III SK 17/08 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 7 stycznia 2009 r.

III SK 17/08

Gmina nie jest przedsiębiorcą na rynku właściwym wywozu i składowania odpadów komunalnych, podlegającym kontroli Prezesa Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów w zakresie decyzji administracyjnych burmistrza

będących zezwoleniami na wykonywanie usług odbioru odpadów komunalnych

oraz w zakresie działalności przedsiębiorstwa, któremu powierzyła prowadzenie gminnego wysypiska odpadów.

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący), Sędziowie SN:

Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Herbert Szurgacz.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r.

sprawy z powództwa Miasta i Gminy O. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o ochronę konkurencji, na skutek skargi kasacyjnej strony

pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r. [...]

o d d a l i ł skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia z 13 lutego 2006 r. [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów uznał działania Miasta i Gminy O. za praktykę ograniczającą konkurencję, polegającą na nadużywaniu przez Gminę pozycji dominującej na lokalnym

rynku organizowania usług wywozu i składowania odpadów komunalnych na terenie

Miasta i Gminy O., przez: narzucanie przedsiębiorcom świadczącym usługi odbioru

odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta i Gminy O. dowolnych i rażąco krótkich terminów obowiązywania zezwoleń na wykonywanie tej

działalności oraz odmawianie niektórym z tych przedsiębiorców dostępu do gminnego wysypiska odpadów w U., przeciwdziałając tym samym ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji na rynku odbioru odpadów komunalnych od

właścicieli nieruchomości z terenu Miasta i Gminy O., co stanowi naruszenie art. 8

ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i nakazał zaniechania jej

stosowania; w pkt 2 decyzji nie stwierdził stosowania przez Gminę praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na podziale rynków według kryteriów terytorialnych;

w pkt 3 decyzji nałożył na Gminę karę pieniężną w wysokości 23.882 zł; w pkt 4 obciążył Gminę kwotą 70 zł tytułem kosztów postępowania antymonopolowego.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. Sąd Okręgowy-Sąd Ochrony Konkurencji

i Konsumentów w Warszawie oddalił odwołanie Miasta i Gminy O. od powyższej decyzji Prezesa UOKiK podzielając zawarte w niej ustalenia faktyczne oraz ich ocenę

prawną. Na skutek apelacji Miasta i Gminy O. wyrokiem z dnia 26 września 2007 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie na podstawie art. 386 § 1 k.p.c. zmienił powyższy wyrok Sądu Okręgowego w całości i uchylił decyzję Prezesa UOKiK z dnia 13 lutego

2006 r. w zakresie punktów 1, 3 i 4.

Sąd drugiej instancji uznał, że wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności na rynku zbierania i transportu oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów należy do działań ze sfery publicznoprawnej podejmowanych w ramach imperium przysługującego organom gminy. Podstawą działań gminy w tym zakresie są przepisy

art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1

pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w

gminach (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy należy do jej zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt 3

ustawy o samorządzie gminnym). Świadczenie tego rodzaju usług przez inne podmioty niż gminne jednostki organizacyjne, wymaga uzyskania zezwolenia, które wydawane jest w postaci decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza, prezydenta

miasta) właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 1 i ust. 6

ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Konieczność uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności na rynku zbierania i transportu oraz odzysku i

unieszkodliwiania odpadów jest wynikającą z ustawy formą ograniczenia wolności

prowadzenia działalności gospodarczej. Z woli ustawodawcy swoboda działalności

gospodarczej w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach została poddana ograniczeniu w drodze publicznoprawnej reglamentacji, którą realizuje w ramach

„imperium” organ gminy, uprawniony i zarazem zobowiązany do wydania zezwolenia

(w tym do określenia terminu jego ważności oraz innych elementów wymienionych w

art. 9 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) wydawanego na

zasadzie uznania administracyjnego. Brak jest natomiast przepisu prawa, który ograniczałby ustrojowe prawo właściwego organu do zgodnego z jego funkcją, ukształtowania przedmiotowej kwestii aktem administracyjnym. Dlatego też decyzja administracyjna, o której mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o

utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podlega weryfikacji w trybie instancji

administracyjnych. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że organ

gminy z powodu wydania decyzji w przedmiocie określonym w art. 7 ust. 1 ustawy o

utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może być z tego powodu adresatem

decyzji Prezesa UOKiK odnoszącej się do praktyki ograniczającej konkurencję i nakazującej zaniechania jej stosowania. Organ gminy wydając w ramach swojego imperium zezwolenia na prowadzenie działalności na rynku zbierania i transportu oraz

odzysku i unieszkodliwiania odpadów nie jest podmiotem w „grze rynkowej” w rozumieniu art. 4 pkt 1a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Decyzji administracyjnej, która jest przejawem władczych kompetencji

organu, nie można traktować jako świadczenia lub organizowania usług użyteczności

publicznej w powyższym zakresie.

