III RN 200/00 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r.

III RN 200/00

W sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej sąd związany jest orzeczeniem wydanym w

odrębnym i właściwym do tego postępowaniu dyscyplinarnym.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Andrzej Kijowski, Herbert Szurgacz.

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Walczaka po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2002 r. sprawy ze skargi Krzysztofa B. na

decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 1999 r. w

przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 29 marca 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia 20 sierpnia 1999 r. zwolnił ze służby Krzysztofa B. Podstawę tej decyzji stanowiło stwierdzenie, że Krzysztofowi B. wymierzona została kara dyscyplinarna wydalenia ze służby,

co w konsekwencji - stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 października

1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) - pociąga za sobą obligatoryjne zwolnienie ze służby.

Po rozpoznaniu odwołania Krzysztofa B. powyższą decyzję - decyzją z dnia 5

listopada 1999 r. - utrzymał w mocy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Uznał on tak samo jak organ pierwszej instancji, że prawomocne zakończenie

sprawy dyscyplinarnej powoduje niedopuszczalność rozpoznawania zarzutów tej

sprawy dotyczących, oraz że wobec wymierzenia kary wydalenia ze służby, musiało -

zgodnie z powołanym przepisem ustawy o Straży Granicznej - nastąpić zwolnienie ze

służby.

Na skutek skargi Krzysztofa B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z

dnia 29 marca 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję

organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny - jak to wynika z uzasadnienia jego wyroku

przyjął, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo braku właściwości w sprawach dyscyplinarnych (art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), jest uprawniony do badania podstawy prawnej zwolnienia. W tym zakresie istotna jest ocena

dotycząca postępowania dyscyplinarnego, w którym - zgodnie z procedurą określoną

przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10

grudnia 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego

w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 154, poz. 1015) - jedynym organem orzekającym był Komendant Główny Straży Granicznej. To Komendant Główny Straży Granicznej wydał w dniu 28 maja 1999 r. orzeczenie o ukaraniu

Krzysztofa B. karą dyscyplinarną wydalenia ze służby za naruszenie dyscypliny służbowej przez to, że jako dowódca patrolu rozpoznania granicznego w dniu 10 kwietnia

1999 r., będąc wyznaczonym do służby zgłosił się do jej pełnienia w stanie nietrzeźwości co wypełnia znamiona czynu określonego w § 11 pkt 5 wymienionego wyżej

rozporządzenia. Od tego orzeczenia o ukaraniu Krzysztof B. - zgodnie z § 38 ust. 5

powołanego wyżej rozporządzenia (w brzmieniu wówczas obowiązującym) - nie mógł

się odwołać, a mógł jedynie zwrócić się z wnioskiem do organu, który go ukarał, o

ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu w tym trybie wniosku Krzysztofa B.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 19 sierpnia 1999 r. utrzymał w

mocy poprzednio przez siebie wydane orzeczenie o ukaraniu. Przedstawiony wyżej

tryb postępowania dyscyplinarnego w zakresie postępowania odwoławczego wynikał

ze sprzecznej z Konstytucją regulacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., SK 11/99 (OTK

1999 nr 7, poz. 158), orzekający, że § 38 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień

oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 154, poz. 1015) jest niezgodny z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej i ustalający utratę mocy obowiązującej tego § 38 ust. 5 rozporządzenia na

dzień 16 listopada 2000 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wspomnianej niezgodności § 38 ust. 5 rozporządzenia z Konstytucją, prowadzi do uznania, iż rozporządzenie to nie spełniało wymogów prawidłowej

podstawy prawnej wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej. W tej sytuacji sąd

nie jest uprawniony do uchylenia rozporządzenia, może jednak odmawiać jego stosowania. Odmowa stosowania aktów podustawowych niezgodnych z Konstytucją,

czy ustawą stanowi bowiem samoistną kompetencję Sądu Administracyjnego niezależną od kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Co do określenia przez Trybunał

Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 38 ust. 5 powołanego rozporządzenia, to - według wyroku NSA - ma to znaczenie z punktu widzenia organu administracyjnego. Nie ogranicza natomiast Sądu Administracyjnego w zakresie incydentalnej kontroli prawa.

Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z

dnia 29 marca 2000 r. Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną. Zarzucił rażące naruszenie art. 19 pkt 3 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 78 zdanie 2

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu

w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że do zakresu działania

Sądu w niniejszej sprawie należało zbadanie prawidłowości i zasadności zastosowania przepisów art. 45 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, tj.

tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji o

zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, któremu wymierzono karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, a nie przepisów o orzeczeniu kary dyscyplinarnej.

