III RN 55/98 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 8 października 1998 r.

III RN 55/98

Przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 141, poz. 692 ze zm.)

nie ma zastosowania do żołnierza zawodowego, który przed dniem wejścia w

życie tej ustawy zwrócił pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe,

otrzymaną na podstawie dotychczasowych przepisów.

Przewodniczący SSN: Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Andrzej

Wasilewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 8 października 1998 r. sprawy ze

skargi Józefa N. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Garnizonu W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 31 grudnia 1996 r. [...] w przedmiocie zwolnienia

osobnej kwatery stałej przy ul. Ż. w W. na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika

Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 1997 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 4 marca 1994 r. [...] Dowódca Zgrupowania Jednostek Zabezpieczenia MON utrzymał w mocy decyzję Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu S. z dnia 8 stycznia 1994 r. [...] w sprawie zwolnienia osobnej

kwatery stałej przy ul. Ż. w W., zajmowanej przez Józefa N. Organy obydwu instancji

jako podstawę rozstrzygnięcia wskazały przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20

maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19), który

stanowił, że żołnierz zawodowy jest obowiązany zwolnić osobną kwaterę stałą wraz z

osobami wspólnie z nim zamieszkałymi, jeżeli skorzystał z pomocy finansowej z

funduszu mieszkaniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 1995

r. [...] uchylił obie decyzje uznając, że skarżący nie skorzystał z pomocy finansowej z

funduszu mieszkaniowego. Zdaniem Sądu Administracyjnego „skorzystać z pomocy”

, to tyle co „odnieść korzyść”, „pożytek” w uzyskaniu lokalu mieszkalnego (domu

jednorodzinnego) przy użyciu środków finansowych z funduszu mieszkaniowego. Co

prawda skarżący przystąpił do budowy domu jednorodzinnego w Spółdzielczym

Zrzeszeniu Budowy Domów Jednorodzinnych „B.-B.” i w związku z tym otrzymał w

1985 r. z funduszu mieszkaniowego zaliczkową pomoc zwrotną w kwocie 972.760

starych złotych., jednakże z powodu kłopotów zdrowotnych i sytuacji finansowej

zmuszony był odstąpić od kontynuowania budowy domu jednorodzinnego. W marcu

1991 r. zwrócił zatem w nominale przyznaną wcześniej zaliczkową pomoc finansową,

a w połowie 1992 r. wypowiedział członkostwo w spółdzielni. W ocenie NSA skarżący

nie skorzystał więc z pomocy finansowej wojska na zaspokojenie potrzeb

mieszkaniowych. Postąpił natomiast zgodnie z nakazem wynikającym z § 17 ust. 1

pkt 4 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 63/MON z dnia 18 grudnia 1984 r.

w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu

pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Przepis ten stanowił, że osoba,

która uzyskała zaliczkową pomoc finansową, obowiązana jest ją zwrócić w wysokości

przyznanej w razie wystąpienia ze spółdzielni mieszkaniowej albo odstąpienia od

budowy lub modernizacji domu jednorodzinnego. Nie zwróconą dobrowolnie pomoc

finansową - w myśl § 17 ust. 1 cytowanego zarządzenia - egzekwuje się na podstawie złożonych weksli gwarancyjnych. Józef N. nie powiadomił wprawdzie organu,

który przyznał mu pomoc, o wystąpieniu ze spółdzielni mieszkaniowej, jak wymagał

tego § 17 ust. 2 zarządzenia Nr 63/MON. NSA uznał jednak, iż zaniedbanie to nie

jest obłożone żadnymi rygorami, a zwłaszcza nie może prowadzić do pozbawienia

osobnej kwatery stałej. Sam zwrot zaliczkowej pomocy mógł stanowić dostateczny

sygnał dla właściwych organów o rezygnacji z kontynuowania budowy i wystąpieniu

ze spółdzielni. Ponadto fakt, że syn skarżącego dokończył następnie budowę domu i

w nim zamieszkał, przyjęty uprzednio w poczet członków spółdzielni, na co zezwalał

jej statut, również nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Po wejściu w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił

Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) Dyrektor Oddziału Terenowego Nr 6 Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał decyzję z dnia 7

listopada 1996 r. [...], ponownie nakazując Józefowi N. zwolnienie zajmowanej kwatery stałej. Tym razem merytoryczną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art.

