III RN 52/02 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 10 lipca 2002 r.

III RN 52/02

Skarga na uchwałę organu gminy (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze

zm.) może być wniesiona, począwszy od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2002 r. sprawy

ze skargi NSZZ „Solidarność” - Regionu Mazowsze Komisji Międzyzakładowej Taksówkarzy Zawodowych Miasta Stołecznego Warszawy na uchwałę Rady Miasta stołecznego Warszawy z dnia 17 kwietnia 2000 r. [...] w przedmiocie dodatkowego wyposażenia taksówek na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich

[...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27

września 2001 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł rewizję nadzwyczajną od postanowienia

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r. [...] w sprawie ze

skargi Międzyzakładowej Komisji Taksówkarzy Zawodowych miasta stołecznego

Warszawy NSZZ "Solidarność" na uchwałę Rady Warszawy [...] z dnia 17 kwietnia

2000 r. w przedmiocie dodatkowego wyposażenia taksówek, doręczonego skarżącej

dnia 15 października 2001 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił rażące naruszenie przez błędną wykładnię art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz.

74 ze zm.) oraz art. 57 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z

art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym

(Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Uchwałą [...] podjętą w dniu 17 kwietnia 2000 r. Rada Warszawy wprowadziła

obowiązek instalowania w taksówkach drukarek. Uznając, iż uchwała narusza interes

prawny taksówkarzy, Międzyzakładowa Komisja Taksówkarzy Zawodowych Warszawy NSZZ "Solidarność" pismem z dnia 15 lutego 2001 r. wezwała organ, który ją wydał, do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W dniu 9 kwietnia 2001 r. Rada

Warszawy podjęła uchwałę o uznaniu wezwania Międzyzakładowej Komisji Taksówkarzy Zawodowych za niezasadne i o odmowie uchylenia kwestionowanej uchwały w

przedmiocie dodatkowego wyposażenia taksówek. Odpowiedź Rady Warszawy na

wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona podmiotowi wzywającemu w dniu 19 kwietnia 2001 r. Tego samego dnia Międzyzakładowa Komisja Taksówkarzy Zawodowych wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na

uchwałę w przedmiocie dodatkowego wyposażenia taksówek.

Sąd administracyjny uznał, iż skarga jest niedopuszczalna i odrzucił ją na

podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, iż

określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA termin do wniesienia skargi dotyczy też

skarg składanych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, z tym, że bieg

tego terminu rozpoczyna się od doręczenia odpowiedzi na wezwanie skierowane do

organu, który podjął uchwałę lub od momentu upływu dwóch miesięcy w przypadku

milczenia organu. Uchwała Rady Warszawy odmawiająca uwzględnienia wezwania

do usunięcia naruszenia interesu prawnego została doręczona skarżącej w dniu 19

kwietnia 2001 r. i w tym samym dniu wniesiono skargę do NSA. Zdaniem sądu administracyjnego, z uwagi na art. 57 § 1 KPA, który stanowi, że jeśli początkiem terminu

określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w tym przypadku doręczenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego), przy obliczaniu tego

terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, procesowa możliwość

wniesienia skargi zaistniała dopiero 20 kwietnia 2001 r. Zatem wniesienie skargi w

dniu 19 kwietnia 2001 r. było niedopuszczalne.

Rzecznik Praw Obywatelskich dostrzega w zaskarżonym postanowieniu rażące naruszenie prawa, skutkujące negatywnie w sferze praw i wolności obywatelskich.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w

sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do

usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z konstrukcji

tego przepisu wynika, że możliwość zwrócenia się przez określony podmiot o

ochronę interesu prawnego lub uprawnienia na drodze postępowania przed sądem

administracyjnym powstaje dopiero od dnia, w którym okaże się, że jego wystąpienie

o usunięcie naruszenia, skierowane do organu gminy, nie odniosło zamierzonego

skutku. Wezwanie do usunięcia naruszenia jest bezskuteczne, gdy organ gminy nie

udzieli w terminie dwóch miesięcy odpowiedzi na wezwanie (nie zajmie stanowiska w

