III RN 81/01 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 21 maja 2002 r.

III RN 81/01

Pojęcie normatywne "siedziba urzędu celnego" (art. 284 § 3 ustawy z

dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny, Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.) nie może być

utożsamiane z określonym adresem, pod którym w danej miejscowości urzęduje organ urzędu celnego.

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Józef Iwulski, Herbert Szurgacz.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2002 r. sprawy

ze skargi „P.” Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Prezesa

Głównego Urzędu Ceł w W. z dnia 26 listopada 1999 r. [...] w przedmiocie wymiaru

opłaty manipulacyjnej dodatkowej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2000 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

Uzasadnienie

Dyrektor Urzędu Celnego w W. decyzją z dnia 22 czerwca 1998 r., wydaną na

podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa

(Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w związku z art. 262 oraz art. 275 § 3 pkt 1 i § 4 pkt

5 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.), a

także § 6 pkt 1 lit. h - lit. i oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14

listopada 1997 r. w sprawie opłat pobieranych przez organy celne (Dz.U. Nr 139,

poz. 937 ze zm.), wymierzył Spółce z o. o. - Agencja Celna „P.” tzw. opłatę manipulacyjną i tzw. opłatę manipulacyjną dodatkową za wykonanie poza siedzibą urzędu

celnego czynności służbowych polegających na założeniu i kontroli ośmiu zamknięć

celnych oraz za wykonywanie tych czynności służbowych przez pięciu funkcjonariuszy Urzędu Celnego w W. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że w miejscu

uznanym - Agencji Celnej „P.” na wniosek Spółki wykonywane były czynności służbowe przez funkcjonariuszy celnych, co stanowiło podstawę do wymierzenia tzw.

opłaty manipulacyjnej dodatkowej. W odwołaniu od powyższej decyzji, Spółka zarzuciła naruszenie art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego oraz § 8 zarządzenia Prezesa

Głównego Urzędu Ceł z dnia 8 października 1997 r. w sprawie warunków, jakie musi

spełniać miejsce wyznaczone lub uznane przez organ celny oraz warunków, w których czynności przewidziane przepisami prawa celnego mogą być dokonywane w

tym miejscu. Zdaniem Spółki, siedziba Agencji Celnej „P.” w W. spełnia wymagania

tzw. miejsca uznanego i dlatego czynności kontroli celnej wykonywane przez funkcjonariuszy celnych w tym miejscu nie były czynnościami podejmowanymi na wniosek Spółki poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego, a w konsekwencji brak

było w danym wypadku podstawy do wymierzenia tzw. opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 26 listopada 1999 r. utrzymał w

mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 22 czerwca 1998 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Prezes Głównego Urzędu Ceł stwierdził, że:

po pierwsze - zgodnie z art. 3 § 1 pkt 7 Kodeksu celnego, miejscem wyznaczonym

lub miejscem uznanym przez organ celny jest inne niż urząd celny miejsce, w którym

mogą być dokonywane czynności przewidziane w przepisach prawa celnego; po

drugie - na podstawie wniosku Spółki z dnia 27 marca 1998 r., Dyrektor Urzędu Celnego w W. decyzją z dnia 17 czerwca 1998 r. uznał proponowane przez wnioskodawcę miejsce w Agencji Celnej „P.” w W. przy ul. M. za miejsce, o którym mowa jest

w art. 3 § 1 pkt 7 Kodeksu celnego; po trzecie - w konsekwencji, skoro jest to miejsce

inne aniżeli urząd celny, to za czynności funkcjonariuszy celnych dokonywane w tym

miejscu na wniosek Spółki organ celny na podstawie art. 275 § 3 pkt 1 i § 4 pkt 5 Kodeksu celnego pobiera nie tylko tzw. opłatę manipulacyjną, lecz także tzw. opłatę

manipulacyjną dodatkową.

