III RN 52/00 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 17 listopada 2000 r.

III RN 52/00

Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do

właściwości jednostek samorządu terytorialnego, także z zakresu zadań zleconych, od dnia 1 stycznia 1999 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze,

chyba że wcześniej wszczęte postępowanie z zakresu administracji rządowej

do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2000 r. sprawy ze skargi

Witolda P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 18

marca 1999 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego na skutek

rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 9

września 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzją z dnia 24 lutego 1999 r.,

załatwiającą podanie Witolda P. z dnia 4 stycznia 1999 r., odmówił przyznania mu

zasiłku okresowego z uwagi na brak środków finansowych. Decyzja ta została następnie uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z

dnia 18 marca 1999 r., które sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium

Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo zbadał sytuację

rodzinną i materialną rodziny strony i ustalił, iż uzasadnia ona objęcie jej pomocą

społeczną na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zm.). Równocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że: „skoro udzielenie pomocy

oraz jej zakres jest uzależnione nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb osób uprawnionych do uzyskania pomocy, ale również od możliwości pomocy społecznej, stąd

niedostatecznym uzasadnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest argument braku

środków finansowych podnoszony przez organ I instancji, nie poparty wykazaniem

ilości posiadanych środków na pomoc społeczną, liczby osób i rodzin ubiegających

się o przyznanie pomocy, oraz liczby tych spośród nich, których potrzeby są pilniejsze niż w rozpoznawanej sprawie”. W skardze od tej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Witold P. ponownie powołał się na swą trudną sytuację materialną, która uzasadnia przyznanie mu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem

z dnia 9 września 1999 r. [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „samorządowe kolegium odwoławcze nie może rozstrzygać odwołań od decyzji o zasiłkach okresowych

z pomocy społecznej”, ponieważ w opinii tego Sądu: po pierwsze – przyznawanie i

wypłacanie zasiłków okresowych należy do zadań zleconych gminie (art. 11 ustawy o

pomocy społecznej); po drugie – w myśl art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o

administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 – powoływanej nadal

jako: ustawa o administracji rządowej) wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, nie zastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji,

należą do kompetencji wojewody; oraz po trzecie – art. 7 ustawy o administracji rządowej stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym. Dlatego, w opinii Sądu, zarówno w doktrynie,

jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd

prawny, że „w obowiązującym stanie prawnym organy jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań zleconych w ramach pomocy społecznej w znaczeniu

funkcjonalnym są organami administracji rządowej i w indywidualnych sprawach

załatwianych w formie decyzji administracyjnej organem odwoławczym jest wojewoda”.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 9 marca 2000 r. wniósł

rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu AdministracyjnegoOśrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 9 września 1999 r. [...], w której zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie: po pierwsze – art. 17 pkt 1 KPA w brzmieniu

ustalonym art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w

związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) w

związku z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz w związku z art. 1 ust. 1

ustawy z dnia 12 października 1984 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych

(Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia

18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych

(Dz.U. Nr 162, poz. 1124), w kontekście art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 tej ostatniej

ustawy, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. dotyczyła

sprawy wszczętej po dniu 31 grudnia 1998 r. przed Dyrektorem Ośrodka Pomocy

Społecznej w G.; po drugie – art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu

ustalonym art. 10 pkt 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw

w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) oraz

w związku z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 9 ust. 1 i art.

46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej; po trzecie – art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11

maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)

w związku z art. 156 § 1 pkt 1 KPA, a także art. 51 ustawy o NSA, wobec braku

podstaw do zastosowania tych przepisów prawa. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że przytoczone w rewizji nadzwyczajnej podstawy prawne wskazują, iż począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. we wszystkich sprawach, w których w pierwszej instancji orzekają organy jednostki samorządu terytorialnego, obowiązuje domniemanie kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów

odwoławczych jako organów drugiej instancji, przy czym dotyczy ono „jedynie tych

spraw, które zostały wszczęte przed organami I instancji po dniu 31 grudnia 1998 r.”.

Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych

kolegiach odwoławczych stanowi bowiem, że sprawy z zakresu administracji rządowej wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej

ustawy, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę. Równocześnie w rewizji nadzwyczajnej podkreśla się, że w ustawie o pomocy społecznej

(także po jej nowelizacji) nie ma przepisu szczególnego (w rozumieniu art. 17 pkt 1

KPA), który stanowiłby, że decyzje wydawane w pierwszej instancji przez kierowników gminnych ośrodków pomocy społecznej w zakresie zadań zleconych miałyby

podlegać kontroli instancyjnej wojewodów. W konsekwencji, w rewizji nadzwyczajnej

wniesiono na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.