Według Ministra Sprawiedliwości Sąd uznał swoją kompetencję do odmowy

stosowania aktów podustawowych niezgodnych z Konstytucją czy ustawą niezależnie od kompetencji Trybunału Konstytucyjnego oraz wyszedł poza granice swej właściwości zakreślone przepisami art. 16-21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Skoro przepis art. 19 pkt 3 tejże ustawy w sposób jednoznaczny wyłącza właściwość Sądu w sprawach dyscyplinarnych, a z kolei przepisy ustawy o Straży Granicznej nie zawierają unormowania, które dawałoby podstawę dla stwierdzenia właściwości innego sądu, niż sąd administracyjny, to przyjąć należy, że zamknięcie drogi

sądowej w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Służby Gra-

nicznej nastąpiło nie wskutek regulacji zawartej w omawianym przepisie § 38 ust. 5

rozporządzenia, lecz w efekcie unormowań ustawowych zawartych w art. 19 ustawy

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, mocą których wyłączona jest właściwość

NSA. Pominięcie przez Sąd przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w celu rozważenia prawidłowości przepisów rozporządzenia wykonawczego,

które było już przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, doprowadziło także

do naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 178 ust. 1 i art. 188 Konstytucji. Skoro zaś Sąd ograniczył swoje rozważania wyłącznie do kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza Straży Granicznej, a zupełnie pominął kwestię kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z art. 45 ust. 1 pkt 3 i

art. 49 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej, przyjąć należy że nie rozpoznał istoty

sprawy. Ponadto Minister Sprawiedliwości podkreślił, że zakwestionowany przez Sąd

§ 38 ust. 5 rozporządzenia obowiązywał w dacie wydania decyzji o wydaleniu ze

służby. Usunięcie przez Trybunał Konstytucyjny wadliwości omawianego rozporządzenia nie oznacza samo przez się otwarcia drogi sądowej dla Naczelnego Sądu

Administracyjnego. Drogę sądową przed tym Sądem zamyka przepis art. 19 pkt 3

ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Krzysztof B. był stroną dwóch spraw. Nie można mieć wątpliwości, że miały

one różne, każda właściwe tylko sobie, podstawy faktyczne i prawne, a także formy

postępowania zakończone odrębnymi rozstrzygnięciami. W pierwszej z nich, tj. dyscyplinarnej, chodziło o ustalenie czy Krzysztof B., będący funkcjonariuszem Straży

Granicznej naruszył dyscyplinę służbową i o wymierzenie mu za to kary dyscyplinarnej (por. art. 135 i art. 136 ustawy o Straży Granicznej). Rozstrzygnięcie tej sprawy

przez wymierzenie kary wydalenia ze służby, z mocy expressis verbis sformułowanego ustawowego postanowienia (por. art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej) musiało w konsekwencji spowodować zwolnienie tak ukaranego ze służby, co

nastąpiło odpowiednim aktem administracyjnym odpowiedniego organu w dwuinstancyjnym postępowaniu, podlegającym także weryfikacji sądowo-administracyjnej.

Tylko w tej drugiej sprawie, choć tak bardzo zależnej od wyniku pierwszej z nich,

mogła być wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawy dyscyplinarne nie podlegały bowiem wówczas właściwości Naczelnego Sądu Admini-

stracyjnego (art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który to

stan prawny uległ zmianie dopiero w następstwie nowelizacji obu ustaw. Najpierw

ustawą z dnia 15 grudnia 1999 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 2, poz. 5) zmieniony został art.

19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez dodanie zastrzeżenia

dopuszczającego ustawowe wyłomy zakazanej właściwości sądu administracyjnego

w sprawach dyscyplinarnych („chyba, że ustawa stanowi inaczej”). Następnie zaś w

ustawie o Straży Granicznej - ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz.U. Nr 45, poz.

498 - art. 1 pkt 110) - dodany został art. 136 b, którym wprowadzono po pierwsze,

zaskarżalność instancyjną orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez Komendanta

Głównego Straży Granicznej; podlega ono zaskarżeniu do ministra właściwego do

spraw wewnętrznych (art. 136 b ust. 4) oraz po drugie - prawo ukaranego funkcjonariusza do zaskarżenia orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 136 b ust. 5).

Odrębność sprawy dyscyplinarnej w stosunku do sprawy, która została poddana jurysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek skargi od decyzji

Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 listopada 1999 r. w przedmiocie zwolnienia

Krzysztofa B. ze służby i ówczesna niewłaściwość sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych, były z pewnością przeszkodą do tego, ażeby NSA mógł, przy

zastosowaniu art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rozszerzyć zakres rozpoznawanej sprawy także o sprawę dyscyplinarną zakończoną ostatecznym

rozstrzygnięciem.

