III RN 30/97 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 5 czerwca 1997 r.

III RN 30/97

1. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje także decyzje

administracyjne wydane w innym postępowaniu, aniżeli uregulowane w Kodeksie

postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji, o ile zostały one wydane przez organy administracji publicznej i nie mają

charakteru cywilnoprawnego (art. 16 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 20 oraz art. 22 ust. 4

ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74,

poz. 368 ze zm.).

2. Decyzje Komisji Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w

kwestii przyjęcia lub odmowy przyjęcia w poczet słuchaczy tej szkoły (art. 4 ust. 2 in

fine ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej, Dz.

U. Nr 63, poz. 266 ze zm.), mają charakter decyzji administracyjnych i podlegają

sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski, Andrzej

Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 1997 r. sprawy ze skargi

Arkadiusza Z. na decyzję Komisji Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły Administracji Publicznej

w Warszawie z dnia 17 czerwca 1996 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do

kształcenia w tej Szkole na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...]

od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 1997 r.

[...]

p o s t a n o w i ł:

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w

Warszawie.

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 lutego 1997

r. [...], odrzucił skargę Arkadiusza Z. na decyzję Komisji Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły

Administracji Publicznej w Warszawie z dnia 17 czerwca 1996 r., która dotyczyła odmowy

zakwalifikowania go do kształcenia w tej Szkole. Zdaniem Naczelnego Sądu

Administracyjnego, stosownie do postanowienia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14

czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa o KSAP) Szkoła ta jest państwową jednostką organizacyjną

mającą za zadanie kształcić i przygotowywać do służby publicznej kadry wyższych

urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest więc organem administracji

publicznej w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. - powoływana dalej jako ustawa o NSA) i

nie została powołana do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd

Administracyjny stanął na stanowisku, że nie ma też podstaw, aby w odniesieniu do decyzji

Komisji Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w Warszawie stosować

odpowiednio art. 161 zdanie drugie oraz art. 141 ust. 5 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o

szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), które to przepisy rozszerzają zakres

sądowej kontroli decyzji administracyjnych i w tym sensie mają charakter szczególny w

rozumieniu art. 16 ust. 2 ustawy o NSA. Decyzja Komisji Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły

Administracji Publicznej w Warszawie ma charakter ostateczny (art. 4 ust. 2 ustawy o

KSAP). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma ona jednak charakteru decyzji

administracyjnej w rozumieniu przepisów KPA. Nawet jeśli przyjąć, że chodzi w danym

wypadku o rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie w drodze decyzji (art. 1 § 1 pkt 1 KPA),

to nie wydaje jej organ administracyjny (art. 1 § 2 pkt 1 KPA), bowiem Komisja Rekrutacyjna nie jest organem Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

Rewizję nadzwyczajną od tego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego

pismem z dnia 28 września 1997 r. wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Rewizja

nadzwyczajna zarzuca postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie

art. 16 ust. 1 i art. 20 ust. 3 ustawy o NSA oraz wnosi o jego uchylenie oraz przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Krajowa Szkoła

Administracji Publicznej jest państwową osobą prawną (art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o KSAP),

a nadzór nad nią w zakresie zgodności działania z przepisami ustawowymi i jej statutem

sprawuje Prezes Rady Ministrów (art. 2 ust. 3 ustawy o KSAP). Zdaniem Rzecznika Praw

Obywatelskich wynika stąd, że Krajowa Szkoła Administracji Publicznej nie jest organem

administracji państwowej i jest odrębnym od Skarbu Państwa podmiotem prawa. Z punktu

widzenia prawa administracyjnego Krajowa Szkoła Administracji Publicznej jest zakładem

administracyjnym, którego ustrój i organizację określa statut Szkoły (art. 2 ust. 1 ustawy o

KSAP). Nie oznacza to wszakże, że statut ten może regulować te sprawy w sposób dowolny,

w oderwaniu od zasad obowiązującego porządku prawnego, w tym także z pominięciem

zasady sądowej kontroli aktów zakładowych. Przepisy ustawy o KSAP oraz "Regulamin

konkursowego postępowania kwalifikacyjnego rekrutacji kandydatów do Krajowej Szkoły

Administracji Publicznej” nie mogą być interpretowane w sposób pozbawiający obywatela

prawa rozpatrzenia jego sprawy przez niezależny sąd. Niedopuszczalne jest przyjmowanie, że

przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego są jedynie działania organów

administracji publicznej. Przeciwnie, zgodnie z postanowieniem art. 6 Europejskiej

Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz stosownie do

utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego należy

przyjąć, że w razie wątpliwości przepisy art. 16 ust. 1 i art. 20 ust. 3 ustawy o NSA dotyczące

zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego powinny być interpretowane

rozszerzająco, a nie zawężająco. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 - pkt 4 oraz art. 20 ust. 2 i ust.