Art. 17 pkt 1 KPA, który z dniem 1 stycznia 1999 r. uległ zmianie na podstawie

art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z

wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126), stanowi, że w

rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w

stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są „samorządowe kolegia

odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej”. Równocześnie z dniem

1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy

o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1124 – por. art. 7 tej

ustawy, powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie ustawy o s. k. o.), na podstawie

której samorządowe kolegia odwoławcze stały się „organami wyższego stopnia, w

rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29

sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083

oraz z 1998 r. Nr 106, poz. 668), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji

publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli

przepisy szczególne nie stanowią inaczej” (art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s.

k. o. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych – Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm. – powoływanej nadal

jako: ustawa o s. k. o.). Przy czym art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o.,

pełniący funkcję przepisu intertemporalnego, stanowił wyraźnie, że wobec wejścia w

życie z dniem 1 stycznia 1999 r. powyższej, nowej regulacji prawnej dotyczącej właściwości s. k. o., rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę podlegają jedynie te sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1

ustawy o s. k. o. (tzn. indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej zaliczone do właściwości jednostek samorządu terytorialnego), które zostały „wszczęte i

nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy”. Oznacza

to (a contrario), że przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o. ustawodawca przesądził o tym, iż od dnia 1 stycznia 1999 r. we wszystkich indywidualnych

sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek

samorządu terytorialnego, a więc także w takich sprawach z zakresu tzw. zadań

zleconych samorządowi terytorialnemu, organem wyższego stopnia w rozumieniu

Kodeksu postępowania administracyjnego stało się właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że postępowanie w określonej indywidualnej

sprawie z zakresu administracji rządowej zostało wszczęte i do dnia 31 grudnia 1998

r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną – tylko w takim wypadku organem wyższego stopnia właściwym dla rozstrzygnięcia sprawy w drugiej

instancji także po dniu 1 stycznia 1999 r. pozostawał nadal właściwy miejscowo

wojewoda.

Zarzut stawiany przedstawionej interpretacji omawianych wyżej nowych regulacji prawnych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., jakoby była ona

sprzeczna z formalnie obowiązującą wówczas nadal dyspozycją art. 7 pkt 4 ustawy z

dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 98, poz.

577 ze zm. – powoływanej nadal jako: ustawa o a. rz. w.), który stanowił, iż wojewoda jest „organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym”, jest niezasadny. To prawda, że art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w. został

formalnie zmieniony dopiero z dniem wejścia w życie art. 2 ustawy z dnia 2 marca

2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o

administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268 – powoływanej nadal

jako: ustawa o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w.), który nadał nowe brzmienie art. 7

pkt 4 ustawy o a. rz. w. i w konsekwencji formalnie dopiero począwszy od dnia 15

kwietnia 2000 r. (art. 4 ustawy o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w.) art. 7 pkt 4 ustawy

o a. rz. w. stanowi, że wojewoda jest „organem wyższego stopnia w rozumieniu

przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią”.

Należy jednak zważyć, że:

Po pierwsze – w sytuacji, w której z dniem 1 stycznia 1999 r. w obowiązującym porządku prawnym pojawiły się dwie wzajemnie sprzeczne regulacje prawne

dotyczące właściwości organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek

samorządu terytorialnego w odniesieniu do załatwianych przez organy samorządowe

indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zaliczanych do tzw. zadań

zleconych gminie, tzn. z jednej strony art. 1 ust. 1 ustawy o s. k. o. (w wersji zmienionej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o.) i stanowiący, że samorządowe

kolegia odwoławcze „są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej

należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy

szczególne nie stanowią inaczej” oraz art. 17 pkt 1 KPA (w wersji zmienionej art. 2

pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw), stanowiący, że „organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej”, a z drugiej strony art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w., który wówczas nadal

stanowił, że „wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów

o postępowaniu administracyjnym” – zgodnie z zasadą lex posterior generalis derogat legi priori generali należało przyjąć, że pomimo braku formalnej derogacji dyspozycji ówcześnie obowiązującej wersji art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w., która zgodna była

z obowiązującą do dnia 31 grudnia 1998 r. wersją art. 17 pkt 1 KPA, stanowiącą

wówczas, że: „Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku

do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – wojewodowie, a w pozostałych sprawach – samorządowe kolegia odwoławcze”, przepis ten utracił moc prawną w dniu 1 stycznia 1999 r. Stanowisko

przeciwne byłoby bowiem sprzeczne z jednym z podstawowych założeń reformy

ustrojowej administracji terenowej w państwie, wedle którego we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, załatwianych przez organy

jednostek samorządu terytorialnego, od dnia 1 stycznia 1999 r. obowiązywać miało

prawne domniemanie (praesumptio iuris) kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych, chyba że przepis ustawy szczególnej w odniesieniu do określonej kategorii spraw stanowi inaczej (art. 17 pkt 4 KPA oraz art. 1 ust. 1 ustawy o s.

