III RN 12/97 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 17 kwietnia 1997 r.

III RN 12/97

Podmiot prawny dysponujący prawem do gruntu oraz ważną decyzją o

warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu(art. 46 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. oraz art.

32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. Nr

89, poz. 414 ze zm.), który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę,

korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw, od chwili wydania przez organ

pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja (art. 47 ustawy o

zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 38 ust. 1

prawa budowlanego), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na budowę, w dalszym toku tego postępowania nie wygasa w razie uchwalenia lub

zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3

ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę własności, ale

wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania

obywateli do działań Państwa i administracji publicznej.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 1997 r. sprawy ze skargi

Hodowli Buraka Pastewnego w K. na decyzję Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r.

[...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, na

skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w

Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 lipca 1990 r. ustalił lokalizację inwestycji

Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ w K. w odniesieniu do II etapu

budowy osiedla domów jednorodzinnych w K.-W. wraz z oczyszczalnią ścieków w

rejonie ulic: D., Z.W. i G., uznając że jest ona zgodna z obowiązującym w chwili podejmowania decyzji miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla

tego terenu. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Kolegium Odwoławcze przy

Sejmiku Samorządowym Województwa K., a następnie także wyrokiem Naczelnego

Sądu Administracyjny-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie oddalona została skarga na

tę decyzję złożona przez Hodowlę Buraka Pastewnego Skarbu Państwa w K.

W nawiązaniu do powyższej decyzji lokalizacyjnej, w dniu 28 września 1994 r.

Prezydent Miasta K. wydał decyzję, mocą której zatwierdził plan realizacyjny i udzielił

pozwolenia na budowę osiedla domów jednorodzinnych w W. wraz z oczyszczalnią

ścieków. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewodę K. decyzją z dnia 25

listopada 1994 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta K. wydał

decyzję z dnia 30 grudnia 1994 r., mocą której ponownie udzielił pozwolenia na realizację zamierzonej budowy.

W dniu następnym po wydaniu przez Prezydenta Miasta K. wspomnianej decyzji,

tzn. dnia 31 grudnia 1994 r., weszła w życie uchwała nr 58 Rady Miasta K. z dnia 16

listopada 1994 r. (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Nr 24 z dnia 16

grudnia 1994 r., s.267) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. W wyniku tej zmiany teren przeznaczony na realizację inwestycji, której dotyczyło wspomniane pozwolenie wydane przez Prezydenta

Miasta K., określony został w planie jako ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Powołując się na tę zmianę Hodowla Buraka Pastewnego Skarbu Państwa wniosła

odwołanie od wymienionej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 1994 r.

o pozwoleniu na budowę. W wyniku tego odwołania Wojewoda K. wydał decyzję z dnia

7 kwietnia 1995 r., którą utrzymał w mocy wspomnianą decyzję Prezydenta Miasta K.,

biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że

inwestor jako wieczysty użytkownik miał uprawnienia do dysponowania terenem;

podkreślając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że skoro w dacie wydania przez

organ pierwszej instancji pozwolenia na budowę była ona zgodna z planem

zagospodarowania przestrzennego, to późniejsza zmiana tego planu nie ma znaczenia

w sprawie.

W dniu 4 maja 1995 r. Hodowla Buraka Pastewnego Skarbu Państwa, działając

w imieniu i na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, złożyła do Naczelnego

Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na wspomnianą

decyzję Wojewody K., zarzucając w niej: naruszenie przepisów KPA oraz art. 61 i art.

62 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP

(Dz. U. Nr 29, poz. 154), art. 19 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz.

127), art. 5, art. 7 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów

rolnych i leśnych oraz art. 35 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych, a także art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym i

art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89,

poz. 415). Ponadto w skardze i w kolejnych pismach procesowych strona skarżąca

zarzuciła także, że Gmina K. nie oddała skutecznie inwestorowi terenu objętego

lokalizacją, a w związku z tym inwestor nie posiadał uprawnienia do dysponowania tym

terenem w chwili ubiegania się o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę

zarówno Wojewoda K. w piśmie z dnia 14 czerwca 1995 r., jak i występująca w

charakterze uczestnika postępowania Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych

?W.@ (w piśmie złożonym w Sądzie w dniu 26 sierpnia 1996 r.) wnieśli o oddalenie

skargi.

Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny

stwierdził, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji spełnione były wymagane

prawem, a w szczególności określone przepisami art. 20 oraz art. 28 i art. 31 prawa

budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 12,

§ 19 i § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia

20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48

ze zm.), warunki niezbędne do zatwierdzenie planu realizacyjnego oraz udzielenia

inwestorowi pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w

szczególności, że w chwili udzielenia pozwolenia na budowę obowiązywała ostateczna i

prawomocna zarazem decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, która nie

może być skutecznie kwestionowana, aż do chwili prawomocnego stwierdzenia jej

nieważności albo jej wygaśnięcia w wyniku wydania nowej decyzji. Ponadto Naczelny

Sąd Administracyjny ustalił, że inwestor dysponował stosownym stwierdzeniem prawa

do terenu. Prawo do terenu inwestor uzyskał w dacie złożenia do Wydziału Ksiąg

Wieczystych Sądu Rejonowego dla Miasta K.-P. wniosku o wpis stwierdzający

ustanowienie aktem notarialnym z dnia 12 marca 1993 r. [...] przez Gminę K. na rzecz

inwestora wieczystego użytkowania. Wpisu w księdze wieczystej [...] na rzecz inwestora

dokonano w dniu 11 lipca 1995 r. Okoliczności te dowodzą, że ubiegając się o

pozwolenia inwestor zachował terminy określone w art. 21 ust. 4 prawa budowlanego z

dnia 24 października 1974 r.. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z

dnia 29 sierpnia 1996 r. [...], oddalił skargę.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 28 lutego 1997 r. [...] wniósł

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizję nadzwyczajną, w której

zarzucił: po pierwsze - rażące naruszenie prawa przez obrazę przepisów art. 156 § 1

pkt 5 KPA w związku z art. 206 KPA i w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), a także art. 207 § 3 i 5

KPA w związku z art. 68 wymienionej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym oraz po drugie - naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej i

wniósł: 1) o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r. [...]; 2) o stwierdzenie nieważności

decyzji Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji

Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 1994 r. w przedmiocie pozwolenia na

zagospodarowanie terenu i budowę osiedla domów jednorodzinnych wraz z obiektami i

urządzeniami towarzyszącymi - w obu wypadkach jako decyzji niewykonalnych w

dniach ich wydania i których niewykonalność ma charakter trwały oraz 3) o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu rewizji

nadzwyczajnej zarzucono w szczególności, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano za zgodne z prawem decyzje administracyjne, które były dotknięte

wadą powodującą ich nieważność, bowiem były niewykonalne w dniach ich wydania i

których niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 KPA), co Naczelny Sąd

Administracyjny powinien przy orzekaniu wziąć pod uwagę z urzędu. W rewizji

nadzwyczajnej powtórzone zostały zarzuty jakie w toku postępowania przed Naczelnym

Sądem Administracyjnym podnosiła strona skarżąca. Wskazano, że jest rzeczą

nieprawdopodobną, ażeby organ I instancji wydając ponownie w dniu 30 grudnia 1994

r. pozwolenie na budowę przedmiotowego osiedla nie wiedział, iż wyraża zgodę na

budowę takiego osiedla na terenie, który w ogólnym planie zagospodarowania

przestrzennego Miasta K. w wyniku jego zmiany będzie z dniem 31 grudnia 1996 r.

prawnie uznany za ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Ponadto przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględniono okoliczności, iż decyzja wydana przez organ I instancji w

dniu 30 grudnia 1996 r. nie była decyzją ostateczną, a po tym dniu nie mogła być wykonalna ze względu na wchodzący w życie z dniem 31 grudnia 1994 r. zakaz jakiejkolwiek

zabudowy terenu, na którym miałoby być zlokalizowane przedmiotowe osiedle. W

rewizji nadzwyczajnej podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod

uwagę powyższych okoliczności w sprawie z urzędu (art. 206 KPA), a tym samym

dopuścił się obrazy art. 207 § 3 KPA w związku z art. 68 ustawy o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym i przez to rażąco naruszył prawo, a także interes Rzeczypospolitej

