III RN 52/98 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 3 września 1998 r.

III RN 52/98

Uchwała rady gminy (miasta) określająca zasady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych i

użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów gminy co do sposobu zarządu mieniem dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i może być

zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8

marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr

13, poz. 74 ze zm.) i na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1-3

ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr

74, poz. 368 ze zm.).

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza

Skoniecznego po rozpoznaniu w dniu 3 września 1998 r. na rozprawie sprawy ze

skargi Andrzeja R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 27 kwietnia 1993 r. [...] w

przedmiocie ustalania kryteriów sprzedaży lokali mieszkalnych i mieszkalno-użytkowych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka

Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 października 1997 r. [...]

p o s t a n o w i ł:

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

Rada Miejska w S. podjęła w dniu 27 kwietnia 1993 r. uchwałę [...] w sprawie

ustalenia kryteriów sprzedaży lokali mieszkalnych i mieszkalno-użytkowych na tere-

nie miasta S. w domach będących własnością Gminy Miejskiej S. Jako podstawę

prawną uchwały Rada Miejska podała art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 9

lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz.

95 ze zm.) oraz art. 21 ust. 9 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze

zm.).

Powyższą uchwałę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej

R. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zdaniem skarżącego

brak w uchwale określenia lokalu użytkowego powoduje, że Zarząd Miasta w S. decyduje o sprzedaży tych lokali niezgodnie z prawem, bowiem oferuje lokale niesamodzielne, a zwłaszcza części lokali mieszkalno-usługowych. Skarżący wniósł o

orzeczenie niezgodności z prawem tej uchwały.

Postanowieniem z dnia 23 października 1997 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że ustawa o samorządzie

terytorialnym nie zawiera przepisów zakazujących radzie gminy podejmowania

uchwał, które regulowałyby zasady prowadzenia polityki gospodarczej realizowanej

przez organy gminy. Wręcz przeciwnie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy przewiduje

możliwość podejmowania takich uchwał, a gmina jako właściciel mienia komunalnego może formułować zasady polityki dysponowania takim mieniem. Jako właściciel i

dysponent mienia komunalnego gmina może stosownie do zasady swobody umów

określać zasady sprzedaży lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych i użytkowych, będących jej własnością. Uprawnienia te wynikają z pozycji właściciela mienia.

Określając takie zasady w formie uchwały kierowanej do Zarządu Gminy, Rada

Gminy czyni to nie pod postacią prawa gminnego, lecz aktu kierownictwa wewnętrznego skierowanego do swoich organów, ujmując w pewne ramy zasady postępowania w odniesieniu do przewidywanej większej liczby powtarzających transakcji.

W uchwale może też określić pewne wzorce umów i warunki ich zawarcia z osobami

trzecimi. Zdaniem NSA taki charakter uchwały nie daje podstaw do jej zaskarżenia w

trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, pomimo iż uchwała dotyczy

nieograniczonej liczby osób. Nie jest ona uchwałą gminy w sprawie z zakresu

administracji publicznej, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, który nie mieści się

w katalogu spraw dotyczących właściwości NSA, przewidzianych w art. 16 ustawy z

dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368

ze zm.). Z tego względu NSA uznał skargę za niedopuszczalną i z mocy art. 27 ust. 2

ustawy o NSA postanowił ją odrzucić. NSA zwrócił uwagę na to, że skarżący na

rozprawie sprecyzował treść swej skargi w ten sposób, że określił, iż chodzi mu o

unieważnienie umowy sprzedaży części lokalu mieszkalno-użytkowego, który nabył

Zygmunt K. Sąd uznał, że tego rodzaju żądanie może być dochodzone przed sądem

powszechnym, a nie przed NSA, który nie jest właściwy do rozpoznania tego rodzaju

sprawy.

Od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka

Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 października 1997 r., Prezes Naczelnego Sądu

Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił temu postanowieniu rażące naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz

art. 2, 7 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr

78, poz. 483). Prezes NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i

przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, możliwość zaskarżenia

uchwały organów gminy (zarządu i rady), podjętej w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nie zamieścił w tej ustawie definicji pojęcia „sprawy z

zakresu administracji publicznej”, pomimo iż wielokrotnie posługuje się tym pojęciem

np. w art. 39, art. 101 § 1 i art. 102 wymienionej ustawy. Poglądy prawne wyrażone

na ten temat w judykaturze są niejednolite ze względu na rozmaity charakter prawny

tych uchwał, wymagających różnej oceny prawnej w zależności od ich konkretnej

treści. W piśmiennictwie prawniczym na ogół przyjmuje się, że wykładnia systemowa

tego pojęcia pozwala uznać, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt

administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej

organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zdań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Nie mieszczą

się w tym pojęciu sprawy indywidualne rozstrzygane w konkretnych sprawach w dro-

dze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata i wywołujące dla niego skutki w sferze cywilnoprawnej (por. A. Zieliński, Zbycie nieruchomości

budowlanej gminy a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994,

z. 2, s. 12 i następne; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie

terytorialnym, Komentarz Warszawa 1997 r. s. 450). Zasługuje także na uwagę wyrażony przez M. Bogusza pogląd, że „podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1

u.s.t. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego

(zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu

prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem” (Podstawy

zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP z 1994 r. z. 12, s. 64 i następne).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego po

wejściu w życie ustawy o samorządzie terytorialnym powstała potrzeba bliższego

określenia znaczenia pojęcia ustawowego „spraw z zakresu administracji publicznej

oraz konkretyzacji przedmiotowych spraw, które mieszczą się w tym pojęciu. W wyroku z dnia 14 marca 1991 r., III ARN 3/91 Wspólnota 1992 r. z. 11 s. 16, Sąd Najwyższy stwierdził, że ustawa o samorządzie terytorialnym „powołuje gminę, jako

wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 2) do wykonywania zadań publicznych, w czym

mieści się działanie w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym w myśl art. 6 ust.