W wyniku skargi Spółki na powyższą decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z

dnia 26 listopada 1999 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z

dnia 20 września 2000 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 22 czerwca 1998 r. w części dotyczącej

wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: po pierwsze - tzw. opłata manipulacyjna

dodatkowa (art. 275 § 4 pkt 7 Kodeksu celnego), w odróżnieniu od tzw. opłaty manipulacyjnej pobieranej z tytułu czynności kontroli celnej (art. 275 § 3 pkt 1 Kodeksu

celnego), pobierana jest za wykonywanie przez funkcjonariuszy celnych na wniosek

zainteresowanej osoby czynności służbowych poza siedzibą lub poza czasem pracy

urzędu celnego; po drugie - wedle art. 3 § 1 pkt 21 Kodeksu celnego, urzędem celnym jest jednostka organizacyjna administracji celnej, w której mogą zostać dokonane czynności przewidziane w przepisach prawa celnego; po trzecie - ponieważ rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia

urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz.U. Nr 162, poz. 1122) utworzono

między innymi Urząd Celny z siedzibą w W., a w art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego

jest mowa o tym, że tzw. opłaty manipulacyjne dodatkowe wymierza się za czynności

wykonywane „poza siedzibą urzędu celnego”, to oznacza to, że prawnie niekonsekwentne jest stanowisko Głównego Urzędu Ceł identyfikujące pojęcie „urzędu celnego” (z art. 3 § 1 pkt 21 Kodeksu celnego) z pojęciem „siedziby urzędu celnego” (z art.

275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego); po czwarte - podobnie niekonsekwentne jest także

przyjęcie przez Główny Urząd Ceł w wytycznych dotyczących stosowania art. 275 §

4 pkt 5 Kodeksu celnego interpretacji, w myśl której pobieranie tzw. opłat manipulacyjnych dodatkowych dotyczyć ma przypadków oddelegowania na wniosek strony

funkcjonariuszy celnych do tzw. „miejsc uznanych”, przy równoczesnym stwierdzeniu

w tychże wytycznych, że w tzw. „miejscach wyznaczonych” funkcjonariusze ci działają z urzędu i nie wymierza się opłaty manipulacyjnej dodatkowej; po piąte - tzw.

dodatkowa opłata manipulacyjna powinna wynikać z faktu uzyskania dodatkowej korzyści w związku ze świadczeniem na rzecz strony usługi ponadstandardowej, natomiast nie może być traktowana wyłącznie jako rekompensata dla funkcjonariuszy

celnych za wykonywanie czynności służbowych poza miejscem urzędowania; tym

bardziej, że odmienna wykładnia art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego byłaby niezgodna ze standardami europejskimi obowiązującymi w tym zakresie, wedle których

zakazane są jakiekolwiek tego rodzaju opłaty dodatkowe.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 26 kwietnia 2001 r. [...]

wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2000 r. [...], zarzucając rażące naruszenie:

po pierwsze - art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, a to „wobec dokonania wadliwej

wykładni tego przepisu w wyniku ustalenia, że czynnościami służbowymi poza siedzibą urzędu celnego, o których mowa w tym przepisie, są tylko czynności dokonywane poza miejscowościami, w których siedziby mają urzędy celne, a także wobec

dokonania wykładni rzeczonego przepisu w oderwaniu od innych przepisów prawa, w

których mowa jest o ‘miejscach, w których dopuszcza się dokonywanie czynności

przewidzianych przepisami prawa celnego’, a w szczególności w oderwaniu od art. 3

§ 1 pkt 7 i 21 Kodeksu celnego i art. 27713 tego Kodeksu”; po drugie - art. 22 i art. 27

ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.

Nr 74, poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA), a to „wobec

uwzględnienia skargi mimo istnienia podstaw do jej oddalenia”. W konsekwencji, na

podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA, w rewizji nadzwyczajnej sformułowany został

wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w

Warszawie i oddalenie skargi. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w

szczególności, że ponieważ spór dotyczy dopuszczalności wymiaru tzw. opłaty manipulacyjnej dodatkowej za czynności funkcjonariusza celnego wykonywane „w miejscu uznanym przez organ celny”, to należy stanąć na stanowisku, że przepisy art.