Sąd drugiej instancji uznał ponadto, że Gmina nie jest właściwym adresatem

decyzji Prezesa UOKiK w części dotyczącej utrudnień (odmowy) z jakimi niektórzy

przedsiębiorcy spotykali się w zakresie dostępu do gminnego wysypiska odpadów w

U. Administratorem tego wysypiska jest bowiem Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o. o. w O. Pomimo tego że jest to forma prowadzenia przez Miasto i Gminę O. gospodarki komunalnej, to jednak podmiot ten jest

wyposażony w odrębną od Miasta i Gminy osobowość prawną. Odmowa wyrażenia

zgody na odbiór odpadów komunalnych od niektórych przedsiębiorców prowadzących działalność w tym sektorze usług na terenie O. pochodziła od PGK Spółki z o.

o. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności na

rynku zbierania i transportu odpadów komunalnych obowiązany jest przedstawić,

wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia miejsce odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Udokumentowanie tego może odbyć się przez okazanie umowy z podmiotem

prowadzącym działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania ·odpadów komunalnych lub co najmniej przez okazanie przyrzeczenia zawarcia takiej umowy. Wobec tego, według Sądu drugiej instancji, adresatem badania zachowań pod kątem

podejmowania działań ograniczających konkurencję - przez utrudnianie dostępu do

wysypiska w U. - na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, powinien być podmiot odmawiający zawarcia umowy, której

przedmiotem miałby być odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Sądu Apelacyjnego

pozwany Prezes UOKiK powołując obie podstawy określone w art. 338 3 k.p.c. wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach procesu za

wszystkie instancje. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów prawa

materialnego zarzucono: 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1

ppkt a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przez uznanie, że działania

gmin, podejmowane w zakresie przysługującego gminom imperium i wywołujące

antykonkurencyjne skutki na danym rynku właściwym, nie podlegają kontroli Prezesa

UOKiK; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji

i konsumentów, będące skutkiem przyjęcia interpretacji, zgodnie z którą gminy posiadają prawo do dowolnego kształtowania lokalnego rynku organizowania usług

wywozu i składowania odpadów komunalnych na terenie Miasta i Gminy O. i przyjęcie, że wydawanie przez Miasto i Gminę O. krótkotrwałych zezwoleń na zbiórkę i

wywóz odpadów komunalnych, oznaczających uniemożliwienie podjęcia podmiotom

niezwiązanym z Gminą skutecznej konkurencji z podmiotem zależnym od Gminy, nie

stanowi praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na przeciwdziałaniu

ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji.

W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów prawa procesowego

zarzucono naruszenie art. 233 § 1 k.p.c., przez przekroczenie zasady swobodnej

oceny dowodów i pominięcie przeprowadzenia dowodu z dokumentu datowanego na

dzień 26 listopada 2003 r. sporządzonego przez PGKiM, w którym PGKiM uzasadnia

odmowę wyrażenia zgody na dostarczanie przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalno

- Transportowych „V.” w P. odpadów na wysypisko w U., stanowiskiem Burmistrza O.

W ocenie skarżącego powyższy dokument wskazuje na to kto podejmuje decyzje w

sprawie wysypiska śmieci w U. Z uwagi na to, że strona powodowa jest w stosunku

do PGKiM podmiotem dominującym (art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i

konsumentów) można przyjąć, że to Gmina jest podmiotem, który faktycznie odmawia zawarcia umów odbioru odpadów przez wysypisko w U.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stan faktyczny - to dwie sytuacje, które Prezes UOKiK zakwalifikował w swej

decyzji jako praktykę Miasta i Gminy O. ograniczającą konkurencję i które następnie

stały się podstawą zakwestionowanej rozpatrywaną skargą kasacyjną oceny prawnej

wyroku Sądu drugiej instancji - są wiążaco ustalone w zaskarżonym wyroku (por. art.

