III RN 134/98 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 11 marca 1999 r.

III RN 134/98

Czynnością wszczynającą postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji uczelni niepaństwowej jest wezwanie uczelni przez Ministra Edukacji

Narodowej do usunięcia niezgodności działań z przepisami ustawowymi, statutem lub zezwoleniem.

Przewodniczący: SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski,

Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 1999 r. sprawy ze skargi

Niepaństwowej Wyższej Szkoły Pedagogicznej w B. na decyzję Ministra Edukacji

Narodowej w Warszawie z dnia 30 czerwca 1997 r. [...] w przedmiocie nakazania

likwidacji Niepaństwowej Wyższej Szkoły Pedagogicznej w B. na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 1998 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

Uzasadnienie

Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia 8 maja 1997 r. [...] nakazał likwidację Niepaństwowej Wyższej Szkoły Pedagogicznej w B. W uzasadnieniu decyzji

wskazano, że L.J., założycielka Szkoły, pismem z dnia 14 maja 1996 r. została zobowiązana do przekazania na konto Szkoły zadeklarowanych uprzednio środków

majątkowych w kwocie 120.000 zł i przedstawienie w terminie jednego miesiąca dokumentów potwierdzających wpłatę. Wobec braku dowodu wpłaty tej kwoty dwukrotnie, tj. pismem z dnia 15 listopada 1996 r. i z dnia 6 marca 1997 r., wzywano L.J. do

przedstawienia takiego dowodu. L.J. w piśmie z dnia 3 kwietnia 1997 r. zwróciła się o

przedłużenie terminu dokonania wpłaty zadeklarowanej kwoty.

Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia 30 czerwca 1997 r. [...], po rozpatrzeniu wniosku L.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy powyższą

decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że budząca wątpliwości kondycja finansowa

szkoły miała bezpośredni wpływ na zanikającą działalność dydaktyczną. Nauczyciele

akademiccy nie otrzymywali wynagrodzenia za pracę, zajęcia dydaktyczne nie odbywały się przez wiele miesięcy, liczba studentów zmalała drastycznie, a senat zgłosił wniosek o likwidację uczelni; załączony do wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy dowód wpłaty do kasy Szkoły 12.000 zł przez Eugeniusza S. i M. K. świadczy, że L.J. nie jest w stanie wywiązać się ze zobowiązań finansowych wobec

Szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 1998 r. [...] uchylił

zaskarżoną decyzję Ministra Edukacji Narodowej. W ocenie Sądu obowiązek określenia wielkości środków majątkowych wynika wprost z art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, przy czym chodzi tu o środki majątkowe na utworzenie uczelni, a

zatem nie tylko o środki pieniężne, lecz także wszelkie inne środki materialne sensu

largo w postaci środków trwałych i nietrwałych, a więc wyposażenie uczelni w

sprzęty, pomoce, programy naukowe itd. Przy przyjęciu tej wykładni wydatkowanie

przez L.J. środków finansowych na remont budynku, zakup pomocy naukowych, programów autorskich może się mieścić w pojęciu środków przeznaczonych na utworzenie uczelni. Minister Edukacji Narodowej nie mógł zatem uchylić się od zbadania

przedłożonych przez skarżącą rachunków za remont budynków Szkoły, dowodów

zapłaty za programy autorskie oraz innych wydatków poniesionych na utworzenie

Szkoły. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy, zdaniem Sądu, nie określa, w jakim terminie

założyciel uczelni ma przekazać na jej rzecz środki finansowe.

Podniesione przez organ administracji publicznej zarzuty ograniczenia działalności dydaktycznej, niewypłacania wynagrodzeń, nieprowadzenia zajęć dydaktycznych, podjęcie przez Senat uchwały w przedmiocie likwidacji Szkoły wyczerpują

znamiona prowadzenia Szkoły niezgodnie z przepisami ustawowymi, lecz nie były

przedmiotem postępowania administracyjnego i w tym zakresie strona nie miała

możliwości wypowiedzenia się co do tych zarzutów i zebranych w tym zakresie dowodów, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy przez

podjęcie uchwały o likwidacji uczelni bez zasięgnięcia opinii Rady Szkolnictwa Wyższego, bowiem przepis art. 19 i 20 ustawy nie zawiera takiego nakazu i nie odsyła do

przepisów, które przewidują zasięgnięcie opinii przy wydawaniu decyzji o utworzeniu

uczelni. Opinia taka przy likwidacji uczelni może być wykorzystana jedynie jako środek dowodowy.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zaskarżył powyższy wyrok rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym przez brak uprzedniego wezwania Niepaństwowej Szkoły Wyższej w

