III RN 89/00 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 6 kwietnia 2001 r.

III RN 89/00

Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr

89, poz. 414 ze zm.) stanowi podstawę prawną nakazania rozbiórki części budynku dobudowanej samowolnie poza zakresem pozwolenia na budowę.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Andrzej

Wasilewski, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2000 r. sprawy ze skargi

Teresy P. na decyzję Wojewody P. [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu

budowlanego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...]

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 14 października 1999 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyrokiem z dnia 14 października 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę Teresy P. na decyzję Wojewody P. z dnia 24 września 1998 r. utrzymującą w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 2

lipca 1998 r., nakazującą Teresie P. rozbiórkę dobudowanego wykusza w formie trapezu o wymiarach 1,30m x 2,27 m i wysokości 5,05 m z otworami okiennymi na każdej ścianie i doprowadzenie w ten sposób do stanu zgodnego z określonym w tej

decyzji projektem technicznym i pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego na

działce [...] w S. przy ul. T. W wyroku tym zawarta jest ocena zgodności zaskarżonej

decyzji z przepisem art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89,

poz. 414 ze zm.), ze względu na następujące ustalenia.

Pozwolenie na budowę budynku wydane zostało 30 grudnia 1994 r. na rzecz

Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych „Ł.-Z.”. Integralną jego

częścią był plan realizacyjny oraz załączniki rysunkowe i opisowe. Skarżąca w trybie

art. 40 Prawa budowlanego uzyskała uprawnienie wynikające z powyższego zezwolenia na budowę, na jego warunkach. Wykusz stanowiący część budynku mieszkalnego został wybudowany bez pozwolenia na budowę, gdyż budynek skarżącej

(segment) oznaczony numerem 1 został zaprojektowany bez wykusza. Również załączniki rysunkowe i opisowe nie dają jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż ściana

budynku skarżącej została zaprojektowana z uwzględnieniem tzw. ryzalitu (np. rysunek nr 1, rysunek nr 14). W toku postępowania sądowego skarżąca powołała się na

rysunek nr 17 (rzut przyziemia), twierdząc, iż przewiduje on sporną budowę. Należy

jednak podzielić argumentację organu odwoławczego (pismo z 10 sierpnia 1999 r.).

Rysunek przedstawia bowiem rzut przyziemia dwóch wewnętrznych segmentów, na

co wskazują przerywane linie biegnące po obu stronach rysunku równolegle do ścian

poprzecznych segmentów. Ponieważ skarżąca zajmuje skrajny budynek (segment),

dlatego rzut przyziemia (rysunek nr 17) nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Według oceny prawnej wyroku powyższa sytuacja stanowiła istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. Stąd też, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z przepisem art. 36a prawa budowlanego, jego realizacja byłaby

dopuszczalna dopiero po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Podstawą odmiennej oceny zaskarżonej decyzji nie może być zatwierdzony projekt podziału obejmujący przedmiotową nieruchomość (decyzja z 12 lutego 1997 r.) oparty

na przepisach ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) Decyzja ta

pozostaje bowiem bez jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie rozbiórki, której podstawą jest stosowny przepis prawa budowlanego. Nakazana rozbiórka zdaniem NSA nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21

ust. 1 Konstytucji RP). Własność nie stanowi prawa, które dawałoby nieskończoną

władzę nad rzeczą (nieruchomością). Granice korzystania z własności wyznaczają

bowiem przepisy prawa, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze

przeznaczenie własności (art. 140 KC). Prawo własności ograniczają między innymi

przepisy prawa budowlanego, które zobowiązują organy administracyjne do podejmowania określonych ingerencji (art. 6 KPA).

Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji nadzwyczajnej zarzucił rażące naruszenie art. 48 Prawo budowlanego, art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 77 §

1 KPA i na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono co następuje:

Stanowisko strony, że sporny wykusz został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale. Analiza akt

administracyjnych potwierdza bowiem stanowisko organów administracji, że dokumentacja techniczna, a zatem także pozwolenie na budowę, nie przewidywało w

ścianie szczytowej wykusza. Powstał on zatem w wyniku samowolnego odstąpienia

inwestora od warunków wydanego pozwolenia na budowę. Przyjmując zasadność w

tym zakresie podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku rewizja nadzwyczajna zakwestionowała jego ocenę prawną. Według RPO należało odróżnić legalną budowę

budynku od samowoli polegającej na dodaniu wykusza. Czym innym jest samowolne

odstąpienie inwestora od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a czym

innym samowola budowlana w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W aktach

administracyjnych brak jest dokumentu świadczącego o spełnieniu przez inwestora

wymogu zawiadomienia organu administracji o zakończeniu budowy, zgodnie z art.