k. o. – w obu wypadkach w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r.). Przepis

art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w. (w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r.) nie

mógł być traktowany w tym kontekście jako przepis szczególny nie tylko z tej przyczyny, że nie dotyczył on jakiejś ściśle określonej kategorii spraw, lecz był sformułowany w sposób generalny, ale również dlatego, że jego ówczesna redakcja nawiązywała wyraźnie do dyspozycji art. 17 pkt 1 KPA obowiązującej do dnia 31 grudnia

1998 r. – „Wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o

postępowaniu administracyjnym” – i w konsekwencji, po wejściu w życie z dniem 1

stycznia 1999 r. zmienionej wersji art. 17 pkt 4 KPA, była z nią po prostu sprzeczna.

Po drugie – przedstawiona wyżej interpretacja, w myśl której z dniem 1 stycznia 1999 r. samorządowe kolegia odwoławcze były, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, organami wyższego stopnia we wszystkich indywidualnych

sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek

samorządu terytorialnego (w tym także w sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych),

o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej (art. 1 ust. 1 ustawy o s. k. o. w wersji

zmienionej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o. oraz art. 17 pkt 1 KPA w

wersji zmienionej art. 2 pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw) znajduje także potwierdzenie w dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o., stanowiącego, że: „Sprawy z zakresu administracji rządowej (...) wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy /tzn. przed dniem 1 stycznia

1999 r. – dop./, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę”. W

przeciwnym bowiem razie zbędne byłoby wprowadzenie przez ustawodawcę do porządku prawnego typu rodzaju normy intertemporalnej.

Po trzecie – także ustawodawca, dostrzegając dylemat interpretacyjny, jaki na

gruncie obowiązującego porządku prawnego po dniu 1 stycznia 1999 r. stwarzały

omawiane wyżej przepisy, w art. 3 ustawy o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w. przesądził wyraźnie o tym, że:

„ 1. W sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości

organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi,

że odwołanie od decyzji przysługuje do wojewody, nie stwierdza się nieważności decyzji organu odwoławczego, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia

wejścia w życie ustawy, z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem

przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego.

2. Odwołania w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wszczęte po dniu 1 stycznia 1999

r. i nie zakończone przez organ wyższego stopnia decyzją ostateczną przed dniem

wejścia w życie ustawy (tzn. przed dniem 15 kwietnia 2000 r. – dop.), podlegają

rozpatrzeniu przez właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba

że ustawy szczególne stanowią inaczej”.

Przedstawiona interpretacja stanu prawnego obowiązującego w dniu 1 stycznia 1999 r. wskazuje na to, że podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty rażącego

naruszenia prawa okazały się w rozpoznawanej sprawie trafne, ponieważ: po pierwsze – postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało na podstawie wniosku strony z dnia 4 stycznia 1999 r., a więc już po wejściu w życie omawianych

zmian legislacyjnych; po drugie – przedmiotem tego postępowania był wniosek o

przyznanie tzw. zasiłku okresowego, czyli indywidualna sprawa z zakresu tzw. zadań

zleconych gminie (art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej); po trzecie – ustawa o

pomocy społecznej, w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. (i nadal, aż do

chwili obecnej), nie zawierała przepisu, który stanowiłby o tym, że w sprawach tych

organem wyższego stopnia jest wojewoda lub inny organ administracji publicznej; po

czwarte – odwołanie strony od decyzji kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G.

z dnia 24 lutego 1999 r., jako jednostki organizacyjnej gminy powołanej do załatwiania tego rodzaju spraw (art. 46 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), zostało w dniu

18 marca 1999 r. rozpatrzone przez właściwe miejscowo Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w O., czyli zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o

s. k. o. oraz art. 17 pkt 1 KPA, w ich wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 393 13 § 1 KPC

w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania

cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i

Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,

ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.