1 . W wykonywaniu zadań publicznych gmina ma prawo do stanowienia przepisów

gminnych powszechnie obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy), a

dotyczących również zasad zarządu mieniem gminy, czyli inaczej mówiąc mieniem

wspólnoty samorządowej”. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996

r., III ARN 45/96 (OSNAPiUS 1997 nr 8, poz. 125), Sąd Najwyższy stwierdził, że pojęcie „sprawa z zakresu administracji publicznej” ma charakter materialnoprawny i

obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze

uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w

sprawach z zakresu administracji publicznej jest zatem przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały.

W postanowieniu z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998 nr 6,

poz. 171) Sąd Najwyższy stwierdził, że gminy jako jednostki samorządu terytorialnego powołane zostały wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. W sensie nor-

matywnym całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym

skarga na uchwałę, podjętą przez organ gminy „w sprawie z zakresu administracji

publicznej” stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady praworządności. Dlatego nasuwające się w

praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny

być interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Na podstawie tych wywodów Sąd Najwyższy sformułował tezę, że „na uchwałę rady gminy w

sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami służy skarga do Naczelnego

Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym”.

Szerokie rozumienie pojęcia „spraw z zakresu administracji publicznej” przyjął

także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r, W 10/94 (OTK

1994 cz. II, poz. 44 i 46). Ten kierunek wykładni pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej aprobuje skład orzekający Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie. W

orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje także kierunek szerokiego rozumienia spraw z zakresu administracji publicznej. W nie opublikowanym

wyroku z dnia 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 302/93 NSA stwierdził, że w trybie art. 101

ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym można wnieść skargę „na uchwałę podjętą

przez organ gminy w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż, oddanie w wieczyste użytkowanie, dzierżawę lub najem lokalu albo nieruchomości, jeżeli dana

czynność narusza uprawnienia skarżącego, chronione przepisami prawa z zakresu

administracji publicznej”. W wyroku z dnia 7 listopada 1991 r., SA/Wr 824/91 (powołanym przez W. Abramowicza w publikacji „Samorząd terytorialny w orzecznictwie

NSA”, Librata 1994, s. 75) NSA stwierdził, że „uchwała rady gminy ustalająca tryb

przetargowy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych jest uchwałą w sprawie z

zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie

terytorialnym”.

Skarga wniesiona przez Andrzeja R. w niniejszej sprawie dotyczy w istocie

tego samego rodzaju uchwały organu gminy miejskiej, określającej kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych, która powinna być zaliczona do

uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawowym celem tej

uchwały było określenie zasad gospodarowania mieniem gminy w zakresie sprzeda-

ży lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych. Tego rodzaju uchwała rady gminy

miejskiej określająca zasady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży

lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych - zdaniem Sądu Najwyższego - wywiera skutki w zakresie prawa cywilnego i administracyjnego. W części w jakiej uchwała

odnosi się do czynności organów wewnętrznych gminy stanowi akt kierownictwa

wewnętrznego, a w zakresie w jakim wywołuje skutki zewnętrzne dotyczące najemców lokali i osób trzecich, zainteresowanych nabyciem takich lokali jest sprawą z

zakresu administracji publicznej. Uchwała taka może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucając skargę na uchwałę Rady Miejskiej

w S. pominął treść art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przepis ten zawiera definicję

pojęcia „sprawy z zakresu administracji publicznej” stanowiąc, że „ilekroć w niniejszej

ustawie jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach

oraz sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie

akty, czynności, działania, i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2,

które nie mają charakteru cywilnoprawnego”.

Mając to na uwadze należy w konkluzji stwierdzić, że uchwała rady gminy

(miasta), określająca zasady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży

lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów

gminy co do sposobu zarządu mieniem, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące

mieszkańców gminy i jej organów, zmierzające do wykonywania zadań publicznych

gminy w odniesieniu do członków społeczności lokalnej. Uchwała taka dotyczy spraw

z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu administracyjnego

w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i na podstawie art. 16 ust.

1 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1 - 3 ustawy o NSA.

Zaskarżona do NSA uchwała Rady Miasta S. mieści się w ramach powyższej

definicji ustawowej. Odmienne w tej kwestii stanowisko wyrażone w zaskarżonym

postanowieniu NSA narusza w sposób rażący art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie

terytorialnym, jak również art. 20 ust. 3 ustawy o NSA i przepisy konstytucyjne wskazane w zarzutach rewizji nadzwyczajnej. Na skutek tego strona skarżąca została

pozbawiona możliwości realizacji przysługującego jej prawa do rozpoznania sprawy

przez niezawisły sąd.

Mając to wszystko na uwadze Sąd Najwyższy na zasadzie art. 10 ustawy z

dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w

sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) w związku

z art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.

U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 39313 KPC postanowił, jak w sentencji.