3 ustawy o NSA sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego poddane są wszystkie

rozstrzygnięcia i czynności z zakresu administracji publicznej, które nie mają charakteru

cywilnoprawnego. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podkreśla się, że z analizy

ustawowych zadań Krajowej Szkoły Administracji Publicznej wynika, iż decyzje Komisji

Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły Administracji Publicznej dotyczące zakwalifikowania

kandydatów w poczet słuchaczy Szkoły należy uznać za decyzje wydawane w sprawie

administracyjnej. Skarżący Arkadiusz Z. powołał się na tę okoliczność oraz na orzecznictwo

Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące decyzji o przyjęciu w

poczet użytkowników zakładu administracyjnego, tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny

w wydanym postanowieniu nie ustosunkował się do tej argumentacji. W rewizji

nadzwyczajnej podnosi się, że użyty w art. 4 ust. 2 ustawy o KSAP zwrot "decyzje komisji

rekrutacyjnej są ostateczne” wskazuje na administracyjny charakter tego typu rozstrzygnięć.

Oznacza to, że chodzi w tym wypadku o decyzje w rozumieniu art. 1 § 2 pkt 1 KPA i w tym

zakresie w grę wchodzi sytuacja analogiczna do sytuacji, o której mowa w art. 16 zdanie

drugie w związku z art. 141 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym. Natomiast stwierdzenie,

że Komisja Rekrutacyjna Krajowej Szkoły Administracji Publicznej nie jest organem tej

Szkoły byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy o KSAP. Ponadto w rewizji

nadzwyczajnej zwrócono uwagę także na postanowienia art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy

o KSAP i wynikające z nich perspektywy dla słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji

Publicznej. W szczególności, zdaniem rewizji nadzwyczajnej, związek kształcenia w

Krajowej Szkole Administracji Publicznej z przyszłym zatrudnieniem (w tym kontekście

należy brać pod uwagę między innymi przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 29 ust. 5 oraz art. 30

ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej, Dz. U. Nr 89, poz. 402) daje

podstawę dla oceny zaskarżonego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego także

w świetle art. 25 lit.c Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia

19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167). Dlatego wyłączenie kognicji

Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących zakwalifikowania kandydata

w poczet słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej może być oceniane "jako

prowadzące do naruszenia równości dostępu obywateli do służby publicznej”.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego określają przepisy art. 16 - 19

ustawy o NSA. Przepisy te stanowią w szczególności, że Naczelny Sąd Administracyjny

orzeka także w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 16 ust. 1 pkt 1 w związku z art.

20 ust. 3 ustawy o NSA) wydane w innym postępowaniu, aniżeli uregulowane w Kodeksie

postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji (art. 22 ust. 4 ustawy o NSA), o ile wydane zostały one przez organy

administracji publicznej, tzn. przez naczelne lub centralne organy administracji państwowej,

terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego, względnie przez

inne organy powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej

(art. 20 ust. 2 ustawy o NSA), a rozstrzygnięcia te nie mają charakteru cywilnoprawnego (art.

20 ust. 3 ustawy o NSA).

Krajowa Szkoła Administracji Publicznej została utworzona w drodze ustawowej jako

państwowa jednostka organizacyjna powołana w celu kształcenia i przygotowywania do

służby publicznej kadr wyższych urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1

ust. 1 i ust. 2 ustawy o KSAP). Ustawowe zadania Krajowej Szkoły Administracji Publicznej

realizowane są przez zorganizowany zespół osób i przy wykorzystaniu wyodrębnionego w

tym celu majątku (art. 1 ust. 3 oraz art. 3 i art. 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o KSAP), na rzecz

słuchaczy, którzy rekrutowani są spośród kandydatów zgłaszających na zasadzie

dobrowolności gotowość podjęcia kształcenia w tej Szkole (art. 4 - 7 ustawy o KSAP).

