III RN 150/01 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 3 października 2002 r.

III RN 150/01

Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem i nie dokonuje ustaleń faktycznych jako

podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Andrzej Kijowski, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2002 r.

sprawy ze skargi Tomasza G. i Lecha M. na decyzję Wojewody L. z dnia 14 lutego

2000 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, na skutek rewizji nadzwyczajnej

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2001 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 30 listopada 1999 r. [...] Prezydent miasta G.W. po wznowieniu

postępowania, utrzymał w mocy ostateczną decyzję Prezydenta miasta G.W. z dnia

27 listopada 1998 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnousługowego na działce [...] położonej przy ul. T. w G.W. oraz stwierdził, że wymieniona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na niezapewnieniu

stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Uzasadnienie decyzji zawiera ustalenie zgodności objętego postępowaniem

projektu budowlanego z wymogami prawnymi, w tym określonymi w art. 35 ust. 1

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W szczególności ustalono, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania

przestrzennego miasta G.W. przewidującym dla obszaru, na którym położona jest

działka nr 127/2, mieszkalnictwo w różnych formach, usługi, administrację, handel z

ograniczeniem wysokości budynków (5 kondygnacji). Projekt jest zgodny także z de-

cyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami technicznobudowlanymi, w szczególności dotyczącym zachowania i odpowiednich odległości

projektowanego budynku od granic działek sąsiednich i zlokalizowanych na nich

obiektów.

Z uzasadnienia decyzji z dnia 30 listopada 1999 r. wynika zatem, że w wyniku

wznowionego postępowania stwierdzono merytoryczną poprawność pozwolenia budowlanego z dnia 27 listopada 1998 r. oraz że jego wydanie nastąpiło z naruszeniem

art. 10 KPA, polegającym na uniemożliwieniu Annie i Lechowi M. oraz Tomaszowi G.

wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym dotknięte było

wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 ust. 4 KPA, która nie miała jednak wpływu na

treść decyzji (art. 146 § 2 KPA).

W odwołaniu od decyzji z dnia 30 listopada 1999 r. Tomasz G. i Lech M. wnieśli o unieważnienie pozwolenia na budowę. Podnieśli, że kwestionowane przez nich

pozwolenie zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzecznej z prawem, bez należytego sprawdzenia przeznaczenia

działki. Ponadto planowany budynek od strony elewacji wschodniej – ul. T. ma wysokość pięciu i pół kondygnacji, co w istocie narusza ogólny plan zagospodarowania

przestrzennego.

Decyzją z dnia 14 lutego 2000 r. [...] Wojewoda L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że projektowany obiekt

przewiduje realizację budynku czterokondygnacyjnego z poddaszem użytkowym

oraz parkingiem i usługami w suterenie, co odpowiada zapisom planu zagospodarowania przestrzennego, jak również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie - po wznowieniu postępowania - nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tomasz G. i Lech M. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego

wnieśli o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z

dnia 25 października 1998 r. oraz decyzji pozwalającej na budowę. Według skarżących każde działanie naruszające prawo powinno być z mocy prawa nieważne.

Skarżący nie zostali powiadomieni o wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę i nie uczestniczyli w tych

postępowaniach. Skarżący uważają, że postawienie projektowanej inwestycji w

bezpośrednim sąsiedztwie jednokondygnacyjnych domów jednorodzinnych jest

błędne, zwłaszcza że przeznaczenie działki [...] było pierwotnie inne. Projektowany

budynek - według skarżących - ma wysokość pięciu i pół kondygnacji, co pozostaje w

sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w wyniku

realizacji inwestycji nastąpi obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie skargi jako bezzasadnej. Powołał się w szczególności na ustalenia w sprawie stwierdzając, iż wysokość budynku jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2001 r. oddalił

skargi, przyjmując, że poza rozpoznaniem pozostał wniosek skarżących o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wobec prawomocności tej decyzji i nie objęcia jej postępowaniem wznowionym.

W związku z zakresem sprawy ograniczonym do kontroli zaskarżonej decyzji

wydanej po wznowieniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obowiązkiem organu administracji było rozstrzygnięcie o tym, czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami

określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego

(art. 34 Prawa budowlanego w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z materiału sprawy wynika zaś, że organ orzekający nie dopuścił się

uchybień podważających legalność podjętej decyzji. Ponadto w myśl art. 35 ust. 2

Prawa budowlanego, zgodność projektu z przepisami jest badana w zakresie określonym w art. 5. Wobec tego wyraźnego i wyłącznego odesłania do art. 5 Prawa budowlanego, projekt - zdaniem NSA - może podlegać badaniom tylko z punktu widzenia wymagań określonych w tym przepisie, a organ orzekający nie jest zobowiązany

do „wyjścia” poza te granice. Konsekwentnie należy też przyjąć, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich ma być badana i oceniona według wskazówek ust. 2

art. 5. Skarżący słusznie zarzucili, że zostali pozbawieni możliwości uczestnictwa w

postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skutkiem tego zarzutu było wznowienie postępowania w sprawie, w którym już uczestniczyli i mieli pełną możliwość

wykazania aktywności procesowej. Skarżący błędnie rozumieją jednak stwierdzenie

organu, że decyzja z dnia 27 listopada 1998 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa i ich zdaniem powinna być nieważna.

Za całkowicie chybiony uznał NSA zarzut jakoby nastąpiła niedopuszczalna

zmiana przeznaczenia terenu pod inwestycje. Po rozpatrzeniu zaś zarzutu dotyczącego wysokości projektowanego budynku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził,

że przedmiotem inwestycji jest podpiwniczony budynek czterokondygnacyjny z użyt-

kowym poddaszem o funkcji mieszkalnej z usługami i parkingiem na poziomie podziemia. Jest to zgodne zarówno z warunkami zabudowy oraz zagospodarowania terenu jak i zasadami obliczenia kondygnacji określonymi w § 3 pkt 14 rozporządzenia

Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. z

1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa własności

skarżących, to - według NSA - skarżący - po prostu - nie życzą sobie, by w ich sąsiedztwie wybudowano sporny obiekt, ale z tego powodu to oni naruszają treść

prawa własności określoną art. 140 KC, bo chcą w sposób niedopuszczalny ingerować w prawo własności innego podmiotu. Inwestor podobnie jak skarżący dysponuje

tytułem prawnym do gruntu i ma prawo do jego zagospodarowania zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem [...] obejmującej działki skarżących i inwestora, przewidziano

mieszkalnictwo w różnych formach, usługi, administrację, handel i podobne funkcje

wszyscy, którym służy tytuł prawny do działek, mają identyczne uprawnienia do

ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Nikt nie jest upoważniony do żądania, by beneficjentami planów zagospodarowania przestrzennego były wybiórczo podmioty, z pominięciem innych o takim samym tytule do korzystania z ustaleń planistycznych.

Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w WarszawieOśrodka Zamiejscowego w Poznaniu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł

rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie prawa przez obrazę art.

35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 4 tej

ustawy, w związku z art. 140 KC, w związku z art. 7 KPA, w związku z art. 51 ustawy

z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368

ze zm.) wobec - jak to wyrażono w rewizji nadzwyczajnej - przejścia do porządku nad

faktem, iż projekt budowlany powinien czynić zadość nie tylko ustaleniom planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy zawartym

w przepisach techniczno-budowlanych, a i także wymaganiom określonym w innych

przepisach prawa, a w szczególności w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, to jest w

przepisie stanowiącym swoiste uszczegółowienie normy generalnej zawartej w art. 7

KPA, a mianowicie, że rozstrzygnięcie organu władzy publicznej powinno czynić zadość interesowi społecznemu, słusznemu interesowi obywateli, które w takiej sprawie

jak przedmiotowa wyraża się w tym, że forma architektoniczna projektowanego

obiektu budowlanego powinna być zharmonizowana z otoczeniem, uwzględniać wa-

lory krajobrazu i wpływać na podniesienie estetyki otoczenia. Ponadto Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy - Prawo

budowlane, w związku z ustaleniem, że przy ocenie granic ochrony uzasadnionych

interesów osób trzecich należy kierować się wyłącznie kryteriami zawartymi w tym

ostatnim przepisie prawa a nie również kryteriami zawartymi w innych przepisach

prawa, a w szczególności zawartymi w wyżej wymienionym art. 7 KPA, czy w art. 4

ustawy - Prawo budowlane, ponadto naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, w

związku z art. 22 ust. 2 tej ustawy, w związku z art. 328 § 2 KPC, w związku z art. 59

ustawy o NSA wobec braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku ustaleń, które by w

sposób dostateczny przemawiały za oddaleniem skarg. Ze względu na wskazane

podstawy Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku wyrażone zostało - aczkolwiek „nie wypowiedzianym wprost zdaniem” - stanowisko, że: w niniejszej sprawie, okolicznością bez znaczenia jest to, że podpiwniczony,

czterokondygnacyjny wielomieszkaniowy budynek z użytkowym poddaszem ma być

usytuowany na terenie, w którym pobudowane zostały wyłącznie niskie budynki jednorodzinne. Tymczasem - według rewidującego - z takim stanowiskiem, uwzględniając treść art. 1 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, a także treść art. 7 KPA, nie

sposób się zgodzić. Oczywiste jest bowiem - stwierdza rewidujący - że budynek wielomieszkaniowy „ze względu na swoje rozmiary, jeżeli powstanie, będzie stanowił

dominantę dla otaczającej zabudowy, swymi rozmiarami, charakterem będzie istotnie

odbiegał od istniejących budynków mieszkalnych, usytuowanych w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Rodzi to uzasadnioną obawę, czy wręcz przekonanie, że zaprojektowany ww. budynek wielomieszkaniowy nie będzie harmonizował z otaczającą

go zabudową.” Pojęcie: ”harmonizowanie z otaczającą budową” , jakim posługuje się

art. 4 ustawy - Prawo budowlane jest pojęciem ocennym. Pewną pomocą przy ustalaniu treści tego pojęcia mogą być sformułowania proponowane w projekcie ustawy

nowelizującej Prawo budowlane. Projektowany przepis nie wydaje się pozostawiać

najmniejszych wątpliwości, że w przypadku projektowania nowych budynków, dostosowanie ich formy do otaczającej zabudowy ma polegać między innymi na zachowaniu linii zabudowy i odpowiedniej powierzchni działki (terenu).

W stanie faktycznym sprawy - według rewidującego - zachodzi realne zagrożenie naruszenia istniejącego ładu przestrzennego projektowaną zabudową, a więc

Naczelny Sąd Administracyjny powinien wprost się wypowiedzieć, czy zatwierdzony

w ramach pozwolenia na budowę projekt budowlany czyni zadość wymaganiom

określonym w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, a także w art. 7 in fine KPA, czy też

nie. Występujący w sprawie właściciel nieruchomości, będący inwestorem domagając się zezwolenia na realizację tak dużego przedsięwzięcia budowlanego, istotnie

odbiegającego swym charakterem od otaczającej zabudowy, nie powinien być postrzegany jako realizujący swoje prawo podmiotowe do nieruchomości. Realizacja

prawa do zabudowy nieruchomości, to jest prawa w granicach ustalonych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna przyjąć kształt

odpowiadający oczekiwaniom ustawodawcy wyrażonym w art. 4 ustawy - Prawo budowlane. Wzgląd na prymat ustawy, zwłaszcza w relacjach z prawem miejscowym,

powinien przemawiać za odczytywaniem ustaleń planu miejscowego w sposób

zgodny z treścią tego przepisu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W rewizji nadzwyczajnej wyrażono przypuszczenie, że zaskarżony wyrok wynika - wprawdzie z niewypowiedzianego wprost - stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego jakoby pozbawione znaczenia prawnego jest to, że: „czterokondygnacyjny wielomieszkaniowy budynek z użytkowym poddaszem ma być usytuowany

na terenie, w którym pobudowane zostały wyłącznie niskie budynki jednorodzinne”.

Powyższa hipoteza rewizji nadzwyczajnej - jak wynika z jej uzasadnienia - stanowi oś

postawionych w niej zarzutów. Rewidujący stwierdza, że: „Oczywiste jest, że w/w

budynek wielomieszkaniowy ze względu na swoje rozmiary - jeżeli powstanie, będzie

stanowił dominantę dla otaczającej zabudowy swymi rozmiarami, charakterem będzie istotnie odbiegał od istniejących budynków mieszkalnych, usytuowanych w bliższym i dalszym sąsiedztwie”. Wreszcie w oparciu o takie założenia co do okoliczności faktycznych rewidujący wyprowadza zasadniczą ocenę iż: „Rodzi to uzasadnioną

obawę, czy wręcz przekonanie, że zaprojektowany w/w budynek wielomieszkaniowy

nie będzie harmonizował z otaczającą go zabudową”, co byłoby naruszeniem wskazanych podstaw rewizyjnych, a w szczególności pozostawałoby w sprzeczności z art.

4 Prawa budowlanego.

Rozpatrując przedstawioną w uzasadnieniu podstaw rewizji nadzwyczajnej argumentację Sąd Najwyższy uznał, że została ona zbudowana na budzących zastrze-

żenia przesłankach. Nie ma bowiem w zaskarżonym wyroku takiej oceny prawnej

jaką się temu wyrokowi imputuje i to przede wszystkim dlatego, że rewidujący w

swym dowodzeniu wadliwości wyroku przyjął za punkt wyjścia inny stan faktyczny,

od tego który stanowił podstawę najpierw rozstrzygnięcia administracyjnego, a następnie - wyroku NSA. Nawiązując do zakresu przytoczonych wyżej stwierdzeń rewizji nadzwyczajnej należy w szczególności zauważyć, że w wyroku (także w decyzji

będącej przedmiotem postępowania sądowoadministarcyjnego) nie zostały ustalone

okoliczności „głębokiej” dysharmonii projektowanego budynku z otaczającą zabudową w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Takich ustaleń nie ma i chociażby z tego

względu nie mogą być przeciwstawione zastosowaniu wskazanych w rewizji nadzwyczajnej przepisów prawa materialnego. Inaczej mówiąc, jeżeli w ustalonej podstawie faktycznej nie ma stwierdzenia dysharmonii z krajobrazem i otaczającą zabudową, to nie jest uzasadniony zarzut błędnej subsumcji art. 4 Prawa budowlanego,

według którego obiekt budowlany należy projektować w sposób zapewniający formę

architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy.

Dla zakwestionowania natomiast podstawy faktycznej wyroku NSA (a poprzednio organy administracji budowlanej) nie powinny ograniczać się do analizy

planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i bezpośrednio stanu faktycznego w zakresie stosunku pomiędzy projektowanym budynkiem

mieszkalnym a budynkiem (określonym, jednym budynkiem) należącym do

skarżących - konieczne byłoby wykazanie, że ustalony stan faktyczny sprawy jest

wadliwy na skutek naruszenia przepisów postępowania (por. art. 3933 pkt 2 KPC).

Brak wykazania w rewizji nadzwyczajnej naruszenia przepisów postępowania powoduje, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego orzeczenia po

pierwsze wiążą Sąd Najwyższy (por. art. 39311 2 KPC podlegający odpowiedniemu

zastosowaniu), a po drugie tylko one mogą stanowić podstawę dla ocen w zakresie

subsumcji przepisów prawa materialnego.

W tym kontekście należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia

wskazanych w rewizji nadzwyczajnej przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym na tle art. 328 § 2 KPC. Wbrew temu zarzutowi, a stosownie do wskazanych przepisów zachodzi odpowiedniość pomiędzy rozstrzygnięciem wyroku (oddalenie skargi) a jego podstawami, które zostały przedstawione ze wskazaniem podstawy faktycznej oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej. Ewentualne niedostatki uzasadnienia wyroku, sporządzonego po rozstrzygnięciu sprawy, nie oznaczałyby, że

naruszone zostały przepisy, określające postępowanie (jego zakres i środki) służące

wyjaśnieniu istotnych w sprawie faktów i okoliczności.

Jednakże nie nasuwa zastrzeżeń zakres podstaw wyroku odpowiadający

sprawie ukształtowanej według jej przesłanek przedmiotowych i podmiotowych. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny oceniał legalność decyzji wydanej

w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 2 KPA) w sprawie o pozwolenie na

budowę, rozpatrując skargę najbliższych tylko sąsiadów nieruchomości, której dotyczyło pozwolenie na budowę. W tym zakresie sprawa została rozpoznana z

uwzględnieniem prawa skarżących do udziału w postępowaniu w granicach ich interesu. Nie jest też tak, jak to sugeruje zarzut rewizji nadzwyczajnej, że Sąd Administracyjny (a poprzednio organy budowlane) nie rozpatrywały interesu skarżących w

odniesieniu do wysokości zabudowy. Jednakże punktem odniesienia nie były bliżej

nie określone a rozległe stosunki przestrzenne - jak to widzi rewizja nadzwyczajna ale konkretny stan rzeczy między nieruchomościami stron. W tym zaś zakresie NSA

dokonał nienasuwającej zastrzeżeń oceny prawnej także w odniesieniu do kontrowersyjnej wysokości budynku projektowanego (objętego decyzją zezwalająca na budowę) a w porównaniu z wysokością sąsiedniego budynku skarżących. Należy

uznać, że bezzasadne są zarzuty rewizji nadzwyczajnej oparte na założeniu, że

Naczelny Sąd Administracyjny powinien stwierdzić zagrożenie istniejącego ładu

przestrzennego. Twierdzenie to - jak to już wyżej zauważono - nie zostało oparte na

wykazaniu naruszenia przepisów postępowania, a można jeszcze dodać, że rewidujący nie wskazał jakiegokolwiek „narzędzia”, którego powinien był użyć Naczelny Sąd

Administracyjny ażeby dojść do oceny postulowanej przez rewidującego. Chybione

są w tym kontekście w szczególności argumenty rewizji nadzwyczajnej dotyczące

niewykorzystania art. 7 KPA na rzecz uwzględnienia interesu skarżących jako

sąsiadów projektowanego budynku mieszkalnego. W pierwszym rzędzie z przepisu

tego nie wynika procesowa nieodpowiedniość podstawy faktycznej, chociażby z tego

powodu, że rewidujący nie wskazał „kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia

stanu faktycznego”. Budzi także zastrzeżenia, jako nazbyt jednostronny pogląd

rewidującego ażeby w art. 7 KPA znaleźć podstawę dla szczególnej ochrony interesu

skarżących z pominięciem natomiast słusznego interesu strony zainteresowanej w

uzyskaniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zgodnego z planami zagospodarowania przestrzennego i z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu.

Z powyższych przyczyn, stwierdzając, że rewizja nadzwyczajna nie miała

usprawiedliwionych podstaw, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku (art.

39312 KPC).