Na powyższym tle, przyjęty w zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku

NSA zakres oceny prawnej nasuwa poważne zastrzeżenia. Przede wszystkim uderzający jest brak konsekwencji. O ile z jednej strony NSA powstrzymał się od jakiegokolwiek wglądu w merytoryczne aspekty sprawy dyscyplinarnej (w szczególności

co do zasadności ukarania), to z drugiej - na skutek zakwestionowania określonej

zasady proceduralnej ówcześnie obowiązującej procedury dyscyplinarnej - przyjął

taki stan rzeczy jak gdyby nie zaistniała podstawa z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o

Straży Granicznej. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegłszy - za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., SK 11/99 - określoną

niesprawiedliwość obowiązującej wówczas procedury dyscyplinarnej (w zakresie §

38 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r.), uznał, że wobec tego orzeczenie, które zostało wydane w źle (niekonstytucyjnie) skonstruowanym trybie odwoławczym, nie może wy-

woływać konsekwencji prawnych określonych w ustawie o Straży Granicznej. Stanowisko powyższe jest nie do przyjęcia z przyczyn wskazanych w rewizji nadzwyczajnej

Ministra Sprawiedliwości. Należy podkreślić kilka najistotniejszych aspektów naruszenia przez NSA zakresu rozpoznawanej sprawy. Przede wszystkim, w znaczeniu

formalnym, NSA nie miał podstawy prawnej do przedstawionego „pominięcia” orzeczenia dyscyplinarnego, które zostało wydane przez właściwy organ na określonych

podstawach prawa materialnego i z zastosowaniem obowiązującej procedury. W tych

warunkach nie mogło wchodzić w rachubę ustalenie nieobowiązywania przedmiotowego orzeczenia dyscyplinarnego według teorii bezwzględnej nieważności aktów

administracyjnych. Nie zachodziły bowiem żadne okoliczności, które mogłyby być nawet na gruncie tej kontrowersyjnej teorii - istotne. W tym kontekście trzeba też

podkreślić, że obowiązywanie kwestionowanego przez NSA paragrafu 38 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r.

(w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia dyscyplinarnego) zostało potwierdzone wymienionym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który stosownie do

przyznanego mu w Konstytucji uprawnienia (por. art. 190 ust. 3 Konstytucji) określił

utratę mocy obowiązującej tego przepisu na dzień 16 listopada 2000 r. Z powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynikała troska o uniknięcie luki w przepisach postępowania dyscyplinarnego uniemożliwiającej ustalanie ustawowo określonych konsekwencji prawnych między innymi za naruszenie przez funkcjonariusza

dyscypliny służbowej (por. w szczególności art. 135 i 136 ustawy o Straży Granicznej). Z tymi celami orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zaskarżony wyrok NSA

pozostaje w wyraźnej sprzeczności. Powołując się bowiem na wadliwość paragrafu

38 ust. 5 rozporządzenia z dnia 10 grudnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny

oceną swego wyroku, w istocie wyłączył zastosowanie wobec funkcjonariusza Straży

Granicznej konsekwencji prawnych, które ustawa wiąże z naruszeniem dyscypliny

służbowej. Jest to skutek zaskarżonego wyroku, którego nie można zaakceptować, a

wynika on - jak to wyżej przedstawiono - z wadliwych założeń co do zakresu rozpoznawanej sprawy, przyjętych z naruszeniem przepisów wskazanych w podstawie

rewizji nadzwyczajnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stanie prawnym poprzedzającym

wymienione wyżej nowelizacje ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i

ustawy o Straży Granicznej - orzeczenia dyscyplinarne nie podlegały w ogóle właściwości sądowej. W tym zakresie, pozostającym poza podstawami rewizji nadzwy-

czajnej, wydaje się celowe odesłanie do stanowiska Sądu Najwyższego, w szczególności wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 stycznia 2001 r., III

ZP 28/00 (OSNAPiUS 2001 nr 7, poz. 210), że jeżeli na gruncie polskiego porządku

brak jest wyraźnego przepisu ustawy zwykłej, który przewidywałby dopuszczalność

drogi sądowej w sprawach dotyczących ochrony podstawowych wolności lub praw

gwarantowanych Konstytucją RP, w sprawach tych gwarancja prawa do sądu przysługuje każdemu bezpośrednio na podstawie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 175 i art. 177 Konstytucji RP.

Z wyżej przedstawionych względów Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwyczajna miała usprawiedliwione podstawy i w konsekwencji zastosował art. 393 13 § 1

KPC.