Wynika stąd, że w świetle obowiązujących uregulowań ustawowych, Krajowa Szkoła

Administracji Publicznej jest typowym przykładem jednostki organizacyjnej administracji

publicznej, która posiada znamiona tzw. zakładu publicznego. W szczególności Krajowa

Szkoła Administracji Publicznej jest organizacyjnie wyodrębnionym zespołem osób i

środków majątkowych (art. 1 ust. 1 i ust. 3, art. 2 i art. 3 ustawy o KSAP), utworzonym w

celu wykonywania ustawowo określonych zadań publicznych (art. 1 ust. 2 ustawy o KSAP),

które polegać mają na świadczeniu kształcenia i przygotowania określonej grupy osób użytkowników tego zakładu publicznego (czyli słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji

Publicznej - art. 4 ustawy o KSAP) do służby publicznej na stanowiskach wyższych

urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej.

Użytkownikiem, a więc słuchaczem Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, może

być w zasadzie każda osoba, która posiada ukończone studia wyższe (art. 4 ust. 1 in fine

ustawy o KSAP). Jednakże z uwagi na ograniczenia determinowane zarówno zakresem

potrzeb kształcenia tego typu kadr administracji publicznej, jak też wynikające z samych

założeń tego typu kształcenia oraz zakresu możliwości jego realizacji przez Krajową Szkołę

Administracji Publicznej, słuchacze Krajowej Szkoły Administracji Publicznej wyłaniani są

spośród zgłaszających się kandydatów w drodze postępowania rekrutacyjnego (art. 4 ust. 1 in

principio ustawy o KSAP). Postępowanie takie ma charakter prawem regulowanego

postępowania konkursowego i jest przeprowadzane przez powoływaną w tym celu Komisję

Rekrutacyjną (art. 4 ust. 2 in principio w związku z § 20 i nast. Statutu Krajowej Szkoły

Administracji Publicznej oraz postanowienia Regulaminu konkursowego postępowania

kwalifikacyjnego rekrutacji kandydatów do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej). W

wyniku przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego Komisja Rekrutacyjna podejmuje

rozstrzygnięcie o przyjęciu lub nie przyjęciu kandydata w poczet słuchaczy Krajowej Szkoły

Administracji Publicznej; decyzje Komisji Rekrutacyjnej w tym względzie są ostateczne (art.

4 ust. 2 in fine ustawy o KSAP).

W świetle powyższych ustaleń, z prawnego punktu widzenia nie ulega wątpliwości,

że decyzja Komisji Rekrutacyjnej rozstrzygająca o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do

Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, ma znamiona decyzji administracyjnej. W

znaczeniu prawnomaterialnym, przedmiotem rozstrzygnięcia jest w tym wypadku przyznanie

lub odmowa przyznania określonej osobie (indywidualnie oznaczonemu kandydatowi) prawa

korzystania ze świadczeń Krajowej Szkoły Administracji Publicznej jako zakładu

publicznego, w ramach konkretnego cyklu szkolenia. W tym kontekście szczególnego

znaczenia nabiera zagadnienie przestrzegania zasady równości, gdy chodzi o zapewnienie

obywatelom możliwości korzystania ze świadczeń zakładu publicznego. W znaczeniu

prawnoformalnym chodzi tu o rozstrzygnięcie podjęte przez prawem upoważniony organ

administracji publicznej (Komisję Rekrutacyjną) i wydane w prawem określonym

postępowaniu (art. 20 ust. 1 oraz art. 20 ust. 4 ustawy o NSA w związku z art. 4 ust. 2 ustawy

o KSAP), mocą którego w konkretnej sytuacji faktycznej ukształtowana zostaje sytuacja

prawna indywidualnie oznaczonej osoby w zakresie możliwości realizacji prawa do

korzystania z usług administracji publicznej świadczonych przez zakład publiczny (w danym

wypadku przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej - art. 1 ust. 2 w związku z art. 4

ustawy o KSAP). W tej sytuacji rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej w kwestii przyjęcia

lub odmowy przyjęcia do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, o których mowa w art.

4 ust. 2 in fine ustawy o KSAP, mają charakter decyzji administracyjnych i na podstawie art.

16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu

Administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 10 ustawy z dnia 1

marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta

Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu

postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach sądowych

cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) w związku z art. 39313

KPC orzekł jak w sentencji.