III RN 28/02 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 18 lipca 2002 r.

III RN 28/02

Zwrot "bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia", użyty w art. 23 ust. 2 pkt

3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu

(jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) w brzmieniu sprzed

zmiany dokonanej ustawą z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 31, poz. 384), oznacza bezpośredni związek zasiłku chorobowego z tytułem ubezpieczenia rodzącym do

niego prawo, a nie bezpośrednie w czasie następstwo zatrudnienia i pobierania

zasiłku.

Przewodniczący SSN Roman Kuczyński, Sędziowie SN: Beata Gudowska

(sprawozdawca), Barbara Wagner.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2002 r. sprawy

ze skargi Kamila R. na decyzję Wojewody Z. w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2001 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 6 marca 2000 r. Starosta Powiatu G. odmówił przyznania Kamilowi R. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jego decyzja została utrzymana w

mocy decyzją Wojewody Z. z dnia 4 maja 2001 r. Powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2,

art. 6 pkt 6 lit. a i b oraz art. 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o

zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25,

poz. 128 ze zm.), organy te stwierdziły, że skarżący w dniu rejestracji nie spełniał

warunków do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż suma okresów, o których

mowa w art. 23 ust. 1 i 2 tej ustawy, przypadających w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, była mniejsza niż 365 dni. W wymaganym stażu

nie uwzględniono okresu pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego od dnia

15 grudnia 1998 r., po ustaniu zatrudnienia w cukrowni G. z dniem 12 grudnia 1998

r., gdyż okresy te nie następowały po sobie bezpośrednio.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił

skargę Kamila R. na odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uznał

bowiem, że decyzja jest zgodna z prawem, opiera się na przepisach art. 2 ust. 1 pkt

2, art. 23 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wykładanych jak w wyjaśnieniach Krajowego

Urzędu Pracy w porozumieniu z Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14

marca 1997 r. w których „bezpośredniość” oznacza „bez dnia przerwy”. Mając to na

względzie, Sąd pominął przytaczany przez skarżącego fakt przepracowania (z przerwami) 261 dni oraz pobierania zasiłku chorobowego przez 110 dni (łącznie 371 dni).

Od tego wyroku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję

nadzwyczajną na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o

zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sadowych w sprawach cywilnych oraz

niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). Wnosząc o uchylenie tego

wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi

Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania zarzucił, że Naczelny Sąd

Administracyjny oddalił skargę na skutek błędnej interpretacji użytego w art. 23 ust. 2

pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sformułowania „bezpośrednio” jako „bez dnia przerwy” po ustaniu zatrudnienia. Podniósł również, że zwrot

użyty w wymienionym przepisie był już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w

wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 13/99 (OSNAPiUS 2000 nr 10, poz. 376), w

którym Sąd Najwyższy wskazał na konieczność uwzględniania okoliczności konkretnej sprawy. Orzeczenie to dotyczyło sytuacji, w której przerwa między okresem zatrudnienia a zasiłkiem chorobowym wynosiła zaledwie jeden dzień, w przypadku zaś

Kamila R. przerwa ta wynosiła 2 dni, jednak w okresie pomiędzy zatrudnieniem a

zasiłkiem chorobowym nie miało miejsca żadne zdarzenie, które zmieniałoby istotnie

jego sytuację z punktu widzenia podstaw do uzyskania zasiłku chorobowego. Na do-

datek, jednym z dwu dni pomiędzy zakończeniem okresu zatrudnienia, a dniem rozpoczęcia pobierania zasiłku chorobowego była niedziela. Na marginesie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że z dniem 6 maja 2000 r. ustawą z dnia

31 marca 2000 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 31, poz. 384) zmieniono przepis art. 23 ust. 2

pkt 3 przez usunięcie słowa „bezpośrednio”, wobec czego od tego czasu do 365 dni,

o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się okresy przypadające w każdym czasie po

ustaniu zatrudnienia

W rewizji nadzwyczajnej wskazano ponadto na błędną praktykę organów administracji, a w konsekwencji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokującego w

tej sprawie, polegającą na stosowaniu wprost, tak jak norm prawa powszechnie obowiązującego, wyjaśnień opracowanych przez Krajowy Urząd Pracy w porozumieniu z

Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej, mimo że wyjaśnienia takie nie stanowią zgodnie z art. 87 Konstytucji RP - źródeł prawa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, po zmianie z dniem 1

stycznia 1999 r. przez art. 163 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i

rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz.U. Nr 162, poz. 1118, a przed

zmianą od dnia 6 maja 2000 r. ustawą z dnia 31 marca 2000 r. - Dz.U. Nr 31, poz.

