III RN 14/99 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 9 czerwca 1999 r.

III RN 14/99

Dla orzeczenia o niezgodności z prawem uchwały organu gminy konieczne jest wskazanie przepisu, którego naruszenie stanowi przesłankę

stwierdzenia jej nieważności (art. 94 ust. 2 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z

dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr

13, poz. 74 ze zm.).

Przewodniczący: SSN Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:

Walerian Sanetra, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza

Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 1999 r. na rozprawie sprawy ze

skargi Danuty i Eugeniusza P. na uchwałę Rady Gminy w L. z dnia 27 lutego 1997 r.

[...] w przedmiocie uchylenia uchwały Rady Gminy w L. z dnia 30 sierpnia 1996 r. [...],

na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 czerwca

1998 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Rada Gminy w L. uchwałą [...] z dnia 30 sierpnia 1996 r., podjętą na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym

(jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 i art. 20 ustawy z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1990 r. Nr 30, poz. 127), przeznaczyła do sprzedaży położoną w

L. działkę [...] o powierzchni 0,1419 ha oraz znajdujący się na niej budynek mieszkalny i gospodarczy. W § 3 tej uchwały znalazło się postanowienie, w myśl którego

jeżeli dotychczasowy użytkownik nie skorzysta z prawa pierwokupu, to Rada Gminy

podejmie uchwałę w sprawie sprzedaży wymienionych w tej uchwale składników

mienia komunalnego w drodze przetargu nieograniczonego. Jednakże z chwilą, gdy

Zarząd Gminy w L. ogłosił sprzedaż tej nieruchomości, użytkownicy zlokalizowanego

na niej budynku mieszkalnego - małżeństwo Danuta i Eugeniusz P. potraktowali

ogłoszenie to jako skierowaną do nich ofertę sprzedaży i odpowiadając na nią pozytywnie w dniu 9 stycznia 1997 r. wpłacili pierwszą ratę należności z tego tytułu. Tymczasem w dniu 27 lutego 1997 r. Rada Gminy w L. uchwałą [...] uchyliła swoją poprzednią uchwałę [...] z dnia 30 sierpnia 1996 r. Wówczas użytkownicy budynku

mieszkalnego usytuowanego na działce wymienionej w uchwale Rady Gminy w L.

[...] z dnia 30 sierpnia 1996 r. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu AdministracyjnegoOśrodka Zamiejscowego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy w L. [...] z dnia 27 lutego 1997 r., żądając stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny

wyrokiem z dnia 23 czerwca 1998 r. [...] na podstawie art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o

samorządzie terytorialnym stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł w szczególności, że plan

zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili podejmowania przez Radę

Gminy w L. obu wymienionych wyżej uchwał określał strefę, w granicach której znajduje się przedmiotowa nieruchomość wraz z budynkiem mieszkalnym, jako teren

rzemiosła usługowego i nie przewidywał likwidacji funkcji mieszkalnej. W opinii tego

Sądu: „nie kwestionując uprawnień Rady Gminy do swobodnego podejmowania

uchwał w zakresie sprzedaży nieruchomości, stwierdzić należy, że zmiana tych

uchwał bez żadnej racjonalnej przyczyny, a w szczególności w braku należytego wyjaśnienia problemu, w tym podstaw do uchylenia uchwały o oddaniu nieruchomości

do sprzedaży bezprzetargowej, narusza zaufanie do organów gminy i stanowi rażące

naruszenie prawa”.

Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 25 lutego 1999 r. [...] wniósł rewizję

nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka

Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 1998 r. [...] zarzucając mu rażące naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. - powoływanej jako: ustawa o NSA), art. 18

ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, a w konsekwencji na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego

wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi

Zamiejscowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji

nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że z dokonanych w sprawie ustaleń

wynika, iż na skutek protestów wniesionych przez małżonków Mariana i Wiolettę M.,

właścicieli nieruchomości otaczających przedmiotową działkę [...], co do wykonania

pierwotnej uchwały Rady Gminy w L. [...] z dnia 30 sierpnia 1996 r., Zarząd Gminy w

L. podjął dodatkowe czynności wyjaśniające i zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dla Województwa B. oraz do Wojewódzkiego

Biura Planowania Przestrzennego w B. o wyrażenie opinii w niniejszej sprawie. Dyrektor Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w piśmie z dnia 22 stycznia

1997 r. negatywnie zaopiniował sprzedaż znajdującego się na działce [...] budynku

mieszkalnego, wskazując na to, że w obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy L., który uchwalony został uchwałą Rady Gminy w L.