B. o usunięcie niezgodności w działalności tej Szkoły z przepisami ustawowymi lub

statutem uczelni albo z zezwoleniem na utworzenie tej uczelni, 2) art. 10 § 1 i art. 61

§ 4 KPA wobec braku zawiadomienia założycielki Szkoły o wszczęciu postępowania

w sprawie likwidacji Szkoły, 3) art. 7 i 77 § 1 KPA wobec braku jakiegokolwiek postępowania na okoliczność wystąpienia przesłanek określonych w art. 19 ust. 2 ustawy

o szkolnictwie wyższym i art. 104 KPA wobec wydania decyzji, rozumianej jako akt

kończący postępowanie w sprawie, która faktycznie nie zaistniała, a także zarzucił

naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej wskutek obrazy przepisu art. 2 Konstytucji RP i wywiedzionej z tego przepisu zasady zaufania obywateli do organów

Państwa. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności obu decyzji Ministra Edukacji Narodowej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona.

Nie jest trafny zarzut rażącego naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 12

września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), który stanowi, że „Jeżeli uczelnia niepaństwowa prowadzi działalność niezgodną z przepisami

ustawowymi, statutem uczelni lub zezwoleniem, Minister Edukacji Narodowej wzywa

do usunięcia tych niezgodności w oznaczonym terminie, a w razie ich nieusunięcia

może zawiesić jej działalność lub nakazać likwidację.” Z przepisu tego wynika, że

zawieszenie działalności uczelni niepaństwowej lub jej likwidacja jest dopuszczalne,

gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: a) uczelnia została uprzednio wezwana do usunięcia niezgodności jej działania z przepisami ustawy, statutu uczelni lub

zezwoleniem, b) uczelnia nie usunęła tych niezgodności w terminie oznaczonym

przez Ministra Edukacji Narodowej. Wnoszący rewizję nadzwyczajną przeoczył, że w

aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 6 marca 1997 r. [...], w którym wzywa się

L.J. (założycielkę i jednocześnie Rektora Niepaństwowej Wyższej Szkoły Pedagogicznej w B.) do usunięcia w terminie 14 dni niezgodności działania Szkoły z zezwo-

leniem, polegającej na uchyleniu się od obowiązku przekazania na rzecz tej Szkoły

środków majątkowych w wysokości 120.000 zł. Pismo to, w ocenie Sądu Najwyższego, posiada wszelkie cechy wezwania do usunięcia niezgodności, o którym mowa w

art. 19 ust. 2 ustawy, bowiem określa, na czym polega niezgodność działalności

uczelni z zezwoleniem, zawiera wyraźne wezwanie do usunięcia tej niezgodności,

oznacza termin usunięcia niezgodności działalności uczelni z zezwoleniem i wreszcie

zawiera stwierdzenie, że „ w przypadku nieprzekazania żadnych dokumentów Minister Edukacji podejmie działania przewidziane wyżej cytowanymi przepisami ustawy.”

W związku z tym należy przyjąć, że bezskuteczny upływ terminu do usunięcia wskazanej w wezwaniu niezgodności działalności uczelni z zezwoleniem nie tylko uprawniał, lecz zobowiązywał Ministra Edukacji Narodowej do zawieszenia działalności

uczelni lub jej likwidacji. Mimo bowiem użycia w tym przepisie wyrażenia modalnego

„może” przepis ten nie pozostawia uznaniu Ministra Edukacji Narodowej, czy zawiesić działalność uczelni lub nakazać jej likwidację czy też nie, jeżeli uczelnia nie usunęła w oznaczonym terminie niezgodności jej działania z przepisami ustawowymi,

statutem lub zezwoleniem. Do uznania Ministra Edukacji Narodowej należy natomiast

wybór między zawieszeniem działalności a jej likwidacją, gdy wezwanie do usunięcia

niezgodności działalności uczelni niepaństwowej z przepisami ustawowymi, statutem

lub zezwoleniem okazało się bezskuteczne. Przepisy ustawy nie wskazują bowiem

Ministrowi żadnych kryteriów merytorycznych, którymi byłby związany przy dokonywaniu takiego wyboru ani też, wbrew twierdzeniu zawartemu w rewizji nadzwyczajnej, nie uzależniają podjęcia decyzji o likwidacji uczelni niepaństwowej od wykazania,

