III RN 40/00 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 5 stycznia 2001 r.

III RN 40/00

Statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z

1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób

sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów.

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski,

Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2001 r. sprawy ze skargi

Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. w P. z dnia 26 listopada 1998 r.

[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru zarządu

gminy, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia

17 czerwca 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 listopada 1998 r. [...]

uchylił podjętą w dniu 30 października 1998 r. uchwałę [...] Rady Miejskiej w C. w

sprawie wyboru zastępcy burmistrza Gminy C. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia

Wojewoda W. stwierdził, że obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały statut Gminy

Miejskiej w C. z dnia 15 listopada 1994 r. w ogóle nie przewidywał w składzie zarządu gminy stanowiska zastępcy burmistrza. Natomiast, zdaniem Wojewody, uchwała

Rady Gminy w C. [...] z dnia 30 października 1998 r., zmieniająca statut Gminy C.

między innymi poprzez wprowadzenie w skład zarządu gminy stanowiska zastępcy

burmistrza, nie mogła stanowić podstawy prawnej powołania zastępcy burmistrza

przed jej wejściem w życie, co następuje w zasadzie dopiero z dniem jej prawidłowego ogłoszenia (art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym – jednolity tekst:

Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Tymczasem, w danym wypadku uchwała w

sprawie zmiany statutu Gminy C. nie obowiązywała jeszcze w dacie dokonywania

wyboru zastępcy burmistrza, ponieważ w tej dacie nie została ona jeszcze ogłoszona

w sposób obowiązujący w wypadku przepisów prawa miejscowego. W skardze na

powyższe rozstrzygnięcie Wojewody W. Gmina C. zarzuciła w szczególności, że: po

pierwsze – narusza ono art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który przesądza o tym, że w skład zarządu gminy wchodzi także zastępca burmistrza, a w tej sytuacji brak stosownego postanowienia w statucie gminy nie może stanowić przeszkody jego wyboru; oraz po drugie – naruszenie art. 61 ust. 4 KPA, bowiem Wojewoda W. nie zawiadomił Gminy C. o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej

sprawie i tym samym nie zapewnił jej udziału w tym postępowaniu zgodnie z art. 10 §

1 KPA.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z

dnia 17 czerwca 1999 r. [...] oddalił skargę, stwierdzając że skoro § 23 ust. 1 statutu

Gminy przewidywał, iż w skład zarządu Gminy wchodzi jedynie burmistrz – jako

przewodniczący zarządu i 5 członków, natomiast nie przewidywał stanowiska zastępcy burmistrza, to tym samym był on sprzeczny z art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; w tej sytuacji Rada Gminy miała obowiązek naprzód dostosować

przepisy tego statutu do wymagań ustawy i dopiero wówczas powinna uzupełnić

skład zarządu; natomiast – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w

tym kontekście wskazał także na wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r. (II S.A.

3174/95 – ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 64) – nie dokonawszy uprzednio zmiany statutu

w tym zakresie Rada Gminy naruszyła „przepisy prawa w ogólności”. Równocześnie

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w danym wypadku brak było

podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 61 § 4 i art. 10

§ 1 KPA, bowiem skarżąca Gmina nie wykazała, aby miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym – Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 28 lutego 2000 r. [...] wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu AdministracyjnegoOśrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 1999 r. [...], zarzucając „ra-

żące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 i art. 26 ust. 2 ustawy z

dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) w związku z art. 169 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię”. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wskazano

przy tym na brzmienie art. 169 Konstytucji RP w związku z art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz

art. 28 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie podniesiono, że statut Gminy C.

obowiązujący w dacie podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę W. w trybie nadzoru uchwały Rady Gminy w sprawie wyboru zastępcy burmistrza „nie przewidywał

wprawdzie utworzenia w zarządzie stanowiska zastępcy burmistrza, jednakże w ocenie Rzecznika brak takiego zapisu nie może być utożsamiany z wyłączeniem stosowania wprost powołanych przepisów ustawy”, tym bardziej że: „W ust. 4 powołanego

wyżej art. 169 Konstytucji RP zawarto zapis, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. (...) Nie

może zatem budzić wątpliwości, że statut gminy jest zaliczany do przepisów gminnych mających charakter normy bezwzględnie obowiązującej, jednakże treść statutu

odnosić się może jedynie do granic określonych w art. 22 ustawy o samorządzie

gminnym, zgodnie z którym statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb

pracy organów gminy (...)”, wskazując także na to, że „artykuł 28 ust. 2 powołanej

ustawy pozostawia radom gmin do statutowej regulacji ustalenie trybu wyłaniania

kandydatów na wymienione w nim stanowiska”, przy czym „nie ustalenie tego trybu,

nie może wyłączyć jednak konieczności dokonania wyboru zarządu w składzie zgodnym z cytowanymi postanowieniami ustawy o samorządzie gminnym”.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.

Ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie stanowi, że w skład zarządu

gminy, który jest jej organem wykonawczym, wchodzi od 3 do 7 osób (art. 28 ust. 1),

a to „wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie” (art. 26 ust. 1), przesądzając równocześnie o tym,

że: „Rada gminy wybiera zastępcę albo zastępców wójta lub burmistrza oraz pozostałych członków zarządu na wniosek wójta lub burmistrza zwykłą większością głosów

w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym” (art.

28 ust. 3 tej ustawy w związku z art. 169 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei organizację

wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, w tym także zarządu gminy, określa

rada gminy w drodze statutu (art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt

1 ustawy o samorządzie gminnym). Statut gminy ma więc charakter aktu prawnego

pochodnego i zarazem komplementarnego względem tej ustawy oraz jest uchwalany

przez radę gminy na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawy (art.

169 ust. 4 Konstytucji RP). W konsekwencji, statut gminy nie tylko nie powinien powtarzać przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz także ani nie może zawierać

postanowień sprzecznych z przepisami ustawy, ani też postanowienia statutu nie

mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy. Dlatego, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd prawny, wedle którego okoliczność, iż w § 23 ust. 1 statutu Gminy C. nie wymieniono zastępcy burmistrza, jako

członka Zarządu Gminy, przesądza o sprzeczności postanowień tego statutu z

ustawą, nie jest trafny. Słusznie natomiast wywiedziono w rewizji nadzwyczajnej, że

statut Gminy C. „nie przewidywał wprawdzie utworzenia w zarządzie stanowiska zastępcy burmistrza, jednakże w ocenie Rzecznika brak takiego zapisu nie może być

utożsamiany z wyłączeniem stosowania wprost powołanych przepisów ustawy” (tzn.

art. 26 ust. 2 oraz art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), które w danym wypadku przesądzały o obowiązku wyboru przynajmniej jednego zastępcy burmistrza

Gminy C.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 393 13 § 1 KPC

w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania

cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i

Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,

ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.