07, OSNP z 2009 r. nr 3-4, poz. 43). Pamiętać przy tym

należy, że w art. 3989 § 1 pkt 2 k.p.c. chodzi o rozbieżności w wykładni, a nie

rozbieżności w stosowaniu.

W uzasadnieniu wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania ze względu na

przesłankę, o której mowa w art. 3989 § 1 pkt 2 k.p.c. powód ograniczył się do

przywołania dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz odwołania

do orzecznictwa Sądu Najwyższego powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego

wyroku, co w oczywisty sposób nie spełnia wymogów, jakim powinny odpowiadać

środki zaskarżenia kierowane do Sądu Najwyższego. Za nieuzasadniony należy

zaś uznać kreowanie tezy o występowaniu rozbieżności w orzecznictwie na

podstawie wybiórczego zestawienia fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu drugiej

instancji z korzystnymi dla skarżącego, także wybiórczymi, tezami orzeczeń

wydanych w innych sprawach. Nawet gdyby przyjąć, że stanowisko wyrażone przez

Sąd Apelacyjny w zaskarżonym wyroku w przedmiocie ogólnie zarysowanych cech

interesu prawnego było wadliwe z racji tego, że w orzecznictwie sądów

administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby

postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób

bezpośredni, to i tak ewentualne rozstrzygnięcie wynikającej z tego zapatrywania

rozbieżności w wykładni art. 28 k.p.a. nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy

oraz realizacji publicznoprawnych celów postępowania kasacyjnego. Problemem

prawnym w niniejszej sprawie nie jest bowiem wykładnia art. 28 k.p.a., lecz

rozstrzygnięcie kwestii, czy z powołanych przez niego przepisów Prawa

energetycznego, w szczególności zaś art. 9a ust. 8, wynika dla powoda interes

prawny we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

taryfowej.

Problematyka

interesu

prawnego

doczekała

się

obszernej

literatury

przedmiotu oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyrok Sądu Apelacyjnego

wydany w niniejszej sprawie jest zaś zbieżny z poglądami wyrażonymi już przez

Sąd Najwyższy w kwestii stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach dotyczących

zatwierdzania taryf (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2000 r., I CKN

1217/99). Koncepcja wywodzenia interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego, w

której powód upatruje podstaw dla zrekonstruowania dla niego na podstawie art. 9a

ust. 8 Prawa energetycznego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności

decyzji taryfowej, ma swoje granice. Przede wszystkim, interes prawny musi mieć

podstawy w normie materialnego prawa administracyjnego, która daje podstawy do

władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki. Decyzja taryfowa

Prezesa Urzędu nie rozstrzyga w pośredni sposób o prawach i obowiązkach

powoda z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego. Obowiązki te ukształtował bowiem

sam ustawodawca, nakładając na powoda publicznoprawny obowiązek zakupu –

na określonym poziomie - energii wytworzonej w skojarzeniu.

Z kolei w przypadku wskazania jako podstawy wniosku o przyjęcie skargi

kasacyjnej do rozpoznania art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c. skarżący ma obowiązek nie

tylko sformułować samo zagadnienie, ale także – w uzasadnieniu wniosku –

przedstawić odpowiednią jurydyczną argumentację wskazującą na dopuszczalność

i celowość rozwiązania problemu prawnego w sposób preferowany przez

skarżącego, a odmienny od sposobu rozstrzygnięcia tego problemu przy

wykorzystaniu zapatrywań wyrażonych przez Sąd drugiej instancji. Wywód ten

powinien być zbliżony do tego, jaki jest przyjęty przy przedstawianiu zagadnienia

prawnego przez sąd odwoławczy na podstawie art. 390 k.p.c. Samo zaś

zagadnienie prawne, w formie pytania sformułowanego w taki sposób, by możliwe

było rozstrzygnięcie stawianych przez skarżącego wątpliwości, musi w swej treści

zawierać odwołanie do przepisu lub przepisów prawa, na tle których takie

zagadnienie powstaje.

Uzasadnienie wniosku powoda o przyjęcie do rozpoznania skargi kasacyjnej

ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego nie spełnia tych

wymogów choćby w minimalnym stopniu.

Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy wskazuje, że w postępowaniu

kasacyjnym rolą Sądu Najwyższego jest dokonanie w interesie publicznym kontroli

prawidłowości wykładni i stosowania przepisów postępowania przez Sąd drugiej

instancji. W sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie jest możliwe

dokonanie przez Sąd Najwyższy, rozpoznający merytorycznie skargę kasacyjną,

bezpośredniej oceny prawidłowości zastosowania przepisów postępowania przez

Prezesa Urzędu. Ponadto, zgodnie z unormowaniem wynikającym z art. 398³ § 1

pkt 2 k.p.c. uwzględnieniu przez Sąd Najwyższy mogą podlegać jedynie takie

zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd drugiej instancji, które miały

istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 28 k.p.a. powołany w podstawie skargi

kasacyjnej przez powoda wraz z art. 156 i 158 k.p.a. nie jest zaś przepisem

postępowania w rozumieniu art. 398³ § 1 pkt 2 k.p.c., ponieważ nie dotyczy

sposobu

procedowania

przez

Sąd

drugiej

instancji.

Z

kolei

podstawa

materialnoprawna skargi kasacyjnej powoda, na którą składają się przepisy art. 9a

ust. 8, art. 56 ust. 1a oraz art. 45 i 47 Prawa energetycznego oraz różne przepisy

wykonawcze nie mogły zostać naruszone przez Sąd drugiej instancji poprzez

przyjęcie, że brak przepisu prawa materialnego uzasadniającego udział powoda w

postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji taryfowej, ponieważ kwestia ta

jest poza zakresem ich normowania.

Mając powyższe na względzie oraz opierając się na treści art. 398 9 § 2 k.p.c.

Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji postanowienia.

W odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego Sąd Najwyższy orzekł

na podstawie art. 99 k.p.c. w związku z art. 98 § 3 k.p.c. oraz § 12 ust. 4 pkt 2 w

związku z § 14 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28

września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia

przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę

prawnego ustanowionego z urzędu.