że zawieszenie uczelni w jej działalności okazało się bezskuteczne lub nie było właściwe. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie ustanawia bowiem takiej zależności, według

której likwidacja uczelni niepaństwowej byłaby dopuszczalna tylko po uprzednim i

bezskutecznym wykorzystaniu sankcji w postaci zawieszenia działalności uczelni lub

po ustaleniu, że wykorzystanie tej sankcji nie prowadziłoby do przywrócenia stanu

zgodnego z prawem. Podstawą odmiennego poglądu nie może być bliżej nieokreślony „wzgląd na trwałość osoby prawnej”, ani też przepis art. 7 Kodeksu postępowania

administracyjnego, który nakazuje organom administracji publicznej uwzględnianie

interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Sąd Najwyższy jest zdania, że

przepis art. 7 Kodeksu nie może być używany w procesie wykładni przepisów prawa

materialnego, jeżeli wynik tej wykładni prowadziłby do rezultatów sprzecznych z wynikami wykładni językowej. Z wykładni językowej przepisu art. 19 ust. 2 ustawy wyni-

ka bowiem jednoznacznie, że w razie bezskutecznego wezwania uczelni niepaństwowej do usunięcia niezgodności jej działalności z przepisami ustawowymi, statutem

lub zezwoleniem, Minister Edukacji Narodowej „może zawiesić jej działalność lub

nakazać likwidację.” Użycie w tym przepisie spójnika „lub” wyraźnie wskazuje na to,

że do uznania Ministra należy, jak podkreślono wyżej, czy zawiesić działalność

uczelni niepaństwowej czy nakazać jej likwidację. Wykładnia przepisu art. 19 ust. 2

ustawy dokonana przy zastosowaniu wskazówki interpretacyjnej zawartej w przepisie

art. 7 Kodeksu nie może więc prowadzić do podważenia ustawowo wyznaczonego

uznania organu administracji publicznej przez przyjęcie, że Minister Edukacji Narodowej może podjąć decyzję o likwidacji uczelni niepaństwowej tylko wówczas, gdy

zawieszenie jej działalności okazało się bezskuteczne lub niecelowe. Za taką interpretacją mogłaby przemawiać ewentualnie zasada, zgodnie z którą z dwóch przewidzianych przez prawo środków prowadzących do osiągnięcia celu, należy stosować

ten środek, który jest najmniej dotkliwy dla obywateli, jednakże w rewizji nadzwyczajnej zarzut naruszenia tej zasady nie został sformułowany.

Rozważenie zarzutu rażącego naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kodeksu

postępowania administracyjnego wymaga wyjaśnienia, czy postępowanie w sprawie

likwidacji takiej uczelni wszczyna się z urzędu albo na wniosek strony, co należy

uznać za czynność wszczęcia postępowania oraz czy o wszczęciu postępowania w

tej sprawie Minister Edukacji Narodowej powinien zawiadomić uczelnię niepaństwową i założyciela uczelni. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie likwidacji

uczelni niepaństwowej może być wszczęte na wniosek strony jak i z urzędu, z tym że

postępowanie może być wszczęte z urzędu wyłącznie z przyczyn wskazanych w art.

19 ust. 2 ustawy. W przypadku, gdy postępowanie w sprawie likwidacji uczelni niepaństwowej zostało wszczęte na wniosek uczelni lub na wniosek jej założyciela,

wówczas Minister Edukacji Narodowej jest obowiązany powiadomić o wszczęciu postępowania odpowiednio założyciela lub uczelnię, bowiem podmioty te mają niewątpliwie status strony tego postępowania. Problematyczne jest natomiast, jaka czynność

Ministra Edukacji Narodowej może być uznana za wszczęcie z urzędu postępowania

w sprawie likwidacji uczelni niepaństwowej. W szczególności nie jest jasne, czy postępowanie to wszczyna wezwanie uczelni do usunięcia niezgodności działalności

uczelni z przepisami ustawowymi, statutem lub zezwoleniem, czy jest to inna czynność Ministra Edukacji Narodowej, o której podjęciu Minister powinien powiadomić

uczelnię oraz jej założyciela na podstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania

administracyjnego. Należy przyjąć, że czynnością wszczynającą postępowanie w

sprawie likwidacji uczelni niepaństwowej (zawieszenia jej działalności) jest wezwanie

