III SK 12/08 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III SK 12/08

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 20 listopada 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Andrzej Wróbel (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Zbigniew Myszka

SSA Halina Kiryło

w sprawie z powództwa Miasta K.

przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

z udziałem zainteresowanej: I. B. - Wywóz Nieczystości Stałych

o ochronę konkurencji,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 20 listopada 2008 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 21 czerwca 2007 r.,

1. oddala skargę kasacyjną.

2. zasądza od powoda na rzecz pozwanego kwotę 270

(dwieście

siedemdziesiąt)

postępowania kasacyjnego.

zł

tytułem

zwrotu

kosztów

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 grudnia 2004 r., Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów, dalej jako „Prezes Urzędu” zakazał miastu K. dalej jako „powód” na

podstawie art. 9 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o

ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., Nr 244, poz.

2080, dalej jako „ustawa”) stosowania praktyki ograniczającej konkurencję

polegającej na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do

powstania lub rozwoju konkurencji na rynku wywozu odpadów poprzez stawianie

przedsiębiorcom ubiegającym się o zezwolenie na świadczenie usług w zakresie

zbierania i transportu odpadów komunalnych wymogu posiadania umowy na odbiór

odpadów przez obiekt do unieszkodliwiania, odzysku, przetwarzania odpadów

komunalnych i stacje zlewne oraz poddania pozostałej części odpadów (minimum

40%) zbieranych z terenu miasta K. przetwarzaniu celem redukcji frakcji

organicznej. Naruszenie konkurencji polegało na tym, że obowiązek posiadania

opisanych powyżej umów dotyczył jedynie przedsiębiorców ubiegających się o

zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na odbiorze odpadów

komunalnych po wydaniu tej uchwały, podczas gdy pozostali przedsiębiorcy mogli

kontynuować działalność na warunkach określonych w wydanych wcześniej

zezwoleniach.

Powód wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia

art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 4 pkt 1 lit. a) ustawy oraz

sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych dokonanych przez Prezesa Urzędu z

treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2006 r., Sąd Okręgowy w W. - Sąd Ochrony

Konkurencji i Konsumentów oddalił odwołanie powoda od powyższej decyzji. Sąd

przyjął, że niezastosowanie podwyższonych wymagań wobec przedsiębiorców

legitymujących się ważnymi zezwoleniami na wywóz odpadów wydanymi przed jej

wejściem w życie, dawało podstawę do przyjęcia, iż działania miasta K.

negatywnie oddziaływały na konkurencję na miejscowym rynku odbioru i wywozu

odpadów

komunalnych,

gdyż

sprzyjało

utrzymaniu

pozycji

najsilniejszego

przedsiębiorcy Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej – właściciela

wysypiska odpadów i kompostowni, który jednocześnie prowadził działalność

gospodarczą w zakresie wywozu odpadów. W tych warunkach postawienie innym

przedsiębiorcom barier, nawet o proekologicznym charakterze, przy zwolnieniu z

tych obowiązków głównego „gracza” na rynku, per se utrudnia dostęp do rynku

innym przedsiębiorcom. Ponadto, za zbyt restrykcyjne i pozbawione podstawy

prawnej uznano wprowadzenie wymogu, aby starający się o zezwolenia na odbiór

odpadów komunalnych od mieszkańców wykazywali, że składowiska w innych

gminach zapewniających odbiór odpadów spełniają warunki ich utylizacji określone

uchwałą zarządu miasta K.

nr …/02 wyłącznie dla podległego jego władztwu

obszaru. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stawianie przez organizatora rynku

przedsiębiorcom starającym się o zezwolenie na wywóz odpadów na wysypisko

proekologicznych wymogów, bez zagwarantowania im realnej możliwości ich

spełnienia, wyczerpuje znamiona praktyki ograniczającej konkurencję z art. 8 ust. 2

pkt 5 ustawy.