41 ust. 1 pkt 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. stanowiący, że żołnierz zawodowy i

osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązane przekazać do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. Organ I instancji uznał, że Józef N. otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe (co jest okolicznością bezsporną), i jest to

dostateczna podstawa, aby obecnie żądać opuszczenia kwatery, tym bardziej, że w

ocenie organu administracji działania podjęte przez Józefa N. zmierzały do obejścia

prawa i w związku z tym nie mogą korzystać z ochrony. Decyzją z dnia 13 grudnia

1996 r. [...] Dyrektor Oddziału Rejonowego Garnizonu W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego [...] WAM. Organ

odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji wskazał ponadto na wymierną

pomoc organów wojskowych w uzyskaniu członkostwa w spółdzielni przez Józefa N.

oraz na zbyt „wąskie” rozumienie wyrażenia „skorzystać z pomocy finansowej”, zaprezentowane przez NSA w powoływanym już wyroku z dnia 25 sierpnia 1995 r.

Wyrokiem z dnia 17 października 1997 r. 1997 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Józefa N. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Garnizonu W. WAM z dnia 13 grudnia 1996 r. Sąd Administracyjny przyznał

rację skarżącemu, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie

ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia, na co, jak się wydaje, skarżący wskazywał. Oznacza to, że bez względu na subiektywne przeświadczenie o zasadności innego rozstrzygnięcia, organ administracji

jest obowiązany ponownie rozpatrzeć sprawę, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Jednakże obowiązek ten może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co - w ocenie NSA - miało

miejsce w niniejszej sprawie. Po wydaniu wyroku z dnia 25 sierpnia 1995 r. weszła w

życie powoływana wyżej ustawa z 22 czerwca 1995 r., której art. 41 ust. 1 pkt. 2,

odmiennie niż to było dotychczas, pod rządami art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r., określił przesłanki uzasadniające żądanie

opuszczenia przydzielonej żołnierzowi kwatery stałej. Obecnie samo udzielenie

(otrzymanie) pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, na podstawie dotychczasowych przepisów, uzasadnia żądanie zwrotu kwatery. Nie zachodzi konieczność wykazania, jak to było w poprzednim stanie prawnym (obecny skład NSA

przychyla się bowiem do rozstrzygnięcia i podziela argumenty podane w uzasadnieniu wyroku z 25 sierpnia 1995 r.), że zainteresowany odniósł korzyść w postaci

zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, przy użyciu środków finansowych z funduszu

mieszkaniowego. A że skutki uchylenia poprzednich decyzji nastąpiły pod rządami

ustawy z 22 czerwca 1995 r., zdaniem NSA przepisy tej ustawy mają zastosowanie

przy ocenie legalności obecnie zaskarżonych decyzji.

Powyższy wyrok zaskarżył Rzecznik Praw Obywatelskich rewizją nadzwyczajną, w której zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 2 i

art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, narusza konstytucyjną

zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z normy demokratycznego państwa

prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), poprzez rażące naruszenie

art. 41 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. Ta ostatnia

ustawa, w zakresie będącym przedmiotem niniejszej sprawy, weszła w życie 1 stycznia 1996 r. (art. 94 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r.). W jej rozdziale 9, zawierającym przepisy szczególne, przejściowe i końcowe, nie ma normy, która nakazywałaby stosować obecną ustawę do zdarzeń i stanów faktycznych, które miały miejsce

przed jej wejściem w życie. Wątpliwa byłaby też legalność takiej normy. Uznanie

zatem przez Sąd Administracyjny, że przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22

czerwca 1995 r. mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest

zastosowaniem „nowego prawa” do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie zastosowanej ustawy. Skarżący bowiem, przed 1 stycznia 1996 r. zarówno otrzymał jak i zwrócił przyznaną mu zaliczkową pomoc finansową na budownictwo

mieszkaniowe, jak również wystąpił ze spółdzielni mieszkaniowej. Tego typu sytuacja

była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle obowiązującego w tym czasie stanu prawnego.

Z normą art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby skarżący przyznaną mu pomoc finansową, na podstawie dotychczasowych przepisów, zwrócił po dniu wejścia w życie obecnej ustawy. Powołany

przepis odsyła bowiem w takiej sytuacji do odpowiedniego stosowania art. 47 ust. 8

ustawy z 22 czerwca 1995 r. Z odpowiedniego stosowania tego ostatniego przepisu

można natomiast wysnuć wniosek, że zwrot ekwiwalentu, co jest równoznaczne ze

zwrotem przyznanej uprzednio pomocy finansowej (art. 87 ust. 1 ustawy z 22

czerwca 1995 r.), nie daje prawa do kwatery osobie, która zwróciła przyznaną na

podstawie dotychczasowych przepisów pomoc. Pomoc taka musiała się jednak z

mocy prawa zamienić w ekwiwalent (cyt. art. 87 ust. 1), czyli istnieć w dniu 1 stycznia