39813 § 1 k.p.c.) i nie były one zresztą przedmiotem sporu.

Pierwsza z tych sytuacji faktycznych, w skrócie ograniczonym do rzeczy najważniejszych, odnosi się do określonych decyzji administracyjnych podejmowanych

w pierwszej instancji przez Burmistrza Miasta i Gminy O., decyzji będących zezwoleniem dla określonych przedsiębiorców na wykonywanie usług odbioru odpadów komunalnych na terenie Miasta i Gminy O. Według Prezesa UOKiK decyzje te określały

dowolnie i rażąco krótko zakresy czasowe udzielanych poszczególnych zezwoleń.

Druga sytuacja dotyczy odmawiania niektórym z przedsiębiorców „dostępu” do gminnego wysypiska odpadów w U. Fakty owych odmów dokonywane były przez „administratora” wysypiska - Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej

Spółkę z o.o. w O. jednakże według Prezesa UOKiK „inspiratorem” tych odmów była

Gmina będąca właścicielem wysypiska. Istotę z kolei kwestionowanej w skardze kasacyjnej oceny prawnej zaskarżonego wyroku stanowi stwierdzenie braku podstawy

prawnej do przypisania Miastu i Gminie O. odpowiedzialności za obie powyższe sytuacje, tej odpowiedzialności, która wynika ze wskazanych w skardze przepisów

ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.

W odniesieniu do pierwszej sytuacji Sąd stwierdził, w najogólniejszym ujęciu,

że nie podlega ona kwalifikacji według ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów

bo jest to, wykonywanie władzy administracyjnej (imperium) przez właściwy do tego

organ (Burmistrza) podlegający stosownej do tego instancyjnej procedurze weryfikacji. Z kolei druga sytuacja rozgrywa się pomiędzy zainteresowanymi gospodarczym

korzystaniem z wysypiska w U. przedsiębiorstwami a określoną Spółką administrującą tym wysypiskiem; relacje między tymi podmiotami określają wystarczający krąg

przedsiębiorców uczestniczących w przedmiotowym rynku. Miasto i Gmina O. nie

może natomiast zastępować odpowiedzialności przedsiębiorcy bezpośrednio działającego.

W powyższym ujęciu podstaw zaskarżonego wyroku - z uogólnieniem nieco

schematycznym ustalonych okoliczności - zostały wyrażone istotne aspekty

wynikającego ze skargi zagadnienia prawnego dotyczącego relacji (właściwości)

Prezesa UOKiK w sprawach wywołujących skutki na rynku właściwym, indywidualnych decyzji administracyjnych. W zakresie pierwszej z wyróżnionych wyżej sytuacji

należy podkreślić, że kompetencja Prezes UOKiK została w sprawie zrealizowana

wobec Miasta i Gminy O. wyłącznie ze względu na decyzje administracyjne jej Burmistrza. Chodziło o decyzyjne rozstrzyganie o wydaniu zezwolenia na prowadzenie

przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od

właścicieli nieruchomości, określone w art. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o

utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wprowadzono wymaganie zezwolenia na prowadzenie tej działalności, a w dalszych częściach przepisu określone są warunki i tryb uzyskiwania tych zezwoleń, które udziela

określony organ w „drodze decyzji”, w tym burmistrz właściwy ze względu na miejsce

świadczenia usług (por. art. 7 ust. 6 tej ustawy). Ponieważ są to decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych, to podlegają one procedurze dwuinstancyjnego

postępowania administracyjnego z możliwością kontroli ich zgodności z prawem

przez właściwy sąd administracyjny. Organ podejmujący taką decyzję administracyjną korzysta ze wszystkich przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego atrybutów organu administracji (w tym wypadku administracji samorządowej), w szczególności atrybutu niezależności (por. art. 1 pkt 1, art. 5 § 1 pkt 3, art. 15

i art. 16 § 2 k.p.a.). Burmistrz rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu samorządowej administracji publicznej ma pozycję samodzielną wobec jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma podstaw przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko o konsekwencjach wobec Miasta i Gminy O. decyzji administracyjnych podejmowanych z pozycji organu administracyjnego przez Burmistrza. Nie może tu działać

zasada reprezentacji, bo Burmistrz w tych sprawach nie jest organem działającym w

imieniu Miasta i Gminy O.

