III SK 20/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 20/13

POSTANOWIENIE

Dnia 5 grudnia 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Krzysztof Staryk

w sprawie z powództwa Operatora Gazociągów Przesyłowych G.-S. Spółki Akcyjnej

z siedzibą w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o nałożenie kary pieniężnej,

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 5 grudnia 2013 r.,

na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 24 sierpnia 2012 r

1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,

2. zasądza od strony powodowej na rzecz Prezesa Urzędu

Regulacji Energetyki kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł

tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., zmienił wyrok Sądu

Okręgowego w W. z dnia 22 grudnia 2011 r., w ten sposób, że oddalił w całości

odwołanie Operatora Gazociągów Przesyłowych G. S.S.A. z/s w W. (powód) od

decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu), nakładającej karę

pieniężną za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ust. 7 Prawa

energetycznego.

Sąd drugiej instancji podzielił ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji. W

ślad za tym Sądem uznał także, że zachowanie powoda należało zakwalifikować

jako niewykonanie obowiązku stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej na

podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1b Prawa energetycznego. W ocenie Sądu

Apelacyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że powód naruszył art. 14 ust.

1 ustawy z dnia 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz

niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 21, poz. 104, ustawa nowelizująca). Nie

przedłożył bowiem w zakreślonym w tym przepisie terminie instrukcji ruchu i

eksploatacji sieci przesyłowej wraz z informacją o zgłoszonych przez użytkowników

systemów uwag oraz sposobie ich uwzględnienia.

Sąd Apelacyjny odmiennie od Sądu pierwszej instancji ocenił, że powód nie

wykazał okoliczności pozwalających na skorzystanie z przewidzianej w art. 56 ust.

6a Prawa energetycznego instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie

Sądu Apelacyjnego z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być

spełnione łącznie. Po pierwsze, stopień szkodliwości czynu musi być znikomy. Po

drugie,

przedsiębiorstwo

energetyczne

zaprzestało

naruszania

prawa

lub

zrealizowało obowiązek. Sąd Apelacyjny uznał, że powód nie dopełnił w sposób

należyty obowiązku, którego naruszenie zarzucił mu Prezes Urzędu, a ponadto

brak było podstaw do przyjęcia, że stopień szkodliwości był znikomy. Sąd drugiej

instancji wskazał, że przepis art. 14 ustawy nowelizującej nałożył na operatorów

systemów przesyłowych obowiązek przedłożenia Prezesowi Urzędu instrukcji, o

której mowa w art. 9g ust. 1 Prawa energetycznego, dostosowanej do nowych

przepisów, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Z

obowiązku tego powód winien wywiązać się do dnia 11 czerwca 2010 r. Powód

przesłał w dniu 11 czerwca 2010 r. jedynie projekt instrukcji i wskazał, że

prowadzone są konsultacje z użytkownikami sieci, które miały zakończyć się w dniu

31 lipca 2010 r. Powód jednocześnie zwrócił się o przedłużenie terminu do dnia 31

października 2010 r. Również w tym terminie powód nie wywiązał się z obowiązku

przewidzianego w ustawie nowelizującej, ponieważ instrukcję złożył dopiero w dniu

2 czerwca 2011 r. Przedłożona instrukcja wymagała szeregu zmian i uzupełnień,

dokonanych na wezwanie Prezesa Urzędu, i została zatwierdzona dopiero decyzją

z dnia 27 września 2011 r.

W ocenie Sądu Apelacyjnego brak podstaw do przyjęcia, że stwierdzone

opóźnienie wynikało z przyczyn niezależnych od powoda. Nowe rozporządzenie

wykonawcze do Prawa energetycznego weszło w życie dopiero w dniu 6 sierpnia

2010 r., a zatem już po upływie trzymiesięcznego, ustawowego terminu na

przedłożenie instrukcji. W dniu 11 czerwca 2010 r. obowiązywało stosowne

rozporządzenie wykonawcze, zatem powód zobowiązany był złożyć instrukcję o

treści zgodnej z tym rozporządzaniem. Sąd Apelacyjny nie podzielił stanowiska

Sądu Okręgowego, iż powstrzymanie się od wykonania ciążącego z mocy ustawy

obowiązku było uzasadnione tym, że wkrótce po złożeniu instrukcji konieczna

byłaby jej zmiana celem dostosowania jej treści do nowego rozporządzenia. Sąd

Apelacyjny dodatkowo zwrócił uwagę, że instrukcja została przedłożona przez

powoda także po upływie trzech miesięcy liczonych od daty wejścia w życie

nowego rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia 16

grudnia 2010 r. powód nie przedłożył Prezesowi Urzędu instrukcji. Dlatego

przedłożenie instrukcji w dniu 2 czerwca 2011 r. nie mogło zostać uznane za

prawidłowe wykonanie obowiązku nałożonego na powoda na podstawie ustawy

nowelizującej. Tak znacząca i rażąca zwłoka powoda wyklucza możliwość przyjęcia

znikomej szkodliwości czynu. Dlatego brak było podstaw do odstąpienia od

wymierzania powodowi kary w oparciu o art. 56 ust. 6a prawa energetycznego.

Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 14 ustawy nowelizującej w

związku z art. 9g ust. 1, 7 i 8 Prawa energetycznego oraz w związku z art. 56 ust. 1

pkt 1 b Prawa energetycznego, art. 56 ust. 1 pkt 1 b Prawa energetycznego, art. 56

ust. 6a Prawa energetycznego oraz art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz naruszenie art.

233 k.p.c.

Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na

potrzebę rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych oraz dokonania wykładni

przepisów

prawa

budzących

poważne

wątpliwości,

poprzez

wyjaśnienie

następujących problemów prawnych: 1) czy w przypadku, gdy termin realizacji

obowiązków nałożonych na powoda jako operatora systemu przesyłowego ustawą

nowelizującą został wskazany wyłącznie w ustawie nowelizującej, a jednocześnie

ustawa nowelizująca nie przewidziała sankcji za niedochowanie tego terminu,

dopuszczalne jest zastosowanie za naruszenie terminu z ustawy nowelizującej

sankcji przewidzianej w ustawie, która podlegała zmianie, a zatem, czy

dopuszczalne jest zastosowanie sankcji z art. 56 ust. 1 pkt 1 b Prawa

energetycznego z tytułu nieprzedłożenia Prezesowi Urzędu do zatwierdzenia

instrukcji, o której mowa w art. 9g ust. 7 i 8 Prawa energetycznego lub pomimo

wezwania do przedłożenia instrukcji niespełniającej wymagań określonych w

ustawie, w przypadku, gdy termin 3-miesięczny został nałożony w art. 14 ust. 1

ustawy nowelizującej, a ustawodawca wraz z zastrzeżeniem tego terminu nie

określił sankcji za jego niezachowanie?; 2) czy w kontekście brzmienia przepisu art.

56 ust. 6a Prawa energetycznego, gdy podmiot zaprzestał naruszania prawa lub

zrealizował obowiązek, w przypadku, gdy wykonanie obowiązku nałożonego

ustawą zostało potwierdzone decyzją Prezesa Urzędu z dnia 27 września 2011 r.

zatwierdzającą

nową

instrukcję

ruchu,

dopuszczalne

jest

wartościowanie

prawidłowości lub nieprawidłowości wykonania obowiązku przed podmiot?; 3) czy

prawnie dopuszczalne i zgodne z art. 2 i 32 Konstytucji RP jest nałożenie kary

finansowej na powoda, gdy brak stosownych przepisów w postaci rozporządzenia

Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków

funkcjonowania systemu gazowego, za których wydanie odpowiadają władze

publiczne uniemożliwił powodowi wykonanie obowiązku nałożonego przez ustawę

we właściwym terminie?

