III RN 39/97 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 24 września 1997 r.

III RN 39/97

Prokurator może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę

organu samorządu terytorialnego w terminie określonym w art. 35 ust. 2 ustawy z

dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368

ze zm.).

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Janusz Łętowski, Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara

Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 24 września 1997 r. na posiedzeniu jawnym

sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę [...] Zarządu Miasta i Gminy

w P. w sprawie przydzielenia Spółdzielni Budownictwa Domków Jednorodzinnych w P.

działki [...] oraz uchwałę [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 5 lipca 1994 r. w przedmiocie

przyznania działek na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, na skutek rewizji

nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego [...] od postanowienia Naczelnego Sądu

Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 26 listopada 1996 r. [...]

p o s t a n o w i ł:

o d d a l i ć rewizję nadzwyczajną.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 26 listopada 1996 r. Naczelny Sąd AdministracyjnyOśrodek Zamiejscowy w Łodzi odrzucił skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę [...] Zarządu Miasta i Gminy w P. z dnia 31 sierpnia 1993 r. w sprawie przydzielenia Spółdzielni Budownictwa Domków Jednorodzinnych w P. działki [...] oraz na uchwałę [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie przyznania działki [...] na

zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych kandydatów objętych listą wojewody. Obie

objęte skargami uchwały weszły w życie z dniem podjęcia, tj. odpowiednio 31 sierpnia

1993 r. i 5 lipca 1994 r. Natomiast skargi Prokuratora zostały wniesione dopiero we

wrześniu 1996 r., a więc po upływie sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi,

określonego w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Z tego powodu NSA zastosował art.

27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Prokurator Generalny wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego postanowienia zarzucając rażące naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze

(jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r. nr 19, poz. 70 ze zm.). W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Prokurator Generalny powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r., OPS 2/96 (ONSA 1997 z.

1, poz. 1) oraz na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1993 r., III AZP 32/92

(OSNCP 1993 z. 7-8 poz. 118), z których wynika, że art. 5 ustawy o prokuraturze

stanowi samodzielną i alternatywną do art. 33 ust. 2 i art. 16 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o

Naczelnym Sądzie Administracyjnym podstawę zaskarżenia przez prokuratora uchwały

organu samorządu terytorialnego. Skoro ponadto art. 5 ustawy o prokuraturze nie

zawiera żadnego odesłania do przepisów odrębnych, ani też nie zakreśla żadnego

terminu to - zdaniem Prokuratora Generalnego - stwierdzić należy, że brak jest podstaw

uzasadniających ograniczenie terminem prawa prokuratora do zaskarżenia do sądu

administracyjnego uchwały organu samorządu terytorialnego w trybie art. 5 ustawy o

prokuraturze.

Wniosek rewizji nadzwyczajnej dotyczył uchylenia zaskarżonego postanowienia i

przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego

rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zawarte w rewizji nadzwyczajnej stwierdzenie, że brak jest przesłanek uzasadniających ograniczenie terminem prawa prokuratora do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu samorządu terytorialnego jest usprawiedliwione jedynie

w odniesieniu do art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst:

Dz. U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, jeżeli uchwała

organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz

możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także

wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z przepisu tego

istotnie nie wynika ograniczenie terminem, jak zresztą jakiekolwiek inne określenie

warunków wniesienia przez prokuratora skargi do sądu administracyjnego. Powstaje

problem, czy brak w ustawie o prokuraturze regulacji trybu wniesienia skargi do sądu

administracyjnego, w szczególności określenia terminu, w jakim skarga jest dopuszczalna oznacza, że ustawodawca w milczący sposób unormował nieograniczone w czasie

prawo zaskarżenia przez prokuratora każdej uchwały organu samorządu terytorialnego.

Według Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny nie przedstawił przekonywających argumentów na rzecz przyjętego przez siebie stanowiska, że w art. 5 ustawy o

prokuraturze, z pominięciem przepisów ustawy Naczelnym Sądzie Administracyjnym,

zawarta jest obowiązująca norma prawna w przedmiocie nieograniczonego terminem

prawa prokuratora do zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego. Analiza

obu tych ustaw prowadzi do wniosku, iż - wbrew rewizji nadzwyczajnej - Naczelny Sąd

Administracyjny prawidłowo ustalił, że termin dla wniesienia skargi przez prokuratora

jest określony w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym. Ta ostatnia ustawa jest późniejszą w stosunku do ustawy o

prokuraturze.