uczelni do usunięcia niezgodności działalności uczelni z przepisami ustawowymi,

statutem lub zezwoleniem. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem nie tylko

ustalenie, czy uczelnia usunęła te niezgodności w określonym przez Ministra terminie, lecz także istnienie lub nieistnienie niezgodności działalności uczelni z przepisami ustawowymi, statutem lub zezwoleniem. Gdyby bowiem przyjąć, że nie owo

wezwanie, lecz jakaś inna czynność Ministra Edukacji Narodowej, wszczyna postępowanie w sprawie likwidacji uczelni niepaństwowej (zawieszenia jej działalności),

wówczas uczelnia (założyciel) byłaby pozbawiona możliwości skutecznego kwestionowania w postępowaniu administracyjnym podstawowej przesłanki jej likwidacji

(zawieszenia działalności uczelni), jaką jest stwierdzenie niezgodności działalności

uczelni z przepisami ustawowymi, statutem lub zezwoleniem. W konsekwencji należy

uznać, że Minister Edukacji Narodowej, który wzywa uczelnię niepaństwową do usunięcia powyższej niezgodności, wszczyna tym samym z urzędu postępowanie w

sprawie likwidacji uczelni (zawieszenia jej działalności) i nie jest obowiązany do

osobnego zawiadomienia uczelni o wszczęciu postępowania z urzędu; jest natomiast

obowiązany do powiadomienia o tym założyciela uczelni. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w której w dniu wezwania do usunięcia niezgodności działalności

Szkoły z zezwoleniem, jej założycielka pełniła równocześnie funkcję Rektora Szkoły,

odrębne zawiadamianie uczelni i jej założyciela nie było konieczne. W związku z tym

również zarzut rażącego naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kodeksu postępowania

administracyjnego okazał się nietrafny, skoro zarówno Szkoła jak i jej założycielka od

dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia niezgodności działania Szkoły z

zezwoleniem wiedziały o wszczęciu postępowania w sprawie likwidacji uczelni (zawieszenia jej działalności), brały udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o likwidacji Szkoły i mogły przedstawiać stanowisko w tej sprawie oraz

dowody na jego poparcie.

W tej sytuacji nietrafny jest także zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1

oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem - wbrew twierdzeniu

wnoszącego rewizję nadzwyczajną - z akt sprawy wynika niezbicie, że w sprawie likwidacji Szkoły zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe odnośnie do niezgodności działalności Szkoły z zezwoleniem i nieusunięcia tej niezgodności w terminie określonym przez Ministra Edukacji Narodowej, a wydany w wyniku tego pos-

tępowania akt administracyjny jest bez wątpienia decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem podzielić poglądu wyrażonego w rewizji nadzwyczajnej, że w sytuacji, gdy brak jest danych świadczących o wszczęciu postępowania w sprawie likwidacji uczelni niepaństwowej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, to „sprawa faktycznie nie zaistniała” i brak było podstaw do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Należy

bowiem podkreślić, że ewentualne nieprawidłowości w fazie wszczęcia postępowania

w sprawie likwidacji uczelni niepaństwowej nie pozbawiają bytu sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania ani też decyzji administracyjnej, którą

rozstrzygnięto tę sprawę administracyjną, lecz co najwyżej mogą powodować wadliwość postępowania lub wydanej w jego wyniku decyzji. Należy także podkreślić, że

postępowanie administracyjne wszczęte wskutek wezwania uczelni do usunięcia nieprawidłowości określonych w art. 19 ust. 2 ustawy może zakończyć się, w zależności

od okoliczności sprawy, wydaniem decyzji o zawieszeniu działalności uczelni lub decyzji o likwidacji uczelni, jeżeli uczelnia nie usunie w wyznaczonym terminie tych niezgodności, albo decyzją o umorzeniu postępowania, gdy wspomniane niezgodności

zostaną przez uczelnię usunięte w terminie oznaczonym przez Ministra Edukacji Narodowej. Z tego względu o tym, czy dane postępowanie było postępowaniem w

sprawie likwidacji uczelni czy też postępowaniem w sprawie zawieszenia działalności

uczelni można sensownie orzec ex post, tj. po wydaniu decyzji administracyjnej, nie

zaś na etapie wszczęcia postępowania. Rozróżnienie to nie ma jednakże znaczenia

procesowego, skoro materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o zawieszeniu

działalności uczelni i decyzji o likwidacji uczelni niepaństwowej są, jak wskazano wyżej, tożsame.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.