III RN 85/00 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 6 kwietnia 2001 r.

III RN 85/00

Paszport nie jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt czasowego pobytu jego posiadacza za granicą.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski,

Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2001 r. sprawy ze skargi

Zygmunta D. na decyzję Wojewody P. z dnia 7 stycznia 1999 r. [...] w przedmiocie

odmowy wymeldowania z pobytu stałego Janiny D., na skutek rewizji nadzwyczajnej

Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu AdministracyjnegoOśrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

We wrześniu 1998 r. Zygmunt D. zwrócił się do Prezydenta B. o wymeldowanie z należącego do niego lokalu byłej żony, która od listopada 1995 r. przebywa w

Kanadzie. Po rozpatrzeniu wspomnianego wniosku organ ewidencji ludności decyzją z dnia 20 listopada 1998 r. orzekł o odmowie wymeldowania Janiny D. z miejsca

pobytu stałego. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że mimo utraty przez Janinę

D. uprawnienia do przebywania w lokalu [...] przy ul. G.B. w B., nie można uznać,

że opuściła ona ten lokal z zamiarem skoncentrowania swoich spraw życiowych w

innym miejscu. Jak bowiem wynika z nadesłanych przez nią wyjaśnień, w Kanadzie

przebywa „na pobycie czasowym” i ma zamiar powrócić do kraju.

Od decyzji powyższej Zygmunt D. wniósł odwołanie do Wojewody, podnosząc

w nim, że twierdzenia byłej żony, iż zamierza wrócić do kraju nie są niczym poparte.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta B.

w mocy. Zdaniem organu odwoławczego Janina D. nie spełniła jednej z przesłanek

warunkujących wymeldowanie, a mianowicie nie opuściła dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Wskazuje na to fakt, iż przebywa ona w Kanadzie na podstawie

paszportu ważnego do lipca 2004 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej

instancji powołał się na pogląd przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego nie można mówić o opuszczeniu miejsca pobytu stałego

w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych,

jeżeli pobyt osoby za granicą ma charakter pobytu czasowego, o czym świadczy

fakt posiadania ważnego paszportu.

Ostateczną decyzję Wojewody P. Zygmunt D zaskarżył do Naczelnego Sądu

Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku. W skardze podniósł zarzut, że organy obu instancji ustalając stan faktyczny sprawy oparły się jedynie na

oświadczeniu Janiny D., że jej pobyt w Kanadzie ma charakter czasowy i zamierza

ona powrócić do kraju. Oświadczenie to organy przyjęły bezkrytycznie, nie próbując

skonfrontować go z innymi okolicznościami faktycznymi sprawy. Zdaniem skarżącego, poprzez wydanie decyzji odmawiających wymeldowanie jego byłej żony,

stworzono stan fikcji meldunkowej, który jest sprzeczny z szeroko pojętym interesem publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 1999 r. [...] oddalił

skargę. Sąd podzielił pogląd organów administracji, iż w przedmiotowej sprawie nie

zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające wymeldowanie. Zdaniem

Sądu, organy trafnie oceniły, że zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na przyjęcie, iż Janina D. opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. W toku postępowania ustalono bowiem, „że przebywa ona czasowo w Kanadzie z terminem

ważności paszportu do 21 lipca 2004 r. Czasowe przebywanie za granicą zostało

też potwierdzone przez samą zainteresowaną oraz świadków”.

Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji nadzwyczajnej od tego wyroku zarzucił rażące naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 - Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego

rozpatrzenia przez sąd administracyjny. W ocenie Rzecznika zaskarżony wyrok

wydany został z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego

regulujących zasady i tryb postępowania dowodowego. Przede wszystkim Sąd

administracyjny rozpatrując skargę Zygmunta D. nie zwrócił uwagi, że organy pro-

wadzące postępowanie zaniechały podjęcia czynności procesowych zmierzających

do zebrania pełnego materiału dowodowego. W szczególności organy nie wystąpiły

do konsula o przesłuchanie Janiny D. w celu uzyskania wyjaśnień z jakich powodów

od kilku lat mieszka w Kanadzie i na jakim statusie tam przebywa (poprzestano

jedynie na wystosowaniu do konsula wniosku o doręczenie stronie orzeczeń), nie

zwróciły się też do niej o przedstawienie dowodów, które wskazywałyby na

tymczasowy pobyt za granicą (np. wizy określającej termin pobytu). Skutkiem tego,

ustalając czy Janina D. opuściła swoje dotychczasowe miejsce pobytu, organy

oparły się na niczym nie popartym jej oświadczeniu, iż jej pobyt za granicą ma charakter czasowy oraz że zamierza niebawem powrócić do Polski. Tymczasem w

uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 1981 r., S.A. 314/91 (ONSA 1981 nr 1, poz.

24), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż rozstrzygając wątpliwości co do

charakteru pobytu organ administracji nie może ograniczyć się do bezkrytycznego

przyjęcia oświadczenia woli danej osoby co do jej zamiaru. O kwalifikacji pobytu

decyduje bowiem nie tylko treść werbalna oświadczenia, ale również okoliczności

faktyczne wskazujące na rzeczywisty zamiar tej osoby. Konieczność konfrontowania oświadczenia danej osoby w przedmiocie charakteru jej pobytu za granicą z

innymi dowodami znajduje potwierdzenie także w niniejszej sprawie. Mimo bowiem

deklaracji złożonej przez Janinę D. w trakcie postępowania administracyjnego, iż

wkrótce zamierza wrócić do kraju, w dalszym ciągu przebywa w Kanadzie.

W świetle powyższego za dowolne uznać należy ustalenia faktyczne dokonane w przedmiotowej sprawie, skoro oparte są one na niekompletnym materiale dowodowym. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu, wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995 nr 7, poz. 83).

W zaskarżonym wyroku Sąd administracyjny przychylił się do poglądu przytoczonego w decyzji organu drugiej instancji, w myśl którego o czasowym charakterze

pobytu za granicą danej osoby, świadczy fakt posiadania przez nią ważnego paszportu. Zdaniem Rzecznika pogląd ten nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia i stanowi niedopuszczalną nadinterpretację przepisu art. 76 § 1 KPA. Zgodnie z

jego brzmieniem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez

powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód

tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Paszport jest dokumentem urzędowym uprawniającym do przekroczenia granicy i pobytu za granicą oraz poświadczającym obywatelstwo polskie, a także tożsamość osoby w nim wskazanej w zakresie danych, jakie dokument ten zawiera (art. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r.

o paszportach, Dz.U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5). Z załącznika nr 1 do rozporządzenia

Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 marca 1999 r. w sprawie

wzorów oraz trybu wydawania paszportów (Dz.U. Nr 37, poz. 358), określającego

wzór paszportu, wynika, że oprócz danych umożliwiających ustalenie tożsamości

osoby, zamieszcza się w nim także inne informacje, między innymi o dacie wydania

i upływie terminu ważności tego dokumentu. Dane te nie stanowią jednak dowodu

pozwalającego na ustalenie charakteru pobytu za granicą posiadacza paszportu.

Ważnym paszportem mogą się bowiem legitymować zarówno obywatele polscy,

którzy zamieszkują za granicą na stałe (np. na podstawie karty stałego pobytu), jak

również ci, których pobyt tam ma charakter czasowy (np. pobyt na podstawie wizy

lub związany z bezwizowym ruchem turystycznym). Kwestia ta nie ma zatem żadnego znaczenia dla oceny czy pobyt danej osoby za granicą jest tymczasowy, czy

też nosi cechy pobytu stałego. Wskazówką pomocną przy dokonywaniu takich

ustaleń mogą natomiast być zamieszczone w paszporcie wizy państw obcych,

uprawniające do pobytu na ich terytorium przez wskazany w nich okres czasu, bądź

tez bezterminowe zezwolenia na pobyt stały. Tego rodzaju dowodów nie próbowano jednak uzyskać w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w

przedmiotowej sprawie.