57 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc jasne, czy wobec stwierdzenia odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, zważywszy na etap budowy, miał w

sprawie zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 lub art. 36 Prawa budowlanego,

czy też art. 66 tego Prawa. Innymi słowy, czy w momencie stwierdzenia odstępstwa

roboty budowlane trwały, czy zostały już zakończone. Naczelny Sąd Administracyjny

nie odniósł się do tej istotnej okoliczności sprawy. Jedno wszakże nie ulega wątpliwości, że sposobem na doprowadzenie zaistniałego stanu faktycznego do stanu

zgodnego z prawem, nie może być rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 48

prawa budowlanego. W niniejszej sprawie - stwierdza się kategorycznie w rewizji

nadzwyczajnej - przepis ten nie ma zastosowania. Nawiązując do wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. (OTK 1999 r, Nr 1, poz. 2) RPO podkreślił, że rozpatrywany przypadek nie należy ani do kategorii rozbudowy już istniejącego obiektu, ani nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego restrykcyjnego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego, nie objętego hipotezą normy prawnej, jest rażącym naruszeniem prawa. Poza

tym, nie wyjaśniono na jakim etapie znajdowała się budowa w chwili rozstrzygania

sprawy, a od tego - zdaniem RPO - zależała podstawa prawna rozstrzygnięcia. Jeżeli

bowiem, w chwili rozstrzygania przez organ administracji przedmiotowej sprawy budowa nie była ukończona, miały zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jako środek doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z wydanym

pozwoleniem na budowę oraz przepisami prawa budowlanego, bądź w przypadku

istotnego odstępstwa – art. 36a Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku zakończenia budowy, środkiem do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem byłby art.

66 pkt 1 prawa budowlanego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W dacie rozstrzygania sprawy przed organem administracyjnym pierwszej instancji sporny „wykusz” był już wybudowany, co zostało potwierdzone między innymi

w trakcie wymienionych w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, oględzin robót budowlanych dokonanych w dniu 4 czerwca 1998 r. przez upoważnionego pracownika

Urzędu Rejonowego w P. z udziałem przedstawiciela właściwego Urzędu Gminy oraz

zainteresowanych stron. Temu stanowi budowy odpowiadał wniosek właściciela nieruchomości sąsiedniej inicjujący postępowanie w sprawie oraz decyzja organu pierwszej instancji nakazująca rozbiórkę wykusza. Wreszcie można zauważyć, że w toku

postępowania w sprawie (administracyjnego i sądowo - administracyjnego), skarżąca

nie zarzuciła przedwczesności postępowania z powołaniem się na jakąś formę braku

ukończenia budowy. Na podstawie uzasadnienia zarzutów rewizji nadzwyczajnej

dotyczących rzekomego niewyjaśnienia powyższej kwestii można wnosić, że rewidujący uważa, że istotne byłoby wyjaśnienie nie tyle stanu faktycznego wybudowania

wykusza, co tego, czy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy

obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Takie

stanowisko rewizji nadzwyczajnej stanowi - jak się wydaje – konsekwencję prezentowanej przez wnoszącego rewizję nadzwyczajną, interpretacji wskazanych przepisów Prawa budowlanego (art. 48, a także art. 36a, art. 50 i art. 51), a w związku z

tym uznanie tej interpretacji za wadliwą oznacza równocześnie nieskuteczność podniesionego zarzutu co do niewyjaśnienia stanu zakończenia budowy (wskazane w

rewizji nadzwyczajnej przepisy art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 77 § 1 KPA).

Dla zajęcia stanowiska co do podstawowego zarzutu rewizji nadzwyczajnej, w

zakresie wykładni i zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, wystarczającą pods-

tawę faktyczną stanowią ustalenia przyjęte także przez rewidującego, że przedmiotowy „wykusz” został urządzony samowolnie, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.

Istota sprzecznych ze sobą interpretacji dotyczy zakresu art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według zaskarżonego wyroku art.

48 Prawa budowanego obejmuje sytuację taką jaka występuje w rozpoznawanej

sprawie, to jest, że chociaż budowa budynku mieszkalnego miała podstawę upoważniającą w pozwoleniu na budowę, to nie było takiej podstawy w odniesieniu do samowolnie urządzonego wykusza i w związku z tym ta samowolnie wybudowana

część budynku mieszkalnego podlegała nakazowi rozbiórki. W rewizji nadzwyczajnej

natomiast twierdzi się, że wystarczy, iż budowa domu mieszkalnego oparta jest o pozwolenie na budowę, ażeby uznać niedopuszczalność zastosowania określonego w

art. 48 nakazu rozbiórki do części tej budowy wybudowanej samowolnie.