przedmiocie naruszenia) albo gdy odmówi usunięcia naruszenia interesu prawnego

lub uprawnienia. W przedmiotowej sprawie, Rada Warszawy negatywnie odpowiedziała na wezwanie Międzyzakładowej Komisji Taksówkarzy Zawodowych do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Po otrzymaniu odpowiedzi i zapoznaniu się z jej

treścią (o czym świadczy tekst skargi do NSA) - jeszcze tego samego dnia - podmiot,

którego interes prawny został naruszony uchwałą Rady Warszawy, zaskarżył ją do

sądu administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga została wniesiona

po bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W zaskarżonym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż wniesienie skargi do sądu w tym samym dniu, w którym doręczona została odmowna odpowiedź organu gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia

prawa, jest niedopuszczalne z uwagi na art. 57 § 1 KPA. W ocenie Rzecznika Praw

Obywatelskich pogląd taki nie jest trafny. Przepis ten określa sposób obliczania terminu, wyznaczonego w dniach, stanowiąc, że jeśli początkiem tego terminu jest

pewne zdarzenie, przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Niewątpliwie, takie rozwiązanie zostało przyjęte przez ustawodawcę w

celu ochrony praw strony postępowania, skoro de facto wydłuża okres, w jakim

strona powinna dokonać czynności procesowej, dzięki pomijaniu przy obliczaniu terminu dnia wystąpienia zdarzenia, które inny przepis prawa określił jako początek

terminu. Tak też zdaniem Rzecznika należy rozumieć istotę przepisu. Dokonana

przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacja art. 57 § 1 KPA, z której wynika, że

strona nie ma możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego (podjęcia

obrony swoich praw), aż do momentu, gdy rozpocznie bieg termin, o którym mowa w

tym przepisie, przeczy celowi dla którego został on ustanowiony i zakłada brak logicznego uzasadnienia dla działania ustawodawcy. Jest ona także sprzeczna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu uchwały

z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98 (ONSA 1998 r. z. 3, poz. 78), w którym sąd stwierdził, że w razie udzielenia przez organ gminy negatywnej dla skarżącego odpowiedzi

na jego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, w interesie wnoszącego skargę oraz samej gminy leży to, by nie zwlekać z uruchomieniem sądowej

kontroli zgodności kwestionowanej uchwały z prawem. Rzecz w tym, by zapobiec

ewentualnym szkodom, które może spowodować przystąpienie do wykonywania

uchwały naruszającej interes prawny skarżącego. Okoliczności tej nie wolno tracić z

pola widzenia przy dokonywaniu rekonstrukcji normy prawnej wyprowadzonej z art.

101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 35 § 3 KPA w związku z art. 101

ust. 3 wymienionej ustawy oraz art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, wyznaczającej termin

wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy. Zdaniem

Rzecznika, przyjąć należy, że fakt, iż bieg terminu do wniesienia skargi na uchwałę

organu gminy rozpoczyna się następnego dnia, po dniu, w którym dany podmiot

otrzymał negatywną odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu

prawnego, nie oznacza, że złożenie skargi nie może być skutecznie dokonane już w

dniu doręczenia odpowiedzi, oczywiście po jej faktycznym doręczeniu. W takiej sytuacji zachowane bowiem zostaje wymaganie bezskutecznego wezwania do usunięcia

naruszenia interesu prawnego, które jest podstawowym warunkiem dopuszczalności

wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Interpretacja przepisów, dokonana przez skład orzekający NSA, pozbawia skarżącą możliwości uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez

sąd, co narusza zagwarantowane w Konstytucji RP prawo do sądu, a w szczególności składające się na jego treść prawo do wyroku sądowego. W wyroku z dnia 14

czerwca 1999 r., K 11/98, Trybunał Konstytucyjny badając dopuszczalność sądowej

kontroli działalności administracji publicznej zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, w

zakresie w jakim dotyczą tej kwestii, muszą być interpretowane w zgodzie z art. 45

ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał w swoim orzecznictwie podkreślał także, iż z zasady

demokratycznego państwa prawnego płynie dyrektywa interpretacyjna zakazująca

zwężającej wykładni prawa do sądu (por. wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1997 r., K 14/96

oraz wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97). Prawo do sądu, które umożliwia

obywatelom obronę ich interesów przed niezawisłym organem, kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem, jest bowiem jednym z fundamentalnych

założeń demokratycznego państwa prawnego i zajmuje tak ważne miejsce, że jaka-

kolwiek interpretacja ścieśniająca art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie odpowiadałaby

celowi, ani charakterowi ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawione argumenty

jednoznacznie zdaniem Rzecznika wskazują, że zaskarżone postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucające skargę Międzyzakładowej Komisji Taksówkarzy Zawodowych na uchwałę Rady Warszawy w przedmiocie dodatkowego

wyposażenia taksówek, rażąco narusza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 57 § 1 KPA w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wobec czego powinno zostać uchylone,

a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez sąd administracyjny.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że występujący w sprawie problem prawny dotyczy stanu faktycznego, w którym skarga do NSA nie tylko że została wniesiona w

dniu, w którym nastąpiło doręczenie uchwały o odmowie usunięcia naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego, ale także po dokonaniu tego doręczenia. Dlatego nie jest potrzebna analiza dotycząca sytuacji (bardziej skomplikowanej), w której

złożenie skargi nastąpiłoby po podjęciu (publicznie) przez organ samorządowy

uchwały o odmowie usunięcia naruszenia interesu prawnego, ale przed jej doręczeniem zainteresowanemu.

Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przede wszystkim z zastosowania art. 57 § 1 KPA interpretowanego jako przepis modyfikujący termin do złożenia skargi rozumiany jako okres, w którym możliwe jest dokonanie tej

czynności. Jest to błędna wykładnia, gdyż termin do wniesienia skargi określony jest

w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie

gminnym, a art. 57 § 1 KPA reguluje jedynie sposób obliczania tego terminu. Wynika

to wprost z jego treści, gdyż w szczególności stanowi on, że przy obliczaniu terminu

(określonego w dniach) nie uwzględnia się dnia, w którym następuje zdarzenie będące początkiem terminu. Nie następuje więc wyłączenie tego dnia z okresu, w którym

można dokonać czynności, a jedynie przesunięcie jego początku na dzień następny

dla potrzeb obliczenia terminu. W istocie oznacza to przesunięcie o jeden dzień terminu końcowego, w którym można dokonać czynności i następuje to oczywiście w

interesie skarżącego. W tym przedmiocie Sąd Najwyższy podziela w pełni poglądy

przedstawione w rewizji nadzwyczajnej. Oznacza to, że termin do złożenia skargi

(okres, w którym można dokonać czynności) określony jest w art. 35 ust. 1 ustawy o

NSA w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a art. 57 § 1 KPA

nie zmienia go. Przepis ten tylko w interesie skarżącego nakazuje tak obliczać termin, że zostaje przesunięty o jeden dzień termin końcowy do złożenia skargi.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes

prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w

sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do

usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem

zaskarżenia określonym w tym przepisie jest więc bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli zainteresowany nie wezwał w ogóle do usunięcia naruszenia lub nie nastąpiło zdarzenie oznaczające, że wezwanie było bezskuteczne. We wskazanej uchwale składu siedmiu

sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98, przeprowadzono nie budzącą wątpliwości wykładnię, że w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie

gminnym) stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy o

NSA, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na

wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego

dla rozpatrzenia wezwania. Początkiem terminu do złożenia skargi, rozumianego

jako okres, w którym można skutecznie dokonać tej czynności, jest więc dzień doręczenia odmownej uchwały organu samorządu w przedmiocie wezwania do usunięcia

naruszenia. Terminu (okresu) tego nie zmienia art. 57 § 1 KPA.

Wykładnia zastosowana przez NSA w zaskarżonym postanowieniu nie tylko

narusza wskazane wyżej przepisy interpretowane samodzielnie, ale także jest niezgodna z ich systemowym rozumieniem, wynikającym z konieczności uwzględnienia

takiej interpretacji przepisów ustawowych, aby zrealizować prawo dostępu do sądu

określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sąd Najwyższy w pełni podziela w tym zakresie szczegółowe i poparte wskazanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego

wywody przedstawione w rewizji nadzwyczajnej (por. też uzasadnienie wyroku TK z

dnia 2 kwietnia 2001 r., SK 10/00, OTK 2001 r. nr 3, poz. 52; uzasadnienie wyroku

TK z dnia 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK 2000 r. nr 4, poz. 109; Przegląd Sejmowy

2001 r. nr 3, s. 60 z glosą S. Hoca). Jeżeli bowiem przepisy ustawowe mogą być różnie interpretowane, to należy przyjąć taką ich wykładnię, która zrealizuje prawo do

sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, który niewątpliwie ma zastosowanie w

odniesieniu do zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięć

organów samorządu. Uwzględnienie tego aspektu prowadzi też do oceny, że naruszenie powołanych przepisów miało charakter rażący.