384), do 365 dni stażu zatrudnienia w ostatnich 18 miesiącach przed zarejestrowaniem zaliczeniu podlegały okresy pobierania renty inwalidzkiej, świadczenia rehabilitacyjnego oraz okresy pobierania zasiłków chorobowego, macierzyńskiego lub opiekuńczego przypadające bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia. Użyte przez ustawodawcę określenie opisujące jako „bezpośredni”styk ustania zatrudnienia i uzyskania

prawa do zasiłku chorobowego Naczelny Sąd Administracyjny zinterpretował w sposób zbieżny z wyjaśnieniami Krajowego Urzędu Pracy, wydanymi w porozumieniu z

Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej w dniu 14 marca 1997 r., tak że wystąpienie

dwudniowej przerwy, dzielącej ustanie zatrudnienia i rozpoczęcie pobierania zasiłku

chorobowego uznał za przeszkodę do przyjęcia, że rozpoczęcie okresu zasiłkowego

nastąpiło bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, a tym samym za fakt wykluczający

subsumcję niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy pod art. 23 ust. 2 pkt 3

ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Trafnie w tej sytuacji w rewizji

nadzwyczajnej zakwestionowano ocenę decyzji z punktu widzenia art. 21 ustawy z

dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż odnosiła się do

aktu nieobjętego przez art. 87 Konstytucji, zgodnie z którym źródłem powszechnie

obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto - na obszarze działania

organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego. Oprócz tego, w myśl art. 59

ust. 2 Konstytucji, związki zawodowe oraz pracodawcy mają między innymi prawo do

zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień, stanowiących źródła

prawa pracy w rozumieniu art. 9 KP. Pojęcia “prawo” w rozumieniu art. 21 ustawy o

Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie można rozciągać na wszelkiego rodzaju

akty zawierające w swej treści reguły o charakterze generalnym i abstrakcyjnym,

nawet wydawane przez upoważnione podmioty (organy). Uwzględniając treść przepisów Konstytucji należy dojść do wniosku, że w pojęciu tym nie mieszczą się instrukcje, zarządzenia, wyjaśnienia, wytyczne czy pisma okólne o charakterze branżowym lub lokalnym, dotyczące praw i obowiązków obywateli, jeżeli ich wydawanie

nie znajduje oparcia w ustawie, przy czym wymóg oparcia określonego aktu prawnego na ustawie należy rozumieć jako konieczność co najmniej wymienienia określonego aktu przez ustawę (nazwania go przez ustawę) oraz wskazania podmiotu (organu) upoważnionego przez nią do jego wydania (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 1998 r., I PKN 138/98, OSNAPiUS 1999 nr 12, poz. 398).

Wymagania tego nie spełniają wyjaśnienia Krajowego Urzędu Pracy z dnia 14

czerwca 1997 r.

Gdyby nawet przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny - oceniając zgodność

z prawem decyzji Wojewody Z. uwzględnił pomocniczość omawianych wyjaśnień

przy wydawaniu decyzji indywidualnych, to rzeczą tego Sądu było krytyczne odniesienie się do ich treści i własna wykładnia stosowanego w sporze art. 23 ust. 2 pkt 3

ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Tymczasem Sąd, posiłkując się

omawianymi wyjaśnieniami, w których „bezpośredniość” oznacza „bez dnia przerwy”

dokonał tylko językowej analizy tego określenia, zgodnej ze znaczeniem wynikającym z języka potocznego, w którym jest ono rozumiane jako „następujące bez

jakiegokolwiek pośrednictwa, wprost, bardzo blisko, tuż, bez czegoś, co przegradza

lub w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po

kimś, zaraz, natychmiast”; stąd „stykać się z kimś bezpośrednio, dowiedzieć się o

czymś bezpośrednio od naocznego świadka, sąsiadować bezpośrednio z kimś, bez-

pośrednio po zakończeniu wojny”. Antonimem bezpośredniości w tym znaczeniu jest

zjawisko niedotyczące czegoś wprost, a więc uboczne, dalsze lub przejściowe, jak

np. „pośredni wpływ, pośredni podatek, wybory pośrednie, faza pośrednia, etap pośredni”, nie stykające się, oddzielone od siebie, nie dość bliskie lub w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś. W takim

ujęciu rzeczywiście możliwe jest twierdzenie, że okresy zatrudnienia i pobierania

zasiłku nie mogą być przedzielone ani jednym dniem.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 13/99 (OSNAPiUS