[...] z dnia 30 marca 1993 r., działka ta określona jest jako grunt rolny, położony w

strefie uciążliwości sanitarnej otaczających go zakładów masarskich i ubojni zwierząt.

Z kolei Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 27 stycznia 1997 r. stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się w otoczeniu terenów przemysłowych, zabudowanych zakładami przetwórstwa mięsnego i będących źródłem

zagrożeń higienicznych dla otaczającego terenu, a w konkluzji stwierdził, że sytuacja

taka uniemożliwia prawne utrzymanie funkcji mieszkaniowej i jej akceptację przez

Państwową Inspekcję Sanitarną. Podejmując uchwałę [...] z dnia 27 lutego 1997 r.

Rada Gminy w L. w jej uzasadnieniu powołała się na treść obu wymienionych wyżej

opinii. Dlatego w rewizji nadzwyczajnej zarzucono, że brak jest przesłanek dla

stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, tym bardziej jeśli zważyć, że

określanie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt

9 lit. a ustawy o samorządzie terytorialnym), a stwierdzenie nieważności uchwały

organu gminy jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest ona sprzeczna z prawem (art.

91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym), z tym, że zasadniczo nie może to

nastąpić po upływie jednego roku od daty podjęcia takiej uchwały (art. 94 ust. 1 z

zastrzeżeniem wynikającym z art. 90 ust. 1 oraz w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o

samorządzie terytorialnym). Skarżący - Danuta i Eugeniusz P. w odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną wnieśli o jej odrzucenie, zarzucając równocześnie, że zarówno

przedmiotowa uchwała Rady Gminy w L. [..] z dnia 30 sierpnia 1997 r., jak i rewizja

nadzwyczajna opierają się na niewiarygodnych („sfałszowanych” lub „poświadczających nieprawdę”) dokumentach.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.

Stosownie do art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1990 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. - powoływanej

nadal jako: ustawa o samorządzie terytorialnym), jeżeli z powodu upływu jednego

roku od daty podjęcia uchwały nie stwierdzono jej nieważności, orzeka się o jej niezgodności z prawem, o ile istnieją przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności, tzn. o

ile jest ona sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym).

W takim wypadku należy wskazać przepis lub przepisy prawne, których naruszenie

stanowiło przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały organu

gminy. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku

zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 1998 r. [...], powołując się zresztą wyłącznie na art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz na art. 24 ust. 1 ustawy

z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368

ze zm.), stwierdził jedynie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w L. z dnia 27 lutego

1997 r. [...] podjęta została z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważność, ale co trafnie zarzuca rewizja nadzwyczajna - nie wskazał przesłanek uzasadniających to

stwierdzenie, a w szczególności nie wskazał żadnego przepisu prawa, który naruszony został tą uchwałą. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż treść przedmiotowej uchwały

nie była zgodna z ustaleniami „planu zagospodarowania przestrzennego” (chodzi

przy tym zapewne, choć w uzasadnieniu wyroku nie ma o tym mowy, o miejscowy

plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą [...] Rady Gminy

w L. z dnia 30 marca 1993 r., w jego wersji uwzględniającej zmianę wprowadzoną w

1994 r.), ponieważ przedmiotowa działka gruntu [...], która w planie tym oznaczona

została symbolem 5 UR i określono ją jako tzw. teren rzemiosła usługowego: „była

już wówczas zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym zamieszkiwali skarżący, a plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał likwidacji funkcji

mieszkalnej”. Tym niemniej w zaskarżonym wyroku nie wskazano jednak ani konkretnych postanowień tego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też innych

przepisów prawnych (ustawowych), których naruszenie mogłoby w danym wypadku

uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały gminy.

Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do wniosku rewizji nadzwyczajnej,

Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z

dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 39313 §1 KPC w związku art.

10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach

sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz.

189 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.