275 § 4 pkt 5, a także art. 3 § 1 pkt 7 i pkt 21 oraz art. 27713 § 1 Kodeksu celnego,

„należy odczytywać w kontekście § 2 ust. 2 obowiązującego obecnie rozporządzenia

Ministra Finansów z dnia 19 października 1999 r. w sprawie warunków, jakie musi

spełniać miejsce wyznaczone lub uznane przez organ celny, oraz wypadków, w których czynności przewidziane przepisami prawa celnego mogą być dokonywane w

tym miejscu (Dz.U. Nr 88, poz. 984), które zastąpiło obowiązujące w dniu dokonania

określonych czynności w miejscu uznanym przez organ celny zarządzenie Prezesa

GUC z dnia 8 października 1997 r. w sprawie warunków, jakie musi spełniać miejsce

wyznaczone lub uznane przez organ celny, oraz warunków, w których czynności

przewidziane przepisami prawa celnego mogą być dokonywane w tym miejscu (M.P.

Nr 76, poz. 720) ze stanowiącym odpowiednik powołanego ostatnio przepisu § 2. W

dniu, w którym dokonane zostały czynności służbowe w miejscu uznanym przez organ celny, w miejscu położonym na terenie Warszawy, za które to czynności organy

celne uznały za właściwe pobrać opłatę manipulacyjną dodatkową, obowiązywał § 2

ww. zarządzenia Prezesa GUC, z którego wynikało, że: ‘§ 2. Organ celny z urzędu

lub na wniosek osoby może wyznaczyć lub uznać miejsce, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego’. Przepis ten został zastąpiony ww. rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 października 1999 r., z

którego § 2 ust. 2 jednoznacznie wynika, że: ‘§ 2. 1. Organ celny z urzędu może wyznaczyć miejsce, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego. 2. Organ celny na wniosek osoby zainteresowanej może uznać

miejsce, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa

celnego”. Z powyższego w rewizji nadzwyczajnej wywiedziono, co następuje: „Oznacza to, iż należy postawić znak równości między pojęciem: ‘poza urzędem celnym’ i

pojęciem: ’poza siedzibą (adresem) urzędu celnego’, a ściśle rzecz biorąc poza siedzibą urzędu celnego i poza siedzibami (adresami) oddziałów danego urzędu celnego”, tym bardziej że określenie „siedziba urzędu celnego” może być porównywane z

„miejscem zamieszkania osoby fizycznej”. Ponadto, w rewizji nadzwyczajnej podniesiono także: „że uznanie określonego miejsca za miejsce odpraw celnych jest

przedmiotem decyzji uznaniowej. Wykładnia proponowana przez NSA może doprowadzić do sytuacji, która nie będzie odpowiadała interesom licznych podmiotów gospodarczych zainteresowanych dokonywaniem odpraw celnych w miastach stanowiących siedzibę urzędów celnych, czy oddziałów takich urzędów, ale poza siedzibami takich urzędów, czy ich oddziałów. Dyrektorzy urzędów celnych mogą przyjąć

za odpowiadające interesowi ekonomicznemu takich urzędów, czy szerzej administracji celnej, uznawanie miejsc odpraw celnych, ale jedynie poza miejscowościami,

w których mają siedziby urzędy celne lub ich oddziały”.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego - w brzmieniu obowiązującym w czasie,

gdy organy celne podejmowały decyzje w rozpoznawanej sprawie - stanowił, że organ celny pobiera tzw. opłatę manipulacyjną dodatkową z tytułu „wykonywania na

wniosek osoby zainteresowanej czynności służbowych poza siedzibą lub czasem

pracy urzędu celnego”, co oznaczało, że pobieranie tzw. opłaty manipulacyjnej dodatkowej mogło dotyczyć wyłącznie tych czynności służbowych organów celnych,

które na wniosek zainteresowanej osoby wykonywane były „poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego”. Natomiast w wyniku nowelizacji wprowadzonej art. 1 pkt