Podzielając ocenę prawną zaskarżonego wyroku należy zaakcentować tę konsekwencję ustalonej sytuacji, która dotyczy Miasta i Gminy O. jako podmiotu (przedsiębiorcy) bezpodstawnie przez Prezesa UOKiK obciążonego skutkami decyzji administracyjnych organu administracji publicznej. Nie ma adekwatnego przełożenia pomiędzy właściwością Burmistrza jako organu administracji publicznej a Miastem i

Gminą O. w zakresie kształtowania - kwestionowanych w decyzji Prezesa UOKiK warunków i terminów udzielanych zezwoleń. Nie jest w tym zakresie przekonujący

argument skarżącego, że z analizy poszczególnych decyzji administracyjnych w

sprawie zezwoleń można wysnuć wnioski co do „polityki udzielania zezwoleń”. Tę

ostatnią bowiem enigmatyczną sytuację skarżący opiera również wyłącznie na indywidualnych aktach organu administracji publicznej.

Rację ma Sąd drugiej instancji stwierdzając, że w ustalonych okolicznościach

sprawy Miasto i Gmina O. nie występowało na ustalonym rynku właściwym w pozycji

przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o

ochronie konkurencji i konsumentów. Po pierwsze, o czym już była mowa, to nie

Miasto i Gmina O. podejmowało lub jest odpowiedzialne za indywidualne decyzje

administracyjne właściwego w sprawach zezwoleń organu. Po drugie, Miasto i

Gmina O. wykonywało zadania własne w zakresie między innymi wysypisk oraz

unieszkodliwienia odpadów komunalnych (por. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8

marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w ten sposób, że powierzyło realizację tych

zadań innemu podmiotowi prawnemu - będącemu spółką handlową z ograniczoną

odpowiedzialnością - Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.

Taki sposób realizacji zadań Gminy jest przewidziany w ustawie z dnia 13 września

1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1

tej ustawy gminy „tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem

czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez

tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych”. W ustalonym w sprawie stanie

faktycznym Miasto i Gmina O. realizowało swoje zadania w przedmiotowym zakresie

przez zlecenie ich wykonywania odrębnemu podmiotowi. Nie powoduje to zdjęcia z

Miasta i Gminy odpowiedzialności za zadanie własne określone w ustawie (por. art. 3

ust. 1 powołanej ustawy), natomiast na pewno spowodowało określoną sytuację na

ustalonym rynku, na którym to nie Miasto i Gmina O. prowadziło działalność gospodarczą jako przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i

konsumentów - bo tę działalność prowadziło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Z powyższych przyczyn bezzasadna jest pierwsza podstawa

skargi kasacyjnej.

Bezzasadny jest także jedyny zarzut drugiej podstawy dotyczący naruszenia

art. 233 § 1 k.p.c. Ocena dowodów - stosownie do art. 3983 § 3 k.p.c. - nie może

stanowić podstawy skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 233 §

1 k.p.c. podniesiono nieodpowiednią do tak skonstruowanego zarzutu kwestię nierozważenia przez Sąd drugiej instancji tego, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w określonym incydencie odmowy na korzystanie z wysypiska w

U. powołało się na stanowisko Burmistrza reprezentującego w tym wypadku Gminę.

W związku z powyższą argumentacją zarzutu należy stwierdzić, że powołany w ten

sposób fakt określonego wpływania na decyzje gospodarcze działającego na rynku

właściwym przedsiębiorstwa nie powodował nieodpowiedzialności tego przedsiębiorstwa za jego decyzje gospodarcze. Spółka prawa handlowego będąca odrębnym

podmiotem stosunków prawnych na rynku odpowiada za wykonywane czynności

prawne. W stanie faktycznym poddanym osądowi w sprawie odmowa dostępu do

gminnego wysypiska nie została podjęta przez Gminę, została natomiast podjęta

przez działające na rynku przedsiębiorstwo, któremu Gmina zleciła wykonywanie

między innymi zadania w zakresie „administrowania” przedmiotowym wysypiskiem.

Stwierdzając bezzasadność podstaw skargi kasacyjnej Sąd Najwyższy orzekł

w myśl art. 39814 k.p.c.