III RN 137/99 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 29 marca 2000 r.

III RN 137/99

W sprawie o wydanie karty stałego pobytu osobie pochodzenia polskiego uznanie administracyjne nie może być sprzeczne z zapewnieniem przez art.

52 ust. 5 Konstytucji RP prawa do osiedlenia się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe.

Przewodniczący: SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy

Kwaśniewski (sprawozdawca), Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2000 r. sprawy ze skargi

Władysława A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. z dnia

30 marca 1998 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania karty stałego pobytu, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

W zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalona została skarga Władysława A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymującą w mocy decyzję Wojewody K. z dnia 30 stycznia 1998 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrokowi temu Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił rażące naruszenie:

- art. 7 KPA poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony,

- art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.

Nr 74, poz. 368 ze zm.) poprzez zaniechanie kontroli zgodności decyzji administracyjnej z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

- art. 8 i art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

poprzez niezastosowanie bezpośrednie jej przepisów.

Wnioskiem rewizji nadzwyczajnej było żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd Najwyższy uwzględnił rewizję nadzwyczajną, mając na uwadze, co następuje:

Stosownie do art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd ten

w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W rewizji nadzwyczajnej zasadnie zarzucono, że wbrew swej właściwości Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej

sprawie całkowicie pominął jej najbardziej istotny dla rozstrzygnięcia element. Władysław A. bowiem od chwili wystąpienia z pierwszym wnioskiem o wydanie zgody na

pobyt stały w Polsce podnosił udokumentowany fakt swojego polskiego pochodzenia.

Właśnie w tym, że jest Polakiem i pragnie powrócić do swojej ojczyzny, z którą jest

związany węzłami rodzinnymi i z którą pozostaje od wielu lat w poczuciu wspólnoty,

upatrywał wnioskodawca zasadniczej przesłanki swego wniosku. Tymczasem

Wojewoda K., a następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle nie

brali pod uwagę powoływanych przez wnioskodawcę jego związków z Polską i polskiego pochodzenia. Również Naczelny Sąd Administracyjny tej podstawy wniosku i

dotyczących przedmiotowej kwestii zarzutów skargi nie uwzględnił w zaskarżonym

wyroku, tak jakby była ona pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego.

Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanki rozstrzygnięcia istotnie wskazują na to, że Naczelny Sąd Administracyjny pominął wskazany wyżej problem, uznając, że nie ma on znaczenia w rozpatrywanej sprawie. NSA podzielił bowiem koncepcję prawną zaskarżonej decyzji, opierając się na następujących zasadniczych założeniach. Po pierwsze, w sprawie zastosowane mogą być tylko przepisy ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (jednolity tekst: Dz.U. z 1992

r. Nr 7, poz. 30) oraz wykonawczego do tej ustawy rozporządzenia Ministrów Spraw

Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 1 października 1963 r. o szczegółowych zasadach i trybie postępowania w sprawach cudzoziemców oraz o wzorach

dokumentów dla cudzoziemców (Dz.U. Nr 43, poz. 242 ze zm.). Po drugie, z powo-

łanych wyżej regulacji prawnych (art. 13 ustawy i § 14 rozporządzenia) wynika, że

należy uwzględniać to czy cudzoziemiec ma trwałą możliwość zaspokojenia w Polsce swych potrzeb mieszkaniowych oraz utrzymania. Po trzecie, nawet spełnienie

tych wymagań „w tego rodzaju sprawach nie skutkuje jednak obowiązku właściwego

organu administracji przyznania cudzoziemcowi karty stałego pobytu w Polsce, skoro

bowiem ustawa z 1963 r. o cudzoziemcach nie sprecyzowała przesłanek prawa

podmiotowego do karty stałego pobytu, to cudzoziemiec nie ma w tym przedmiocie

roszczenia, a jurysdykcja organów administracyjnych opiera się na uznaniu

administracyjnym”.

W rewizji nadzwyczajnej zasadnie wykazano, że każde z powyższych założeń

zaskarżonego wyroku nasuwa istotne zastrzeżenia. Zasadniczą kwestią według

Rzecznika Praw Obywatelskich jest pominięcie w zaskarżonym wyroku Konstytucji

RP stwierdzającej w art. 52 ust. 5, że osoba, której pochodzenie polskie zostało

stwierdzone zgodnie z ustawą może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Sąd Najwyższy podzielił ten zarzut i przedstawioną w uzasadnieniu

rewizji nadzwyczajnej powagę naruszenia prawa w zaskarżonym wyroku, w którym

sądowy akt wymiaru sprawiedliwości pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP.

Przed bliższym wyjaśnieniem tego stanowiska, niejako na marginesie argumentów rewizji nadzwyczajnej o konieczności rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy

na gruncie bezpośredniego zastosowania art. 52 ust. 5 Konstytucji wobec braku odpowiedniej regulacji ustawowej, Sąd Najwyższy zauważa, że do wykorzystania

pozostaje w szczególności art. 110 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 114, poz. 739 ze zm.). Nie rozpoznając kwestii niezastosowania powyższej ustawy, czego rewizja nadzwyczajna nie zarzuciła (por. art. 393 11

KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. – Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze

zm.), można zauważyć, że przepis art. 110 ustawy o cudzoziemcach w ramach przepisów przejściowych określa materialnoprawne warunki uzyskania zezwolenia na

osiedlenie się przez cudzoziemca w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy.