84 lit. a ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 12, poz. 92), która weszła w życie z dniem 19 marca 2001 r., art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego uzyskał

nowe brzmienie i aktualnie stanowi on, że organ celny pobiera tzw. opłatę manipulacyjną dodatkową z tytułu „wykonywania na wniosek osoby zainteresowanej czynności przewidzianych w przepisach prawa celnego w miejscu innym niż urząd celny lub

poza czasem pracy urzędu celnego”, co oznacza, że dopiero w wyniku tej zmiany i

nadal tzw. opłata manipulacyjna dodatkowa pobierana jest z tytułu wykonywania na

wniosek osoby zainteresowanej czynności przewidzianych w przepisach prawa cel-

nego (odmiennie aniżeli uprzednio) nie „poza siedzibą”, lecz „w miejscu innym niż

urząd celny lub poza czasem pracy urzędu celnego”. Stąd wniosek, że wedle pierwotnego stanu prawnego, obowiązującego do dnia 18 marca 2001 r., istotną przesłanką prawną przesądzającą o dopuszczalności pobierania tzw. opłaty manipulacyjnej dodatkowej ze względu „na miejsce” wykonywania na wniosek osoby zainteresowanej czynności służbowych była okoliczność, iż czynności te wykonywane były

„poza siedzibą” urzędu celnego, a dopiero począwszy od dnia 19 marca 2001 r. jest

okoliczność, iż czynności te wykonywane są „w innym miejscu niż urząd celny”. Jest

to konsekwencja faktu, że na gruncie przepisów Kodeksu celnego ustawodawca

czyni wyraźną dystynkcję pomiędzy pojęciami normatywnymi „urząd celny” (art. 3 § 1

pkt 21 Kodeksu celnego) oraz „miejsce wyznaczone” lub „miejsce uznane” przez organ celny (art. 3 § 1 pkt 7 Kodeksu celnego) - z jednej strony, a pojęciem „siedziby

urzędu celnego” (art. 284 § 3 Kodeksu celnego) - z drugiej strony. Należy przy tym

podkreślić, że jakkolwiek na gruncie obowiązującego porządku prawnego można

uznać za uzasadnione poszukiwanie analogii pomiędzy użytym w Kodeksie celnym

pojęciem normatywnym „siedziba urzędu celnego” oraz występującymi na gruncie

regulacji cywilnoprawnej pojęciami prawnymi „siedziby osoby prawnej” (art. 41 KC)

lub „miejsca zamieszkania osoby fizycznej” (art. 25 KC), w celu wskazywania na to,

że „siedzibą urzędu celnego” jest właśnie miejscowość, w której ma siedzibę organ

tego urzędu celnego, a więc „dyrektor urzędu celnego” (art. 278 § 2 Kodeksu celnego), to jednak - wbrew opinii zaprezentowanej w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej

- w aktualnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, które dopuszczałyby możliwość utożsamiania pojęcia normatywnego „siedziba urzędu celnego” z określonym adresem, pod którym w danej miejscowości faktycznie urzęduje

organ tego urzędu celnego.

W tej sytuacji, interpretacja i stosowanie dyspozycji art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu

celnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 marca 2001 r., powinny uwzględniać jedynie to, że na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 284 § 3 Kodeksu

celnego, zobowiązującego Ministra Finansów do utworzenia urzędów celnych oraz

określenia ich siedzib (sic!), Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz.U.

Nr 162, poz. 1122, zmienione następnie rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 4

stycznia 2001 r. w sprawie zniesienia niektórych urzędów celnych - Dz.U. Nr 15, poz.