Uzasadniając wniosek o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód

ponownie przytoczył przywołane powyżej problemy prawne wraz z twierdzeniem,

że ich wyjaśnienie jest istotne. Dodatkowo podniósł, że w jego ocenie zastosowanie

sankcji z art. 56 ust. 1 pkt 1b Prawa energetycznego w przypadku naruszenia

terminu wyznaczonego przepisem art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej jest prawnie

niedopuszczalne. Analiza przepisów ustawy wskazuje, iż mają one charakter

restrykcyjny i dlatego nie mogą być stosowane rozszerzająco. Wykładnia art. 14

ust. 1 ustawy nowelizującej oraz art. 56 ust. 1 pkt 1b Prawa energetycznego

wskazuje na konieczność ich wąskiego stosowania, zgodnie z literalnym

brzmieniem. Skoro ustawa zmieniająca nie przewidziała przepisów określających

skutki naruszenia terminu realizacji obowiązku polegającego na przedłożeniu

instrukcji dostosowanej do wymagań znowelizowanych przepisów nie sposób

przyjąć, że w takim przypadku zastosowanie winien znaleźć przepis art. 56 ust. 1

pkt 1b Prawa energetycznego. Przepis ten winien znajdować zastosowanie tylko w

przypadku nieprzedłożenia Prezesowi Urzędu do zatwierdzenia instrukcji, o której

mowa w art. 9g ust. 7 i 8 Prawa energetycznego lub przedłożenia, mimo wezwania,

instrukcji niespełniającej ustawowych wymagań. Przepis ten nie ustanawia sankcji

za naruszenie terminu wynikającego z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Nieprzedłożenie przez powoda instrukcji ruchu w terminie 3 miesięcy nie może

zostać uznane za nieprzedłożenie instrukcji ruchu w ogóle.

Wyjaśniając potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego na tle przepisu

art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego dotyczącego wartościowania prawidłowości

lub nieprawidłowości wykonania obowiązku przez podmiot zobowiązany do

określonego działania, którego wykonanie zostało potwierdzone decyzją Prezesa

Urzędu z dnia 27 września 2011 r. zatwierdzającą nową instrukcję ruchu operatora

systemu przesyłowego do stosowania, powód stwierdził, że jest niezbędne

dokonanie wykładni z uwagi na wątpliwości pojawiające się na tle analizy i wykładni

przesłanek uprawniających Prezesa Urzędu do odstąpienia od wymierzenia kary.

W ocenie powoda skoro wykonanie obowiązku ma charakter obiektywny, to nie jest

prawnie dopuszczalne dokonywanie ocen w zakresie prawidłowości wykonania

obowiązku po jego wykonaniu. Przepis art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego

dotyczy okoliczności, gdy określony obowiązek nie został wykonany zgodnie z

przepisami ustawy, a za takie należy uznać wykonanie obowiązku z naruszeniem

terminu przewidzianego na jego realizację.

Odnosząc się z kolei do zagadnienia prawnego wykreowanego na podstawie

przepisów Konstytucji RP powód wyjaśnił, że dokonanie wykładni sprzeczności

działania Prezesa Urzędu z art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji

nakładającej karą pieniężna na powoda jest o tyle istotne, że pozwoli na

wykluczenie wątpliwości, czy organy władzy państwowej działają zgodnie z

podstawowym aktem prawnym. W ocenie powoda nałożenie kary finansowej na

powoda, niezależnie od jej wysokości, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP.

Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną powoda wniósł o wydanie

postanowienia o odmowie przyjęcia skargi do rozpoznania oraz zasądzenie

kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego

według norm przepisanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem jej

merytorycznego rozpoznania.