Polskiej wyrażający się w obowiązku ochrony w szczególności gruntów rolnych

stanowiących mienie ogólnonarodowe. W dniu 10 kwietnia 1997 r. pismo popierające

zarzuty rewizji nadzwyczajnej złożyła również Agencja Własności Rolnej Skarbu

Państwa - Oddział Terenowy w W. W piśmie tym podkreśla się w szczególności, że

inwestor, czyli Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ wystąpiła o

pozwolenie na budowę nie zachowując terminu określonego w obowiązującym wówczas stanie prawnym w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu

przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.). W tej sytuacji

nie było podstaw dla wydania pozwolenia na budowę, bo decyzja lokalizacyjna z mocy

prawa utraciła ważność. Ponadto zarzuciła, że w dniu 7 kwietnia 1995 r., czyli w dacie

wydania przez Wojewodę K. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które

utrzymywała w mocy wydaną w tej samej sprawie decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia

30 grudnia 1994 r., obowiązywała już, bo weszła w życie w dniu 31 grudnia 1994 r.

zmieniona wersja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu.

Biorąc pod uwagę, że z dniem 1 stycznia 1995 r. weszły w życie przepisy art. 66 ust. 2,

art. 35 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 3 i art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o

zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 7 tej ustawy, który stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem

gminnym, a także przepisy art. 103 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), decyzja wojewody, jako organu

drugiej instancji, która narusza wymienione wyżej przepisy, powinna być uznana za

nieważną. Pismem z dnia 12 kwietnia 1997 r. odpowiedź na zarzuty podniesione w

rewizji nadzwyczajnej przedstawiła także występująca w charakterze uczestnika

postępowania - Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ z siedzibą w K.,

wnosząc o oddalenie rewizji nadzwyczajnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 grudnia 1994 r. zatwierdził plan realizacyjny oraz przyznał pozwolenie na budowę Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ w K. W dacie wydania tej decyzji była ona zgodna z obowiązującymi

wówczas wymaganiami prawnymi. W szczególności została ona wydana w nawiązaniu

do ustaleń wynikających z wydanej wcześniej decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta

K. z dnia 23 lipca 1990 r., która w wyniku postępowania odwoławczego utrzymana

została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa K. z

dnia 20 listopada 1990 r., a następnie także prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 3 kwietnia

1991 r. [...]; decyzja ta była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania

przestrzennego oraz wymaganiami ustawowymi dotyczącymi decyzji lokalizacyjnej

wydawanej na podstawie art. 43 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu

przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99).

Na skutek odwołania wspomniana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia

30 grudnia 1994 r. utrzymana została w mocy decyzją Wojewody K. z dnia 7 kwietnia

1995 r. W dacie podejmowania decyzji w niniejszej sprawie przez Wojewodę K., jako

organ drugiej instancji, obowiązywał stan prawny zasadniczo odmienny w porównaniu

ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji o pozwoleniu na

budowę przez Prezydenta Miasta K., jako organ pierwszej instancji. W szczególności z

dniem 31 grudnia 1994 r., tzn. już w dniu następnym po dniu wydania decyzji przez

Prezydenta Miasta K., weszła w życie - istotna z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy

- zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która polegała między

innymi na tym, że w nowej wersji miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego teren, na którym zlokalizowana była wspomniana inwestycja, określony

został jako ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Należy przy tym odnotować, że

wspomniana uchwała Rady Miasta K. w sprawie zmiany ustaleń miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego podjęta została na podstawie art. 17 ust. 3 i art. 34

ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r. w dniu 16 listopada 1994 r. i

zgodnie z przepisem art. 32 ust. 2 tej ustawy weszła w życie po upływie 14 dni od dnia

jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K., który ukazał się z datą 16

grudnia 1994 r., czyli weszła ona w życie z dniem 31 grudnia 1994 r. Oznacza to, że

zarówno w dacie podejmowania przez Radę Miasta K. (16 listopada 1994 r.), jak i w

dacie publikacji (16 grudnia 1994 r.), a tym bardziej w dacie wejścia w życie (31 grudnia

1994 r.) wspomnianej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, obwiązywała już ostateczna i prawomocna

zarazem decyzja lokalizacyjna, na mocy której Spółdzielnia Budowy Domów

Jednorodzinnych ?W.@ w K. nabyła prawa do zagospodarowania działki na cele

budowlane (art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym). W świetle obowiązujących

wówczas przepisów prawnych sama zmiana miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego nie powodowała utraty praw nabytych z ostatecznej i prawomocnej

zarazem decyzji administracyjnej, która w chwili jej wydania była zgodna z miejscowym

planem zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ustawy o planowaniu

przestrzennym - a contrario). Decyzja ta nie utraciła ważności z przyczyn określonych w

art. 43 ust. 3 tej ustawy (bowiem Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych

uzyskała prawo do gruntu na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w dniu 12

marca 1993 r. i następnie postanowieniem Sądu Rejonowego dla K.-P. z dnia 11 lipca

1995 r. [...], wpisana została na tej podstawie jako użytkownik wieczysty do ksiąg

wieczystych oraz przed upływem 3 lat od daty uprawomocnienia się decyzji lokalizacyjnej, tzn. licząc od dnia 3 kwietnia 1991 r., wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na

budowę). Decyzja lokalizacyjna, o której mowa, nigdy nie została też uchylona w trybie

określonym przepisami art. 155, art. 156 lub art. 161 KPA.

Ponadto z dniem 1 stycznia 1995 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W myśl

nowych przepisów lokalizacji inwestycji dokonuje się w drodze tzw. decyzji o warunkach

zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 - art. 50 ustawy o zagospodarowaniu

przestrzennym). Decyzja taka musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego (art. 16, art. 34 oraz art. 40 ust. 1 tej ustawy). Art.

35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza także zasadę

prawną, w myśl której: ?z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach

zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami planu@. Zasada ta

dotyczy jednak wyłącznie planów lub zmian planów uchwalanych już na podstawie

przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. począwszy od dnia 1

stycznia 1995 r.; przesądza o tym expressis verbis art. 68 ust. 1 tej ustawy, który

stanowi, że przepisów nowej ustawy dotyczących skutków prawnych uchwalenia

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się do miejscowych

planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w

życie nowej ustawy, tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc do dnia 31 grudnia

1994 r. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że zmiana planu

zagospodarowania przestrzennego, która dokonana została na podstawie przepisów

uprzednio obowiązującej ustawy nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art.

35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, zgodnie z zasadami intertemporalnymi wprowadzonymi przez ustawę o

zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia

w życie tej ustawy (tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r.) i nie zakończonych przed tą

datą decyzją ostateczną, należy stosować przepisy tej ustawy (art. 66 ust. 1 ustawy).

Należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

regulują zasady i tryb wydawania decyzji administracyjnych wyłącznie w sprawach tzw.

decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 - art. 50 ustawy),

które zastąpiły dawne decyzje lokalizacyjne (art. 36 - art. 46 ustawy o planowaniu

przestrzennym z 1984 r.). Wynika stąd, że zasada intertemporalna, o której tutaj mowa,

dotyczyć może wyłącznie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie

lokalizacji inwestycji, która była wszczęta, ale nie została zakończona decyzją

ostateczną pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów prawnych. W kontekście

rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skoro postępowanie w sprawie wydania decyzji

lokalizacyjnej zakończone zostało decyzją ostateczną i prawomocną przed dniem 1

stycznia 1995 r., to bezprzedmiotowe byłoby w tym wypadku powoływanie się na

przepis art. 66 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei w art. 66 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzona

została zasada intertemporalna, w myśl której: ?Ostateczne decyzje o ustaleniu

lokalizacji inwestycji, dla których do dnia wejścia w życie ustawy nie wydano decyzji o

pozwoleniu na budowę, traktuje się jak decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu@. O zakresie stosowania wyrażonej w tym przepisie zasady przesądzić

musi to: czy użyte w tym wypadku określenie ?nie wydano decyzji o pozwoleniu na

budowę@ oznacza, że w nawiązaniu do ostatecznej decyzji lokalizacyjnej nie doszło

jeszcze do wydania ?jakiejkolwiek (choćby nieostatecznej) decyzji o pozwoleniu na

budowę@, czy też nie doszło jeszcze do wydania ?ostatecznej decyzji o pozwoleniu na

budowę@. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że już w samej dyspozycji

art. 66 ust. 2 ustawy ustawodawca czyni wyraźną dystynkcję, skoro w odniesieniu do

decyzji lokalizacyjnych wskazuje tylko na ?ostateczne decyzje@, a w odniesieniu do

pozwoleń budowlanych posługuje się już ogólnym określeniem ?decyzja@. Daje to

podstawę do twierdzenia, że rozróżnienie takie zostało wprowadzone celowo i w

wypadku pozwoleń budowlanych obejmuje zarówno decyzje nieostateczne, jak i

decyzje ostateczne. Jest znamienne, że w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodaro-

waniu przestrzennym, który pod tym względem stanowi wyjątek w stosunku do zasady

wyrażonej w art. 35 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy,uchwalenie lub zmiana miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego nie powoduje z mocy prawa (ex lege) wygaśnięcia

wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

(odpowiadająeja dawnej decyzji lokalizacyjnej), jeżeli na podstawie tej decyzji wydano

już decyzję o pozwoleniu na budowę. Także i w tym wypadku mowa jest o wydaniu

?decyzji o pozwoleniu na budowę@, a nie o wydaniu ?ostatecznej decyzji o pozwoleniu

na budowę@, jako o przesłance prawnej gwarantującej skuteczną ochronę praw

inwestora.