160, a mianowicie zniesione zostały urzędy celne w Gdańsku i w Legnicy), na pod-

stawie którego z dniem 1 stycznia 1998 r. utworzonych zostało na terenie całego

kraju dziewiętnaście urzędów celnych, w tym także Urząd Celny w Warszawie (§ 1

pkt 17 tego rozporządzenia), obejmujący zakresem swej właściwości rzeczowej i

miejscowej pierwotnie obszar województw: ciechanowskiego, ostrołęckiego - z wyłączeniem gminy Rozogi, radomskiego i warszawskiego (§ 2 pkt 17 wydanego w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 263 Kodeksu celnego rozporządzenia Ministra

Finansów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie właściwości rzeczowej i miejscowej

organów celnych - Dz.U. Nr 144, poz. 967), a następnie - w wyniku kolejnych zmian:

począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. obszar województwa mazowieckiego, z wyłączeniem miast: Płock i Siedlce oraz powiatów: garwolińskiego, gostyńskiego, łosickiego, płockiego, siedleckiego, sierpeckiego, sochaczewskiego, sokołowskiego, węgrowskiego i żyrardowskiego (§ 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23

grudnia 1998 r. w sprawie właściwości rzeczowej i miejscowej organów celnych Dz.U. Nr 164, poz. 1172), a począwszy od dnia 1 kwietnia 2001 r. obszar województwa mazowieckiego (§ 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4

stycznia 2001 r. w sprawie właściwości rzeczowej i miejscowej organów celnych Dz.U. Nr 15, poz. 161). Natomiast interpretacja i stosowanie dyspozycji art. 275 § 4

pkt 5 Kodeksu celnego, w brzmieniu obowiązującym począwszy od dnia 19 marca

2001 r., w ogóle nie nawiązuje już do pojęcia „siedziby” urzędu celnego, lecz wskazuje na „miejsce inne niż urząd celny”, w którym dokonywane mogą być czynności

przewidziane w przepisach prawa celnego, a tym samym nawiązuje wprost do definicji legalnej tzw. miejsca wyznaczonego lub tzw. miejsca uznanego przez organ celny

(art. 3 § 1 pkt 7 Kodeksu celnego).

W kontekście rozpoznawanej sprawy należało przeto mieć na uwadze, co następuje: po pierwsze - stosownie do dyspozycji art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, w

brzmieniu obowiązującym do dnia 18 marca 2001 r., tzw. opłata manipulacyjna dodatkowa mogła być pobierana przez organy celne z tytułu wykonania na wniosek

zainteresowanej osoby czynności służbowych „poza siedzibą” urzędu celnego. Po

drugie - w rozpoznawanej sprawie odprawa celna dokonana została przez Urząd

Celny w W. w tzw. miejscu uznanym, znajdującym się na terenie W. przy ul. M. (art. 3

§ 1 pkt 7 Kodeksu celnego) i z tego tytułu Dyrektor Urzędu Celnego w W. decyzją z

dnia 22 czerwca 1998 r. naliczył skarżącej - Agencji Celnej „P.” Spółce z o. o. w W.

tzw. opłatę manipulacyjną dodatkową, wychodząc z założenia, że czynności celne

były w danym wypadku wykonane na wniosek osoby zainteresowanej „poza siedzi-

bą” urzędu celnego. Po trzecie - tymczasem, w rozpoznawanej sprawie jest poza

sporem, że funkcjonariusze Urzędu Celnego w W. wykonali na wniosek skarżącej Agencji Celnej „P.” czynności służbowe w tzw. miejscu uznanym, znajdującym się na

terenie W. przy ul. M. (art. 3 § 1 pkt 7 Kodeksu celnego), a więc na obszarze stanowiącym siedzibę Urzędu Celnego w Warszawie (w rozumieniu § 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów

celnych oraz określenia ich siedzib), na obszarze objętym zakresem właściwości rzeczowej i miejscowej Dyrektora Urzędu Celnego w W. (§ 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie właściwości rzeczowej i miejscowej organów celnych), a także w miejscowości stanowiącej siedzibę Urzędu Celnego w W. (art. 284 § 3 i art. 278 § 2 Kodeksu celnego w związku z art. 41 KC). Po

czwarte - oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do naliczenia i

pobrania przez organy celne tzw. opłaty manipulacyjnej dodatkowej, ponieważ w danym wypadku organy celne nie wykonywały swych czynności służbowych na wniosek skarżącego „poza siedzibą” urzędu celnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 393 12 KPC w

związku z art.10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania

cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i

Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,

ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 43, poz.189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.