Skarga kasacyjna jest szczególnym środkiem zaskarżenia. Służy przede

wszystkim realizacji interesu publicznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości,

między innymi poprzez wspomaganie rozwoju prawa za sprawą rozstrzygania

istotnych zagadnień prawnych (art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c.). Funkcje postępowania

kasacyjnego powodują, że zarówno wniosek o przyjęcie skargi do rozpoznania, jak

i jego uzasadnienie powinny koncentrować się na wykazaniu, iż w konkretnej

sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za interwencją Sądu Najwyższego

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2013 r., III SK 55/12 i

powołane tam orzeczenia). Dlatego rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje tylko z

przyczyn kwalifikowanych, wymienionych w art. 3989 § 1 k.p.c. i tylko w przypadku

przekonania Sądu Najwyższego przez skarżącego za pomocą jurydycznej

argumentacji,

że

zachodzi

publicznoprawna

potrzeba

rozstrzygnięcia

sformułowanego w skardze zagadnienia prawnego przy jej merytorycznym

rozpoznawaniu.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, w przypadku

wskazania jako podstawy wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania art.

3989 § 1 pkt 1 k.p.c. skarżący ma obowiązek nie tylko sformułować samo

zagadnienie, ale także – w uzasadnieniu wniosku – przedstawić odpowiednią

jurydyczną argumentację wskazującą na dopuszczalność i celowość rozwiązania

problemu prawnego w sposób preferowany przez skarżącego, a odmienny od

sposobu rozstrzygnięcia tego problemu przy wykorzystaniu zapatrywań wyrażonych

przez Sąd drugiej instancji. Wywód ten powinien być zbliżony do tego, jaki jest

przyjęty przy przedstawianiu zagadnienia prawnego przez sąd odwoławczy na

podstawie art. 390 k.p.c.

Uzasadnienie wniosku powoda o przyjęcie do rozpoznania skargi kasacyjnej

nie spełnia przedstawionych powyżej wymogów choćby w minimalnym stopniu.

Zawiera jedynie pogląd powoda co do tego, jak zagadnienia prawne powinny być

jego zdaniem rozstrzygnięte bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji prawnej

wykazującej możliwość i celowość (z uwagi na publicznoprawny charakter

postępowania kasacyjnego) takiego rozstrzygnięcia.

Sąd Najwyższy dodatkowo stwierdza, że podniesione przez powoda

problemy prawne nie mogą zostać uznane za zagadnienie prawne w rozumieniu

art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c., ponieważ zostały skonstruowane i sformułowane przez

powoda

w

sposób

odpowiadający

zarzutom

skargi

kasacyjnej,

a

nie

abstrakcyjnemu problemowi prawnemu, jaki pojawia się w sprawie. Nie stanowi

bowiem istotnego zagadnienia prawnego sprawy, na użytek instytucji „przedsądu”,

problem prawny dotyczący kwestii, czy można za coś ukarać powoda (pozwanego),

bądź tego, czy Sąd drugiej instancji bądź Prezes Urzędu prawidłowo zastosował

jakiś przepis wobec powoda.

Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy stwierdza, że nie podziela

przekonania powoda co do zasadności przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania

celem rozstrzygnięcia sformułowanych przez powoda problemów prawnych w

sposób odmienny od wynikających z wyroku Sądu Apelacyjnego zapatrywań.

Odnosząc się do pierwszego z problemów prawnych wyartykułowanych w

skardze powoda Sąd Najwyższy wskazuje, że w przypadku nowelizacji przepisów

ustawowych dotyczących obowiązku sankcjonowanego administracyjną karą

pieniężną, o możliwości nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku

przewidzianego w ustawie nowelizującej nie przesądza istnienie lub brak w ustawie

nowelizującej przepisów zawierających normę sankcjonującą. Zgodnie z art. 56 ust.

1 lit. b) Prawa energetycznego karze pieniężnej podlega przedsiębiorstwo

energetyczne, które nie przedkłada Prezesowi Urzędu do zatwierdzenia instrukcji, o

której mowa w art. 9g ust. 7 i 8 lub mimo wezwania przedkłada instrukcję

niespełniającą wymagań określonych w ustawie. Art. 9g ust. 1 nakłada na

operatora systemu przesyłowego obowiązek opracowania instrukcji ruchu i

eksploatacji sieci przesyłowej. Z art. 9g ust. 7 wynika zaś obowiązek przedłożenia

opracowanej

instrukcji

do

zatwierdzenia

przez

Prezesa

Urzędu.