Tego typu rozwiązanie na gruncie przepisów obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. jest konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę

koncepcji prawnej, w myśl której sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani nie daje jej adresatowi praw do terenu, ani nie daje mu podstaw do

występowania z roszczeniami o zwrot nakładów poniesionych w związku z ubieganiem

się o tę decyzję, gdy nie uzyskał on prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności i

uprawnień osób trzecich (art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Natomiast w sytuacji, gdy na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu określony podmiot dysponujący prawem do gruntu wystąpi o

pozwolenie na budowę, ustalenia wynikające z tej decyzji wiążą organ wydający

pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z

art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 38 ust. 1 prawa budowlanego).

Co więcej wynika stąd, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych,

podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dysponujący prawem do gruntu (art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 prawa budowlanego), który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, od chwili wydania przez organ pierwszej

instancji decyzji o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich

praw, która polega na tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania

terenu (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b

i art. 38 ust. 1 prawa budowlanego), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na

budowę, w dalszym toku tego postępowania, nie ulega wygaśnięciu w razie uchwalenia

lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3

ustawy o planowaniu przestrzennym). Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest

w tym wypadku nie tylko ze względu na ochronę własności, ale wynika także z potrzeby

stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań Państwa

i administracji publicznej. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wzmocniona

ochrona prawna jest uzasadniona tym bardziej, że pozwolenie budowlane wydane

zostało w tym wypadku w nawiązaniu do ostatecznej decyzji lokalizacyjnej wydanej na

podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawnych, która w razie spełnienia

warunków wynikających z ustawy przyznawała inwestorowi określone uprawnienia (art.

43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym).

Podniesiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut nieważności utrzymanej w mocy

wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 1996 r. decyzji administracyjnej Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. jako niewykonalnej w rozumieniu

art. 156 § 1 pkt 5 KPA, w świetle powyższych wywodów okazuje się chybiony. Zarówno

w sensie prawnym, jak i faktycznie decyzja ta od chwili jej wydania ma charakter decyzji

wykonalnej. Nawet gdyby przyjąć, że z jakichkolwiek powodów przedstawiona powyżej

interpretacja obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych może być

dyskusyjna, to i tak nie dawałoby to podstaw dla postawienia zarzutu ?niewykonalności@ decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 KPA. Nie ma wątpliwości, że w

danym wypadku chodzi o decyzję faktycznie wykonalną. Także w sensie prawnym nie

sposób wskazać jednoznaczną podstawę prawną zakazującą podjęcia działania, o

którym mowa w decyzji. Jeżeli bowiem na gruncie obowiązującego porządku prawnego

brak jest wyraźnej i jednoznacznej normy prawnej zakazującej jakiegoś zachowania

dozwolonego decyzją administracyjną, to tylko z tej przyczyny, że w określonej sytuacji

istnieje kontrowersja co do tego czy zachowanie to naruszy czy też nie naruszy

obowiązującego porządku prawnego, decyzja zezwalająca na jego podjęcie nie może

być kwalifikowana jako ?prawnie niewykonalna@. Stwierdzenie nieważności decyzji

administracyjnej na podstawie którejkolwiek z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1

KPA wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja taka jest dotknięta jedną z wad

określonych w tym przepisie. Natomiast przepisy określające przesłanki prawne uzasadniające stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie mogą być

interpretowane rozszerzająco. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji administracyjnej

stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 KPA), a wszelkie

wyjątki od zasad prawnych muszą być interpretowane restryktywnie (wyrok NSA z dnia

7 lipca 1983 r., II SA 581/83).

W tej sytuacji Sąd Najwyższy na podstawie art. 39312 KPC w związku z art. 10

ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu

układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w

sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) orzekł jak w

sentencji wyroku.