Zarówno w nauce jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna

ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolną, musi być dokonana zgodnie

z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Między innymi

organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się

sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które

mają na podstawie art. 76 § 1 KPA szczególną moc dowodową, a rozumowanie, w

wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być

zgodne z prawidłami logiki. W przedmiotowej sprawie naruszone zostały zarówno

wyżej wymienione reguły, jak również normy procesowe odnoszące się do środków

dowodowych. Tym samym przekroczone zostały granice swobodnej oceny dowodów.

Przedstawione powyżej argumenty jednoznacznie wskazują, że zarówno organy ewidencji ludności prowadząc w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające, jak i Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę na wydane przez te

organy decyzje, naruszyły art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który

nakłada na nie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej), a

także przepis. art. 80 KPA, poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o niekompletny materiał dowody i wbrew regułom swobodnej oceny dowodów. Stopień

naruszenia powołanych przepisów postępowania jest na tyle znaczny, że niewątpliwie miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jednolity tekst: Dz.U. z 1984 r. Nr 32, poz.

174 ze zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie

wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez

wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby,

która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie

przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie

można ustalić. Z powyższego przepisu wynika, że jego zakresem objęte są dwie kategorie osób: a. osoby, które utraciły uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez

wymeldowania się opuściły dotychczasowe miejsce pobytu stałego, b. osoby, które

bez wymeldowania się opuściły dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywają w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca ich pobytu nie

można ustalić. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy

administracji publicznej gromadziły materiał dowodowy i dokonywały jego oceny celem ustalenia, czy łącznie spełnione zostały wymienione w art. 15 ust. 2 in fine tej

ustawy przesłanki wymeldowania Janiny D., a mianowicie, czy opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres sześciu

miesięcy oraz czy nowe miejsce jej pobytu jest możliwe do ustalenia.

Trafny jest zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA. Naczelny Sąd Administracyjny przeoczył bowiem, że organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę

wymeldowania Janiny D. z naruszeniem wskazanych przepisów nie podjęły wymaganych czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego celem ustalenia, czy opuściła ona dotychczasowe miejsce pobytu stałego w

rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy. Organy administracji publicznej, ustalając że Janina

D. nie opuściła swojego dotychczasowego miejsca pobytu, oparły się na jej

oświadczeniu, iż pobyt za granicą ma charakter czasowy i że zamierza niebawem

powrócić do Polski. Tymczasem rozstrzygając wątpliwości co do charakteru pobytu

organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia

oświadczenia danej osoby co do jej zamiaru. O kwalifikacji pobytu decyduje bowiem

nie tylko treść werbalna oświadczenia, ale również okoliczności faktyczne wskazujące na rzeczywisty zamiar tej osoby (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 19 marca 1981 r., SA 314/81 - ONSA 1981 nr 1, poz. 24).

W związku z tym organy administracji publicznej były obowiązane zebrać dalszy

materiał dowodowy celem prawidłowego ustalenia, czy Janina D. przebywa za granicą z zamiarem stałego tam pobytu czy też jej pobyt za granicą ma charakter pobytu

czasowego, a ona sama zamierza powrócić do kraju.

Trafny jest zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 76 § 1 KPA. Wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego dokument urzędowy jakim jest paszport nie jest dokumentem potwierdzającym fakt czasowego pobytu za granicą posiadacza paszportu. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz.U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5) paszport jest dokumentem urzędowym uprawniającym do przekroczenia granicy i pobytu za granicą oraz poświadczającym obywatelstwo polskie, a także tożsamość osoby w nim wskazanej w zakresie danych

jakie ten dokument zawiera.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.