1996 r. A zatem zwrot przyznanej pomocy przed tym dniem, musi być oceniany w

oparciu o dotychczasowe przepisy tj. ustawę z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych i wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Takiej zaś oceny Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w wyroku z dnia 25 sierpnia 1995 r. [...] i była

ona zgoła inna od obecnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że Józef N. zwrócił otrzymaną na

podstawie dotychczasowych przepisów pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu jednorodzinnego przed dniem

wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze zm.), przed dniem 1 stycznia

1996 r. ( art. 94 ust. 2 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 sierpnia 1995 r. [...] wyraził pogląd prawny, że skarżący nie skorzystał z

pomocy finansowej w rozumieniu przepisu art. 30 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1976

r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (jednolity tekst: Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze

zm.), bowiem skorzystanie z tej pomocy to uzyskanie lokalu mieszkalnego albo

domu jednorodzinnego przy użyciu środków finansowych z funduszu mieszkaniowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy. W sytuacji zatem, stwierdził Sąd, gdy

skarżący wystąpił ze spółdzielni mieszkaniowej i zwrócił zaliczkową pomoc finansową w przyznanej wysokości, to nie można przyjąć, że skorzystał z tej pomocy. W

konsekwencji brak jest podstaw do żądania od skarżącego zwolnienia osobnej

kwatery stałej.

Z kolei w zaskarżonym niniejszą rewizją nadzwyczajną wyroku Sąd przyjął, że

obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego jest wyłączony w wypadku, tak jak w niniejszej sprawie, istotnej zmiany

stanu prawnego lub faktycznego. Pogląd ten nie jest trafny w odniesieniu do stanu

faktycznego i prawnego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej żołnierz zawodowy i osoby

wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązane przekazać do dyspozycji Wojskowej

Agencji Mieszkaniowej dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli otrzymał on pomoc

finansową na budownictwo mieszkaniowe udzieloną na podstawie dotychczasowych

przepisów. Przepis ten nie odnosi się jednakże do sytuacji, w której żołnierz zawodowy otrzymał i nie wykorzystał otrzymanej na podstawie przepisów dotychczasowych pomocy finansowej, zwracając tę pomoc i występując ze spółdzielni mieszkaniowej przed dniem wejścia w życie ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odniesieniu do skarżącego sprawa zwolnienia przezeń osobnej kwatery stałej została „zamknięta” pod

rządem przepisów dotychczasowych. Uznanie, że powyższy przepis dotyczy żołnierzy zawodowych, którzy otrzymali i zwrócili pomoc finansową przed wejściem w życie

ustawy z 1995 r., godziłoby w zasadę niedziałania wstecz i zasadę ochrony praw

nabytych. Należy bowiem przyjąć, że w sytuacji, gdy przepisy przejściowe nie nakazują wprost stosowania przepisów nowej ustawy do zdarzeń, jakie miały miejsce

przed dniem jej wejścia w życie, to nie jest dopuszczalne zastosowanie tych nowych

przepisów zwłaszcza do stanów prawnych i faktycznych całkowicie i zupełnie

ukształtowanych pod rządem przepisów dotychczasowych, szczególnie zaś w przypadku, gdy w sprawie ocenę prawną sprawy na tle tych przepisów wyraził Naczelny

Sąd Administracyjny. Należy także stwierdzić, że wykładnia językowa przepisu art.

41 pkt 2 ustawy z 1995 r. prowadzi do wniosku, że jest on mniej korzystny dla żołnierzy zawodowych, bowiem podstawą obowiązku zwrotu zajmowanej kwatery jest

otrzymanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na podstawie dotychczasowych przepisów, podczas gdy przepis art. 30 ust. 1 ustawy z 1976 przewidywał, że obowiązek ten aktualizuje się w razie skorzystania z tej pomocy, co jest pojęciem węższym, jak to wynika z wykładni tych przepisów dokonanych przez Sąd w

rozpoznawanych sprawach. W tej sytuacji należy przyjąć, że skarżący słusznie nabył

i zachował na podstawie dotychczasowych przepisów prawo do zajmowanej osobnej

kwatery stałej, które w braku wyraźnych postanowień nowej ustawy, nie mogło mu

być odebrane na podstawie tych nowych, surowszych przepisów.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.