Mianowicie, w tym okresie cudzoziemiec może uzyskać zezwolenie na osiedlenie się

na podstawie udokumentowanego nieprzerwanego trzyletniego pobytu na terytorium

Rzeczypospolitej Polskiej, bez potrzeby wykazywania, że ma zapewnione w Rzeczypospolitej Polskiej mieszkanie i utrzymanie.

Rozważenie zastosowania powyższego przepisu mogłoby mieć istotne znaczenie, gdyż w ocenie prawnej zaskarżonego wyroku NSA uznał zgodność rozstrzyg-

nięcia administracyjnego z prawem powołując się na to, że istniały wątpliwości, czy

wnioskodawca ma trwale zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i potrzeby w zakresie

utrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny nie wyjaśnił dlaczego nie zastosowano

powyższego przepisu przejściowego ustawy z 1997 r. o cudzoziemcach. Nie wydaje

się, aby zastosowanie tego przepisu określającego – jak to wyżej zauważono – warunki uzyskania zezwolenia na osiedlenie się we wskazanym ściśle okresie było wyłączone w stosunku do osoby, której sprawa w tym okresie jest rozpoznawana i to

tylko z tego powodu, że postępowanie zostało wszczęte pod rządem ustawy o cudzoziemcach z 1963 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na art. 111 ustawy z

1997 r. o cudzoziemcach, według którego postępowania wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z 1997 r. i nie zakończone do tego dnia toczą się według przepisów dotychczasowych. Jest to zatem przepis dotyczący przede wszystkim „postępowania”, co nie uprawnia wyłączenia przepisu szczególnego (lex specialis) w zakresie

regulacji prawnomaterialnej.

Wracając do kwestii zastosowania art. 52 ust. 5 Konstytucji Sąd Najwyższy z

naciskiem zauważa, iż istotą wadliwości zaskarżonego wyroku jest całkowite pominięcie tej konstytucyjnej regulacji zapewniającej szczególne preferencje osobie pochodzenia polskiego. To, że Konstytucja stanowi, że osoba taka „może osiedlić się

na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe” nie może oznaczać – jak to przyjmuje zaskarżony wyrok – uznaniowości rozstrzygnięcia przez organ administracji.

Rzecznik Praw Obywatelskich zauważając brak regulacji ustawowej określającej stwierdzenie pochodzenia polskiego osoby, która może osiedlić się na terytorium

RP, opowiada się mimo to za bezpośrednim zastosowaniem art. 52 ust. 5 Konstytucji

(w związku z jej art. 8). Chociaż rewizja nadzwyczajna zawiera przekonywającą argumentację to jednakże odesłanie przez Konstytucję do odrębnej regulacji ustawowej zasadniczej przesłanki przyznanego prawa stwarza wątpliwości, czy zachodzą

już z mocy Konstytucji odpowiednio skonkretyzowane przesłanki bezpośredniego

zastosowania. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości nie jest niezbędne w rozpatrywanej

sprawie, w której Rzecznik Praw Obywatelskich wykazał wadliwą wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów. Nawet bowiem na gruncie art. 13 ustawy z 1963 r. i

§ 14 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nie można tych przepisów rozumieć w oderwaniu od Konstytucji – jej art. 52 ust. 5, stanowiącego normatywny wyraz

wartości wyrażonej w preambule w szczególności przez powołanie się na więzy

wspólnoty z naszymi rodakami rozsianymi po świecie.

Oczywiście sprzeczna z tą konstytucyjną wartością jest interpretacja zaskarżonego wyroku, według której jeżeli ustawa z 1963 r. nie określa przesłanek prawa

do uzyskania karty stałego pobytu (osiedlenia się na stałe), to znaczy, że jest to

sprawa oddana uznaniu administracyjnemu. Konieczne jest przyjęcie interpretacji

zgodnej z Konstytucją. Przy okazji można zresztą zauważyć, że także brzmienie § 14

rozporządzenia wykonawczego umożliwia aktualizację przesłanek rozstrzygania

takich spraw zgodnie z Konstytucją, skoro w tymże paragrafie, co NSA przeoczył,

określono, że: „w podaniu należy wskazać w szczególności przyczyny ubiegania się

o zezwolenia na pobyt stały ...”. Powstaje pytanie, dlaczego NSA pominął w swym

rozstrzygnięciu przyczyny wskazane przez Władysława A. w jego wniosku i w jego

skardze do NSA i dlaczego nie uznał powagi wskazanych przyczyn, które odwołują

się do wartości konstytucyjnie zapewnionych.

Wreszcie zgodzić się należy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że przy nazbyt ogólnikowej regulacji prawnej, którą rozważał NSA, niezbędne było uwzględnienie zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 7 KPA. Brak jest w

przesłankach rozstrzygnięcia sprawy uwzględnienia interesu społecznego i słusznego – można dodać odpowiadającego wartości konstytucyjnej – interesu wnioskodawcy.

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwyczajna

Rzecznika Praw Obywatelskich ma oczywiście uzasadnione podstawy i w konsekwencji orzekł stosownie do wniosku (art. 39313 § 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z

dnia 1 marca 1996 r. – Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).