2000 nr 10, poz. 376), na co zwrócił uwagę skarżący, ale także Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach o sygnaturze akt II SA/Kr 2253/97, II SA/Kr 2166/97, z

dnia 13 maja 1998 r. oraz II SA/Kr 97/98, z dnia 24 września 1998 r., stwierdził, że

przerwa między ustaniem zatrudnienia a uzyskaniem prawa do zasiłku chorobowego

nie wyklucza możliwości wliczenia okresu jego pobierania do stażu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podniósł, że obok przesłanek natury

językowo-logicznej, racje natury funkcjonalno-celowościowej przemawiają za

uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza gdy następnym dniem po

ustaniu zatrudnienia była niedziela. Sąd Najwyższy w składzie orzekającym dostrzegł, że nie ma potrzeby odwoływania się do zasad słuszności czy sprawiedliwości

w okolicznościach konkretnej sprawy, w sytuacji gdy - zakładając spójność systemu

prawa - oczywiste jest odwołanie się w przepisie art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do regulacji zawartej w obowiązującej od dnia 1

września 1999 r. ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z

ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. Nr 60, poz. 363

ze zm.). Chodzi w szczególności o art. 7 tej ustawy, w którym mowa jest o zasiłku

chorobowym przysługującym osobie, „która stała się niezdolna do pracy po ustaniu

tytułu ubezpieczenia chorobowego, jeżeli niezdolność do pracy trwała bez przerwy

co najmniej 30 dni i powstała nie później niż w ciągu 14 dni od ustania tytułu ubezpieczenia chorobowego lub nie później niż w ciągu 3 miesięcy od ustania tytułu

ubezpieczenia chorobowego - w razie choroby zakaźnej, której okres wylęgania jest

dłuższy niż 14 dni, lub innej choroby, której objawy chorobowe ujawniają się po okresie dłuższym niż 14 dni od początku choroby”. Należy zauważyć, że pracownik, czyli

osoba pozostająca w stosunku pracy, otrzymuje za świadczoną pracę wynagrodzenie przysługujące także wtedy, gdy pracy nie świadczy z powodu choroby lub odosobnienia w związku z chorobą zakaźną (art. 92 § 1 pkt 1 KP), a utrata tego wyna-

grodzenia objęta jest ryzykiem ubezpieczenia społecznego, przesłanką zaś nabycia

prawa do świadczeń z ubezpieczenia w razie choroby jest istnienie związku czasowego pomiędzy powstaniem niezdolności do pracy i pozostawaniem w stosunku

pracy (art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych razie choroby i macierzyństwa). Gdy ta przesłanka zostaje spełniona, ustawa przewiduje wypłatę zasiłku przez

cały okres niezdolności do pracy; prawo do zasiłku chorobowego trwa przez czas

zwany okresem zasiłkowym.

Zasiłek przewidziany w art. 7 powołanej ustawy jest natomiast świadczeniem o

charakterze wyjątkowym, udzielanym po ustaniu okresu objętego składką na ubezpieczenie, bez ekwiwalentu w tej składce, przysługującym z tytułu spełnienia się ryzyka określonego ogólnie jako „niezdolność do pracy po ustaniu tytułu ubezpieczenia”. Przy jego przyznaniu chodzi o ochronę niemożności znalezienia i podjęcia nowego zatrudnienia (por. uchwałę z dnia 10 grudnia 1984 r., III UZP 55/84, OSPiKA

1985 nr 7-8, poz. 154, uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 18 kwietnia 1996 r., II

UZP 23/95, OSNAPiUS 1996 nr 24, poz. 376 oraz uchwałę z dnia 30 sierpnia 2001

r., III ZP 11/01, OSNAPiUS 2002 nr 1, poz. 18 oraz uchwałę z dnia 12 czerwca 2002

r., III UZP 4/02 dotychczas niepublikowaną). Skoro więc zasadniczą cechą tego zasiłku jest powstanie po ustaniu zatrudnienia, nie w bezpośrednim związku czasowym

(bez dnia przerwy), lecz w związku bezpośrednim z tym tytułem ubezpieczenia, który

ustał, to - jak trafnie podnosi się w rewizji nadzwyczajnej - występujący w art. 23 ust.

2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zwrot „bezpośrednio” po

ustaniu zatrudnienia nie powinien być identyfikowany z wyrażeniem „następnego

dnia” po ustaniu zatrudnienia, wyrażającym zbieg czasowy zatrudnienia i pobierania

zasiłku. Przy przyjęciu wykładni identyfikującej „bezpośredniość” z „następnym

dniem” przepis art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stworzony dla tej właśnie sytuacji, byłby praktycznie martwy w odniesieniu do

zasiłku chorobowego przyznanego w końcowych dniach przed upływem 14 dni lub 3

miesięcy od ustania tytułu ubezpieczenia chorobowego. Występujący zatem w art. 23

ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu sprzed

zmiany dokonanej ustawą z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i

przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 31, poz. 384) zwrot „bezpośrednio po ustaniu

zatrudnienia” powinien być identyfikowany z bezpośrednim związkiem zasiłku z tytułem ubezpieczenia rodzącym do niego prawo, a nie z bezpośrednim następstwem w

czasie zatrudnienia i pobierania zasiłku.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy, przy uwzględnieniu art. 393 13 § 1

KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i

Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,

ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw

orzekł jak w sentencji.