Przede wszystkim w powołanym przepisie ustawy o NSA określony został

bezpośrednio termin wniesienia skargi przez prokuratora. Jest to regulacja obejmującą

wszystkie formy skarg jakie mogą być wnoszone do sądu administracyjnego przez

prokuratora. Stosownie do tego przepisu prokurator może wnieść skargę w terminie 6

miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w

pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub

podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Takiej szczególnej normie

prawnej obejmującej wszystkie skargi prokuratora, a więc także skargi na uchwały

organu samorządu terytorialnego (w tym wypadku w sprawie z zakresu administracji

publicznej), nie może być zasadnie przeciwstawiona regulacja z art. 5 ustawy o prokuraturze, która milcząc w kwestii terminu wniesienia skargi ustanawia ogólną zasadę,

że prokuratorowi służy prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z akcentowaniem w rewizji nadzwyczajnej szczególnych zadań

prokuratora, któremu służą swoiste środki prawne, odrębne od środków przyznanych

podmiotom działającym w obronie własnych interesów prawnych należy zauważyć, że w

rozpatrywanej sprawie chodzi wyłącznie o zróżnicowanie terminu do wniesienia skargi,

która jest identycznym środkiem prawnym, zarówno gdy służy stronie jak i prokuratorowi. Ponadto ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uwzględniła swoistą

sytuację prokuratora, skoro przewidziała dla niego termin 6 miesięcy do wniesienia

skargi (art. 35 ust. 2) a nie 30 dni, jaki ma do dyspozycji strona (art. 35 ust. 1).

Wreszcie nie jest zasadna argumentacja rewizji nadzwyczajnej w zakresie, w

jakim odnosi się do powołanych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu

Najwyższego. Uchwały te nie dotyczą kwestii terminu, w jakim prokurator może zaskarżyć uchwałę organu samorządu terytorialnego. Ponadto z zawartych w tych uchwałach wyjaśnień nie wynikają - wbrew sugestiom przedstawionym w rewizji nadzwyczajnej - wnioski co do interpretacji art. 5 ustawy o prokuraturze jako przepisu ustalającego zasadę nieograniczonego terminem prawa prokuratora do zaskarżenia uchwał

organów samorządu terytorialnego.

Stosownie do powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10

czerwca 1996 r., OPS 2/96, prokurator może wnieść skargę do Naczelnego Sądu

Administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wezwania (przed wniesieniem skargi)

właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust.

3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął,

że art. 5 ustawy o prokuraturze stwarza wystarczającą podstawę dla prokuratora do

bezpośredniego (bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa)

wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ taka możliwość wynika z

brzmienia powołanego przepisu. W przepisie tym bowiem stanowi się, że w stosunku

do uchwał organów samorządu terytorialnego prokurator może się zwrócić do organu,

który wydał uchwałę o jej zmianę lub uchylenie, skierować wniosek o jej uchylenie do

właściwego organu nadzoru a także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu

administracyjnego. Powyższa regulacja odnosi się do dopuszczalności wniesienia przez

prokuratora skargi bez zachowania warunku z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Nie jest

uprawnione wyprowadzenie z tej samej regulacji wniosków dalej idących, że

prokuratora nie wiąże żaden termin do zaskarżenia uchwały organu samorządu

terytorialnego. Wskazuje na to przede wszystkim - jak to wyżej przedstawiono szczególna regulacja z ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art. 35 ust. 2),

która wprost dotyczy prokuratora i terminu w jakim może on wnosić skargi do sądu

administracyjnego.

Jeżeli zaś chodzi o powołaną w rewizji nadzwyczajnej uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1993 r., III AZP 32/92, to zostało w niej wyjaśnione, że na

podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o prokuraturze (według jednolitego tekstu - Dz. U. z 1991

r. Nr 25, poz. 103) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego z wnioskiem o

uchylenie uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za

wodę i wprowadzenie ścieków. Wyjaśnienie to odnosi się do zasady upoważniającej

prokuratora do wystąpienia na drogę sądową w sprawach o uchylenie określonej

uchwały organu samorządu terytorialnego. Nie dotyczy zaś trybu i terminu w jakim

może nastąpić wystąpienie na drogę sądową.

Z powyższych przyczyn, skoro rewizja nadzwyczajna nie ma usprawiedliwionych

podstaw, stosownie do art. 39312 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996

r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego... (Dz. U. Nr 43, poz.189), Sąd

Najwyższy postanawił jak w sentencji.