Ustawa

nowelizująca zmieniła treść art. 9g Prawa energetycznego, w tym jego ust. 7.

Przepis art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej nałożył na przedsiębiorstwa

energetyczne, takie jak powód, obowiązek przedłożenia instrukcji, o której mowa w

art. 9g ust. 1 Prawa energetycznego, dostosowanej do wymagań zmienionych

przepisów, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Zestawiając unormowanie wynikające z art. 56 ust. 1 lit. b) Prawa

energetycznego (sankcja za nieprzedstawienie instrukcji ruchu i eksploatacji sieci

przesyłowej Prezesowi Urzędu do zatwierdzenia w wykonaniu stosownego

obowiązku wynikającego z art. 9g ust. 7 Prawa energetycznego) z unormowaniem

wynikającym

z

art.

ustawy

nowelizującej

(obowiązek

przedstawiania

odpowiednio zmodyfikowanej instrukcji, o której mowa w art. 9g ust. 1 Prawa

energetycznego, której obowiązek przedstawienia Prezesowi Urzędu wynika z art.

9g ust. 7 Prawa energetycznego) Sąd Najwyższy podziela zapatrywania wyrażone

w wyroku Sądu Apelacyjnego co do objęcia zachowania powoda zakresem

normowania art. 56 ust. 1 lit. b) Prawa energetycznego. Skoro ustawa nowelizująca

zmieniała wymagania, jakimi powinna odpowiadać instrukcja, o której mowa w art.

9g ust. 1 Prawa energetycznego, a jednocześnie wyznaczała termin na

opracowanie instrukcji dostosowanej do nowych wymogów, to nieprzedstawienie

nowej instrukcji w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie należy traktować jako

zachowanie podpadające pod normę sankcjonująca wynikającą z art. 56 ust. 1 lit.

b) Prawa energetycznego.

W

kontekście

okoliczności

faktycznych

sprawy

oraz

wyczerpująco

przedstawionej w tym zakresie argumentacji Sądu Apelacyjnego niezrozumiały jest

drugi problem prawny zawarty w skardze kasacyjnej powoda, dotyczący kwestii,

czy dopuszczalne jest wartościowanie

prawidłowości lub nieprawidłowości

wykonania obowiązku przy stosowaniu art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego, gdy

podmiot zobowiązany zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek, co

znajduje potwierdzenie w stosownej decyzji Prezesa Urzędu. Z ustaleń Sądów obu

instancji wynika, że w dacie wydania przez Prezesa Urzędu decyzji o nałożeniu

kary pieniężnej na powoda obowiązek sankcjonowany na podstawie art. 56 ust. 1

lit. b) Prawa energetycznego w związku z art. 14 ustawy nowelizującej nie został

wykonany przez powoda. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 56 ust. 6a

Prawa energetycznego.

Z

kolei

rozstrzygnięcie

trzeciego

problemu

prawnego,

dotyczącego

zgodności decyzji Prezesa Urzędu z art. 2 i 32 Konstytucji RP, mogłoby mieć

znaczenie dla rozpoznania skargi powoda, gdyby z okoliczności faktycznych

wynikało, że powód wykonał obowiązek wynikający z ustawy nowelizującej w

terminie 3 miesięcy liczonych od daty wejścia w życie rozporządzenia Ministra

Gospodarki z dnia 2 lipca 2010 r., ewentualnie gdyby ustawa nowelizująca

nakazywała zmianę przepisów wykonawczych odnoszących się do wykonania

przewidzianego w niej obowiązku.

Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art. 3989

§ 2 k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji postanowienia.

W odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego Sąd Najwyższy orzekł

na podstawie art. 99 k.p.c. w związku z art. 98 § 3 k.p.c. oraz § 12 ust. 4 pkt 2 w

związku z § 14 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28

września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia

przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę

prawnego ustanowionego z urzędu.