Sąd Najwyższy podzielił stanowisko zaskarżonego wyroku uznając, że przedstawiona w rewizji nadzwyczajnej argumentacja na rzecz stanowiska przeciwnego

jest nieprzekonująca. Rewidujący bez wystarczającej ku temu podstawy zdaje się

traktować pozwolenie na budowę jako dokument bezwzględnie eliminujący możliwość zastosowania sankcji za samowolę budowlaną. Według tej interpretacji nawet

bardzo poważne naruszenie warunków pozwolenia na budowę polegające na wybudowaniu obiektu budowlanego różniącego się w istotnych elementach od zatwierdzonego projektu budowlanego uniemożliwia zastosowanie sankcji rozbiórki. Tymczasem w sprawie chodziło o ów wykusz, który stanowił względnie samodzielną

część budynku mieszkalnego i to taką część, której w ogóle nie uwzględniał zatwierdzony projekt budowlany (pozwolenie na budowę). W tym kontekście faktycznym nie

powinna budzić zastrzeżeń ocena zaskarżonego wyroku, która zasadnie uwzględnia

tę względną samodzielność przedmiotowego wykuszu. Jeżeli został on wybudowany

ponad zakres pozwolenia na budowę, stanowiąc część budynku samowolnie dodaną

(i chociażby z tego powodu niejako zbędną), to sankcja rozbiórki ograniczona do tej

części jest odpowiednio proporcjonalna i ma wystarczające oparcie w art. 48 Prawa

budowlanego. Należy tu, nawiązując do zastrzeżeń podniesionych w rewizji nadzwyczajnej, podkreślić dwa aspekty. Po pierwsze, że chodzi o budowę i rozbiórkę części

obiektu budowlanego i po drugie, że wybudowanie tej części nastąpiło „bez wyma-

ganego pozwolenia na budowę”. Są to wystarczające elementy stanu faktycznego

hipotezy normy wynikające z art. 48 Prawa budowlanego, przy czym drugi z nich wynika najpierw stąd, że pozwolenie na budowę, którym dysponował skarżący nie upoważniało do wybudowania „wykusza”, a nadto skarżący nie uzyskał koniecznej do

tego zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego).

Z powołanego w rewizji nadzwyczajnej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 12 stycznia 1999 r. wynika, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2,

art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W

orzeczeniu tym – wbrew sugestii rewizji nadzwyczajnej – Sąd Najwyższy nie znajduje

oparcia dla stanowiska rewidującego. Trybunał Konstytucyjny – w uzasadnieniu powyższego orzeczenia – stwierdził między innymi, że w art. 48 Prawa budowlanego

została wyrażona norma, której celem jest zapewnienie stanu zgodności z prawem –

podejmowania robót budowlanych (poza określonymi wyjątkami) jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (albo po zgłoszeniu właściwemu

organowi). Podkreślono, że zwłaszcza z punktu widzenia ochrony praw osób trzecich

istotne znaczenie ma zagwarantowanie właściwej drogi proceduralnej, w ramach której mogą one w pełni dochodzić swoich praw czy szukać ochrony dla swoich interesów faktycznych. Pominięcie tej procedury stanowi zagrożenie dla ochrony praw i

wolności tych osób. Jest to istotny aspekt oceny zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w rozpatrywanym w sprawie stanie faktycznym, w którym o ochronę przed

samowolą budowlaną skarżącej wystąpił właściciel nieruchomości sąsiedzkiej.

Sąd Najwyższy nie podzielił także twierdzeń rewizji nadzwyczajnej, jakoby

inne wskazane przepisy Prawa budowlanego umożliwiały podjęcie właściwych sankcji przeciwko przedmiotowej samowoli. Tak więc zastosowanie art. 36a ust. 1 prowadziłoby do konsekwencji znacznie bardziej dotkliwych dla skarżącej, skoro – stosownie do ustępu drugiego tego przepisu – w przypadku naruszenia obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, „właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę”. Ten mechanizm ochrony przed samowolą budowlaną prowadziłby za daleko, skoro już nie tylko część budynku (wykusz), ale cały budynek

mieszkalny traciłby podstawę wybudowania.

Z kolei art. 50 ust. 1 (i w konsekwencji art. 51) jest, po pierwsze, nieodpowiedni w rozpatrywanym przypadku, skoro podlega zastosowaniu „w przypadkach innych

niż określone w art. 48”, a po drugie dotyczy on sytuacji prowadzenia robót budowlanych, które - wobec ich określonej wadliwości - podlegają wstrzymaniu. Tymczasem

w stanie faktycznym sprawy chodziło o sytuację części budynku, już wykonanej.

Wreszcie wskazany w rewizji nadzwyczajnej art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego określa postępowanie w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a istota rozpatrywanej sprawy nie odnosiła się przecież

do poprawności technicznej przedmiotowego wykusza, ale tego, że został samowolnie wybudowany.

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy, stwierdzając, że rewizja nadzwyczajna nie miała usprawiedliwionych podstaw, orzekł jak w sentencji stosownie do art.

39312 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu

postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 543, poz. 189).