Powód wniósł apelację od tego wyroku podnosząc takie same zarzuty, jak w

odwołaniu od decyzji Prezesa UOKiK.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r., Sąd Apelacyjny oddalił apelację

powoda, uznając, że jest on przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit a) ustawy,

ponieważ przepis ten obejmuje swą dyspozycją gminę, która świadczy lub

organizuje usługi o charakterze użyteczności publicznej. Sąd Apelacyjny uznał, że

przedmiotem badania przez Prezesa Urzędu są działania gmin w zakresie

przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź

rozwoju konkurencji na rynku wywozu odpadów poprzez stawianie przedsiębiorcom

ubiegającym się o zezwolenie na świadczenie tego rodzaju usług szeregu

wymogów, które nie obowiązywały w stosunku do innych podmiotów legitymujących

się ważnymi zezwoleniami na wywóz nieczystości.

Powód zaskarżył w całości wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną,

podnosząc zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 lit a) ustawy w związku z przepisami

ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

(tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) poprzez przyjęcie, że miasto K.

jest przedsiębiorcą w zakresie w jakim wydaje akty prawa miejscowego (uchwała

zarządu miasta) w sprawie warunków udzielania zezwoleń na świadczenie usług

komunalnych.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Skarga kasacyjna powoda nie ma uzasadnionych podstaw.

Jedynym zarzutem sformułowanym w skardze kasacyjnej powoda jest zarzut

naruszenia art. 4 pkt 1 lit a) ustawy. Przepis ten definiuje pojęcie przedsiębiorcy,

które wyznacza zakres podmiotowy ustawy. Co do zasady normy prawa ochrony

konkurencji, które zawiera ustawa adresowane są do przedsiębiorców, czyli tych

uczestników rynku, którzy występując w obrocie w charakterze profesjonalistów

dążących do osiągnięcia celów o charakterze gospodarczym, starają się

maksymalizować korzyści osiągane ze sprzedaży (gdy występują po stronie

podażowej rynku) lub zakupu (gdy działają po stronie popytowej rynku) różnego

rodzaju dóbr. Efektem tych dążeń jest konkurencja na rynku, dzięki której także

konsumenci zyskują na szerszym wyborze nowych towarów, ich wyższej jakości,

niższych cenach, bądź dogodniejszych warunkach zakupu.

Działalność organów państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

polegająca na korzystaniu z przysługujących im kompetencji władczych pozostaje –

co do zasady - poza zakresem norm prawa ochrony konkurencji, gdyż nie jest to

działalność podejmowana przez uczestników rynku, mimo iż może dotyczyć zasad

funkcjonowania określonego rynku i wpływać na poziom konkurencji, poprzez

regulowania barier wejścia. W tym ujęciu zarządzenia lub uchwały organów

jednostek samorządu terytorialnego, jak w niniejszej sprawie, co do zasady są poza

sferą zainteresowania organów antymonopolowych, ponieważ są związane z

wykonywaniem władzy publicznej (por. wyrok ETS w sprawie 30/87 Bodson p.

Pompes Funbres des Regions Liberees SA, Rec. 1988, 2479). Takie zarządzenia

lub uchwały mają status aktu prawa miejscowego, są instrumentem korzystania

przez gminę (miasto) z przysługujących jej uprawnień władczych i służą realizacji

zadań własnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2005 r.,

sygn. akt II OSK 394/05, Wspólnota z 2006 r., Nr 17, s. 49; wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z 9 listopada 2006 r., sygn akt II OSK 1311/05, niepubl.).

Jednakże w obszarze polskiego prawa ochrony konkurencji treść tych aktów

może stanowić podstawę zarzutu naruszenia zakazu nadużywania pozycji

dominującej z uwagi na szczególną regulację statusu jednostek samorządu

terytorialnego, które w zakresie, w jakim wydają akty prawa miejscowego

regulujące zasady świadczenia usług użyteczności publicznej na ich terenie, mają

status przedsiębiorców (wyrok Sądu Antymonopolowego z 23 kwietnia 1992 r.,

sygn. akt XVII Amr 7/92, niepubl.; wyrok Sądu Antymonopolowego z 8 września

1999 r., sygn. akt XVII Ama 27/99, Wokanda z 2001 r., Nr 1, poz. 55; wyrok SOKiK

z 3 grudnia 2003 r., sygn. akt XVII Ama 139/02, Wokanda z 2004 r., Nr 11, poz. 50;

wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt VI ACa

481/07, niepubl.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 lit a) ustawy, za przedsiębiorcę uznaje się

także „osobę prawną [...,] organizującą lub świadczącą usługi o charakterze

użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu

przepisów o działalności gospodarczej”. Z przepisu tego wynika, iż zakres

podmiotowy ustawy obejmuje nie tylko podmioty, które bezpośrednio świadczą

usługi o charakterze użyteczności publicznej, ale także te, które zajmują się

organizowaniem tych usług (wyrok SOKiK z 1 grudnia 2004 r., sygn akt XVII Ama

67/03, Dz.Urz.UOKiK z 2005 r., Nr 1, poz. 11; wyrok SOKiK z 12 stycznia 2006 r.,

sygn. akt XVII Ama 105/04, Dz.Urz.UOKiK z 2006 r., Nr 2, poz. 28), a zatem mogą

swoimi działaniami kształtować zachowania innych uczestników rynku, ingerując

tym samym w stan konkurencji na rynku. Obok treści art. 4 pkt 1 lit a) ustawy,

uzasadnieniem dla traktowania gmin jako przedsiębiorców, w obszarze w którym

korzystają z przysługujących im kompetencji władczych i wydają akty prawa

miejscowego,

jest

dotychczasowa

praktyka,

wskazująca

jednoznacznie,

iż

interwencja Prezesa urzędu jest najczęściej jedynym skutecznym instrumentem

kontroli działalności gmin w tym zakresie i ochrony interesów ekonomicznych ich

mieszkańców, na co wskazuje chociażby liczba spraw prowadzonych przeciwko

jednostkom samorządu terytorialnego, o zakresie przedmiotowym zbliżonym do

niniejszej sprawy (zob. obok orzeczeń powołanych w niniejszym uzasadnieniu

wyrok Sądu Najwyższego z 14 listopada 2008 r., III SK 8/08 Miasto K., niepubl.).

Pod pojęciem organizowania usług o charakterze użyteczności publicznej w

rozumieniu art. 4 pkt 1 lit a) ustawy należy rozumieć działalność jednostek

samorządu terytorialnego, która polega na tworzeniu wszelkiego rodzaju ram

świadczenia takich usług przez innych przedsiębiorców, w tym określaniu za

pomocą aktów prawa miejscowego normatywnych warunków ubiegania się o

zezwolenie na prowadzenia działalności z zakresu usług użyteczności publicznej

oraz zasad wykonywania takiej działalności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy

nie ulega wątpliwości, że uchwała Zarządu Miasta K., której postanowienia zostały

zakwestionowane przez Prezesa Urzędy, jako praktyka ograniczająca konkurencję

w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy, mieści się w przedstawionym powyżej

rozumieniu „organizowania usług użyteczności publicznej”.

Jako przedsiębiorca, jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek

uwzględniać w swojej działalności zakazy wynikające z ustawy o ochronie

konkurencji i konsumentów nawet wtedy, gdy wydaje akty prawa miejscowego lub

decyzje administracyjne, związane z organizowaniem usług użyteczności publicznej

(wyrok SOKiK z 13 czerwca 2006 r., sygn. akt XVII Ama 48/05, niepubl.; wyrok

Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI ACa 1094/06,

niepubl.). Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela stanowisko orzecznictwa i

doktryny, zgodnie z którym przedmiotem oceny Prezesa Urzędu oraz sądów

rozpatrujących odwołanie od jego decyzji nie jest kwestia legalności podjętych

przez jednostkę samorządu terytorialnego decyzji lub wydanych aktów prawa

miejscowego z zakresu organizowania usług użyteczności publicznej, lecz ocena

tego, w jaki sposób wpłyną one na konkurencję na rynku, którego zasad

funkcjonowania dotyczą (wyrok SOKiK z 20 marca 2008 r., sygn. akt XVII AmA

78/07, niepubl.).

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku.