III RN 140/00 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 29 sierpnia 2001 r.

III RN 140/00

Odprowadzanie rynnami wody opadowej z dachu wznoszonego budynku

w kierunku nieruchomości sąsiedniej podlega ocenie na podstawie przepisów

prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 50 ustawy z dnia 24 października

1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.).

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Katarzyna Gonera, Andrzej Kijowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2001 r. sprawy ze skargi

Maryli i Stanisława M. na decyzję Wojewody Z. z dnia 20 lipca 1998 r. w przedmiocie

nakazania wykonania określonych robót budowlanych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok, zniósł postępowanie w zakresie objętym rozprawą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym-Ośrodkiem Zamiejscowym w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Kierownik Urzędu Rejonowego w H. decyzją z dnia 11 maja 1998 r. nakazał

inwestorom Maryli i Stanisławowi M. dokonanie w terminie do 30 sierpnia 1998 r. odprowadzenia wód opadowych ze wznoszonego budynku mieszkalnego oraz z terenu

działki w taki sposób, aby wody te nie przedostawały się na sąsiednią działkę Aliny

S. Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 5 ust.

1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst:

Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).Organ pierwszej instancji ustalił, że teren

działki inwestora jest wyższy od działki Aliny S. o 20 do 60 cm, zaś zrealizowany do

stanu surowego budynek mieszkalny posiada urynnowienie, przy czym wylot rur

spustowych skierowany jest w stronę działki sąsiedniej.

Wojewoda Z. decyzją z dnia 20 lipca 1998 r. uchylił zaskarżoną odwołaniem

Maryli i Stanisława M. powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania decyzji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z

dnia 25 stycznia 2000 r. [...] uchylił zaskarżoną przez Marylę i Stanisława M. powyższą decyzję oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia 11 maja 1998

r. Sąd uznał, iż istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie podwyższenie terenu działki skarżących po wzniesieniu na niej budynku mieszkalnego i jego obrynnowaniu, a w następstwie tego odpływ wód odpadowych na sąsiednią działkę Aliny S. i zmiana konfiguracji terenu i układu stosunków wodnych na

gruncie, nie zostały wyjaśnione należycie w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu przyczyną nienależytego wyjaśnienia tych okoliczności było prowadzenie

postępowania na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis

ten nie może być stosowany, gdy ochronę prawną w przypadku zmiany stanu wody

na gruncie przewiduje przepis art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo

wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Sąd wyraził pogląd, że przepis § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w

sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zabrania dokonywania określonych w nim czynności, lecz w przypadku ich dokonania nie stanowi, co organ administracji w takiej sytuacji może uczynić, czyli nie

określa sankcji dla takich zabronionych działań. Nie stanowi o tym również przepis

art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie

w sprawie od podstaw należy przeprowadzić na podstawie przepisów Prawa wodnego i na ich podstawie dokonać jej rozstrzygnięcia.

Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku

zarzucił rażące naruszenie art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust.

1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 29 i § 126 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazując na

powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do

ponownego rozpoznania.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa

budowlanego, które to przepisy, wbrew twierdzeniu Sądu, zawierają sankcje w postaci nałożenia na stronę, która naruszyła warunki techniczne (§ 29 i § 126 ust. 1 i 3

rozporządzenia), określonych obowiązków. Przepisy prawa budowlanego są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Przepis § 29 rozporządzenia zabrania dokonywania zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania go na teren

sąsiedniej nieruchomości, bez zgody jej właściciela lub zarządcy. Przepis ten ma na

celu ochronę uzasadnionego interesu osób trzecich i należy go odczytywać w kontekście przepisu § 126 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia, który stanowi, że dachy i tarasy, a także zagłębienia wykonane przy ścianach zewnętrznych budynku (zejścia,

zjazdy, fosy) powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do sieci kanalizacji ogólnospławnej, wyodrębnionej kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych lub na teren

działki. Wypełniona zatem została hipoteza art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w

tym sensie, że zaistniały stan faktyczny w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa, co w odniesieniu do zrealizowanego już

obiektu, upoważnia organ nadzoru budowlanego do wydania na podstawie art. 51

ust. 4 Prawa budowlanego decyzji administracyjnej nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego

z tym prawem.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu

postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych

ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego

Sądu Administracyjnego oraz organów pozasądowych, przewidziane w ustawach

szczególnych, rozpoznaje Sąd Najwyższy stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu kasacyjnym, zaś stosownie do przepisu art. 39311 § 1 KPC Sąd Najwyższy

rozpoznaje sprawę w granicach zaskarżenia kasacją oraz jej podstaw; w granicach

zaskarżenia bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ni-

niejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym-Ośrodkiem Zamiejscowym w Lublinie, bowiem Sąd ten mimo „braku

wiadomości o doręczeniu wezwania” Bogdanowi D. rozpoznał sprawę bez jego

udziału w postępowaniu, czym pozbawił stronę możności obrony swych praw ( art.

379 pkt 5 KPC).

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że rewizja nadzwyczajna ma

usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy do stanów

faktycznych, takich jak skierowanie wylotu rur spustowych rynien z wznoszonego

budynku w kierunku działki sąsiadującej z działką inwestora, należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze

zm.), jak przyjął Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy przepisy ustawy z

dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), jak twierdzi

wnoszący rewizję nadzwyczajną Rzecznik Praw Obywatelskich. Nie jest trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, stanowiący, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, nie może być podstawą decyzji

administracyjnej - nakazującej inwestorowi dokonanie odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego w taki sposób, aby wody te nie przedostawały się na

teren działki sąsiedniej - bowiem nie określa sankcji w przypadku podjęcia działań

naruszających dyspozycję tego przepisu. Przepis ten chroni bowiem uzasadnione

interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich przed niezgodnymi z prawem czynnościami uczestników procesu budowlanego, w tym inwestora. Przepis ten wyraźnie

stwierdza, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zatem również z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14

grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).

Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego nakłada na uczestników procesu budowlanego obowiązek przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych w sposób

zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, co dodatkowo

wzmacnia ustawowy nakaz przestrzegania wymagań w nim określonych.

Powyższy przepis Prawa budowlanego określa zatem wyraźnie nakazany

sposób zachowania się i wbrew stanowisku Sądu może stanowić podstawę prawną

decyzji w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej domaga się skierowania

wód opadowych z wznoszonego (wzniesionego) budynku w ten sposób, aby wody te

nie przedostawały się na tę nieruchomość. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie

stanowił natomiast samodzielnej i wyłącznej podstawy prawnej decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej, które powoływały się również na przepis

§ 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14

grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższy przepis rozporządzenia stanowiący, iż dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione, ustanawia wyraźny nakaz powinnego zachowania się w celu ochrony uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej i w tym sensie współtworzy materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnej o treści takiej, jak w niniejszej sprawie.

Jest oczywiste, że wskazane wyżej przepisy nie ustanawiają sankcji za ich naruszenie. Nie oznacza to jednak, że przepisy, które nie zawierają w swej strukturze

sankcji, nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu

administracji publicznej jest bowiem ustalenie znaczenia normy prawnej stanowiącej

podstawę rozstrzygnięcia, a treść tej normy jest rekonstruowana na podstawie kilku

przepisów prawa. Nie jest zatem tak, jak twierdzi Naczelny Sąd Administracyjny, że

skoro jeden lub więcej przepisów mających zastosowanie w sprawie nie jest zaopatrzony sankcją, to przepisy te nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w razie stwierdzenia, iż inwestor naruszył przepis

§ 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14

grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, to w zależności od cech i sposobu naruszenia tych przepisów, w sprawie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego określające sankcję za to naruszenie. W tym

sensie zarówno wymienione wyżej przepisy określające hipotezę i dyspozycję normy

prawnej, jak i przepisy Prawa budowlanego określające sankcję za naruszenie

wskazanych przepisów, mają zastosowanie dla rozstrzygnięcia sprawy i w tym sensie współtworzą podstawę prawną decyzji w rozumieniu art. 107 KPA.

Nie jest trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy administracji publicznej powinny załatwić sprawę na podstawie przepisu art. 50 ust. 1

ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.),

zgodnie z którym właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego

co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, zaś stosownie do ust. 2 tego przepisu, jeżeli zmiany stanu

wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną, wójt, burmistrz (prezydent miasta) nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy

to jest gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania. W

ocenie Sądu Najwyższego powyższy przepis nie ma zastosowania do wód opadowych, a jedynie do wód podlegających reżimowi zwykłego korzystania z wody, czyli

wody stanowiącej własność właściciela gruntu oraz wody podziemnej znajdującej się

w jego gruncie. W związku z tym należy przyjąć, że właściciel nieruchomości, który

odprowadza wodę opadową w kierunku nieruchomości sąsiedniej przez odpowiednie

usytuowanie wylotu rynien odprowadzających wodę z dachu wznoszonego obiektu

budowlanego, nie zmienia stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 50 Prawa wodnego. Zachowanie takie może być natomiast ocenione jako naruszenie przez inwestora przepisów § 29 i § 126 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za trafny należy bowiem

uznać pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich, że

przytoczony wyżej przepis § 29 rozporządzenia powinien być odczytywany w kontekście przepisu § 126 ust. 1 stanowiącego, że dachy i tarasy, a także zagłębienia wykonane przy ścianach zewnętrznych budynku (zejścia, zjazdy, fosy) powinny mieć

odprowadzenie wody opadowej do sieci kanalizacji ogólnospławnej, wyodrębnionej

kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych lub na teren działki, z zachowaniem

przepisów § 28. Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika obowiązek inwestora zapewnienia odprowadzenia wody opadowej do wymienionych wyżej urządzeń

albo na teren własnej działki, z tym że w tym ostatnim przypadku inwestor powinien

to uczynić w sposób zapewniający ochronę interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, polegający na tym, aby wody opadowe nie przedostawały się na jego nieruchomość. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak bezspornego ustalenia, że

przedostawanie się wody opadowej na teren nieruchomości sąsiedniej jest spowodowane mogącym wywołać taki skutek usytuowaniem rynien i ich spustów wylotowych na budynku inwestora, nie zaś innymi przyczynami.

Trafny jest pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że inwestor, który naruszył

przepisy rozporządzenia, może być na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązany decyzją właściwego organu do wykonania określonych czynności

w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie

z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja ta może być wydana również po zakończeniu robót budowlanych. Nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu zapewnienia stanu zgodnego z prawem budowlanym jest dopuszczalne wówczas, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki wymienione w

przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym wymaganie, że decyzja wymieniona w tym przepisie może być wydana przed upływem terminu określonego w

art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.