Powyższą argumentację można wzmocnić, odwołując się do utrwalonej w

orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wykładni art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności

(Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), która ma pierwszeństwo przed ustawą w krajowym

porządku prawnym, a standard ochrony wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP

jest co najmniej taki sam, jak zagwarantowany w tej Konwencji (art. 91 w związku z

art. 241 ust. 1 Konstytucji; por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 11 lipca 2000 r., K

28/99, OTK 2000 r. nr 5, poz. 150). Według tej wykładni w demokratycznym społeczeństwie prawo do rzetelnego procesu sądowego zajmuje tak ważne miejsce, że

jakakolwiek wykładnia ścieśniająca art. 6 ust. 1 Konwencji nie odpowiadałaby ani

celowi, ani charakterowi tego artykułu. Ograniczenia w dostępie do sądu (np. co do

terminu zaskarżenia) nie mogą prowadzić do restrykcji lub jego redukcji w sposób lub

w stopniu powodującym naruszenie istoty tego prawa. Ograniczenia nie są zgodne z

art. 6 ust. 1 Konwencji, jeśli nie realizują uprawnionego celu lub nie ma rozsądnej

proporcji między zastosowanymi środkami i celem do osiągnięcia. Przepisy dotyczące terminów muszą zapewniać skuteczne korzystanie z prawa do sądu, zgodnie z

wymaganiami art. 6 ust. 1 Konwencji. Prawo do sądu na podstawie art. 6 Konwencji

nie jest prawem absolutnym, przysługującym w każdym przypadku. Może ono być

przedmiotem różnych ograniczeń, które jednak nie mogą ograniczać dostępu do

sądu w stopniu naruszającym samą istotę tego prawa (por. orzeczenie ETPC z dnia

23 października 1996 r. w sprawie Levages Prestations Services przeciwko Francji,

RJD 1996-V; orzeczenie ETPC z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie Brualla Gómez

de la Torre przeciwko Hiszpanii, RJD 1997-VIII; orzeczenie ETPC z dnia 17 stycznia

1970 r. w sprawie Delcourt przeciwko Belgii, A. 11; orzeczenie ETPC z dnia 16 grudnia 1992 r. w sprawie De Geouffre de la Pradelle przeciwko Francji, A. 253-B). Konwencja nie istnieje po to, aby gwarantować prawa, które są teoretyczne i iluzoryczne,

ale prawa praktyczne i skuteczne. Dotyczy to zwłaszcza prawa dostępu do sądu, ze

względu na ważne miejsce, jakie w demokratycznym społeczeństwie zajmuje prawo

do rzetelnego procesu sądowego (orzeczenie ETPC z dnia 9 października 1979 r. w

sprawie Airey przeciwko Irlandii, A. 32). Stronę obciążają zaniedbania powodujące

niezachowanie wymaganych przez prawo terminów (orzeczenie ETPC z dnia 16

grudnia 1992 r. w sprawie Hennings przeciwko Niemcom, A. 251-A). Nie powinno to

jednak dotyczyć stron należycie dbających o swoje interesy, jak w rozpatrywanej

sprawie. Nawet szczególnie rygorystyczne stosowanie przepisu proceduralnego

przez sąd krajowy może pozbawić prawa dostępu do sądu (orzeczenie ETPC z dnia

28 października 1998 r. w sprawie Perez de Rada Cavanilles przeciwko Hiszpanii,

RJD 1998-VIII).

Z tych względów na podstawie art. art. 39315 KPC w związku z art. 10 ustawy

z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń

Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w

sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.)

orzeczono jak w sentencji.