III RN 117/99 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 11 maja 2000 r.

III RN 117/99

Przepis art. 45 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U.

Nr 22, poz. 91 ze zm.) określa wyczerpująco uprawnienia osób powołanych do

nadzoru nad działalnością notariuszy. Przewidziane w tym przepisie uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do wglądu w czynności notarialne nie obejmuje

uprawnienia do żądania od notariusza przesłania wypisu aktu notarialnego.

Przewodniczący: SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Henryk Gradzik,

Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2000 r. sprawy dyscyplinarnej

obwinionego Marka K. w przedmiocie odmowy wykonania polecenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 października 1998 roku wydania wypisu aktu notarialnego [...]

na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od orzeczenia Sądu

Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w P. z dnia 5 grudnia 1998 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

Uzasadnienie

Dyrektor Departamentu Sądów i Notariatu Ministerstwa Sprawiedliwości

przesłał notariuszowi Markowi K. faxem pismo z dnia 19 października 1998 r. o treści

następującej: „Departament Sądów i Notariatu w ramach nadzoru wynikającego z art.

42 ustawy Prawo o notariacie prosi o przesłanie w terminie 3 dni wypisu aktu

notarialnego umowy sprzedaży Stoczni G. Wypis ten jest niezbędny do wykorzystania dla celów służbowych w ramach sprawowanej kontroli nad postępowaniem upadłościowym [...]”. Notariusz Marek K. w piśmie z dnia 20 października 1998 r.

przesłanym faxem Dyrektorowi Departamentu odmówił wydania żądanego wypisu

aktu notarialnego, ponieważ zgodnie z art. 110 Prawa o notariacie wypis aktu może

być wydany stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo

otrzymania wypisów albo za zgodą stron także osobom trzecim lub innym osobom

zgodnie z prawomocnym postanowieniem sądu wojewódzkiego. Uprawnienie wydania wypisu umowy dla Ministra Sprawiedliwości nie wynika z treści art. 42 Prawa o

notariacie. Wobec powyższego jako notariusza obowiązuje go zachowanie tajemnicy

zgodnie z treścią art. 10 Prawa o notariacie.

Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 23 października 1998 r. wniósł, na

podstawie art. 58 Prawa o notariacie, o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego

przeciwko notariuszowi Markowi K. o to, że „w dniu 20 października 1998 r. pismem

skierowanym do Wicedyrektora Departamentu Sądów i Notariatu Ministerstwa

Sprawiedliwości odmówił wykonania pisemnego polecenia z dnia 19 października

1998 r. wydanego w trybie nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości

nad działalnością notariuszy w myśl art. 42 w związku z art. 45 ustawy Prawo o notariacie w sprawie przesłania do wglądu Ministrowi Sprawiedliwości wypisu aktu notarialnego [...], czym uniemożliwił prowadzenie czynności nadzorczych, co stanowi

nie tylko przewinienie zawodowe z uwagi na naruszenie przepisu art. 15 § 1 i art. 17

w związku z art. 45 ustawy Prawo o notariacie, ale również jest zachowaniem zdecydowanie nagannym, uchybiającym powadze i godności notariusza, wypełniającym

dyspozycję art. 50 cytowanej ustawy.” W ocenie Ministra Sprawiedliwości przepis art.

42 Prawa o notariacie, zawierający generalną normę upoważniającą do sprawowania

nadzoru, daje formalne podstawy dla sprawowania nadzoru przez Ministra Sprawiedliwości osobiście, za pośrednictwem prezesów sądów apelacyjnych lub wojewódzkich albo przez wyznaczone osoby. W zakresie tego unormowania jest także upoważnienie do wydania przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia w sprawie

szczegółowego trybu wykonywania nadzoru. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. Nr 42, poz. 188) wymienia

w § 11 i 12 czynności nadzorcze zastrzeżone do kompetencji Ministra Sprawiedliwości, ale wyliczenie to nie ma charakteru enumeratywnego, a jedynie przykładowy.

Minister Sprawiedliwości jest zdania, że wszystkie czynności wykonywane w ramach

nadzoru nie mogą przekraczać upoważnienia zawartego w art. 45 Prawa o notariacie, który jako lex specialis, szczególnie w stosunku do przepisu art. 18 i 110 Prawa

o notariacie, wyklucza ich stosowanie. Pogląd, jakoby czynności wymienione w tym

przepisie mogły być wykonywane jedynie w ramach wizytacji i lustracji przez prezesów sadów apelacyjnych lub wojewódzkich jest niczym nieuzasadniony. Postrzeganie Ministra Sprawiedliwości w ramach sprawowanego nadzoru jako osoby podlega-

jącej normie art.. 18 i 110 Prawa o notariacie w zasadzie wyklucza możliwość wykonywania nadzoru przewidzianego w art. 45 tego Prawa.

Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w P. orzeczeniem z dnia 5 grudnia 1998 r.

[...] uniewinnił notariusza Marka K. obwinionego o to, że „odmówił wykonania polecenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 października 1998 r. wydania wypisu aktu notarialnego [...] w ramach sprawowanego nadzoru, czym uniemożliwił prowadzenie

czynności nadzorczych, co stanowi przewinienie zawodowe z art. 50 ustawy prawo o

notariacie.” W ocenie Sądu Dyscyplinarnego osoby powołane do nadzoru nad notariuszami i organami samorządu notarialnego mają prawo wglądu w czynności notarialne, co zgodnie z etymologią słowa „wgląd” oznacza, że osoba taka „może na

miejscu przeglądać wszelkie akty, dokumenty, księgi i repertoria, a nadto żądać celem bliższego zapoznania się kserokopii kontrolowanych dokumentów. Czynności

kontrolne nie mogą jednak – zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie – posuwać się tak daleko, by osoba kontrolująca mogła otrzymać wypis aktu notarialnego." Sąd Dyscyplinarny uznał za trafny pogląd obwinionego, że art. 110 Prawa o notariacie wyraźnie stanowi komu i w jakich okolicznościach może być wydany wypis

aktu notarialnego. Minister Sprawiedliwości jest „inną osobą”, której wypis aktu notarialnego może być wydany jedynie po spełnieniu przesłanek z art. 110 § 2 Prawa o

notariacie. W ocenie Sądu Dyscyplinarnego przepis art. 110 stanowi lex specialis w

stosunku do przepisu art. 45 Prawa o notariacie, co w niczym nie ogranicza Ministra

Sprawiedliwości w jego prawach nadzorczych, a jedynie uniemożliwia wydanie organom nadzorczym wypisu aktu notarialnego. Obwiniony Marek K. był w usprawiedliwionym przekonaniu, że art. 110 Prawa o notariacie nie zezwala na wydanie wypisu

aktu notarialnego Ministrowi Sprawiedliwości w ramach sprawowanego nadzoru, co

wyłącza jego odpowiedzialność dyscyplinarną na zasadzie winy w ujęciu Kodeksu

karnego.

Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższe orzeczenie rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 45 w związku z art. 42 § 1, art. 18 i art.

110 oraz art. 50 Prawa o notariacie i wskazując na powyższe podstawy wniósł o

uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi Izby Notarialnej w

Poznaniu do ponownego rozpoznania. W ocenie Ministra Sprawiedliwości Sąd Dyscyplinarny zaniechał obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jak tego

wymaga przepis art. 366 § 1 Kodeksu postępowania karnego. Pominięte zostało

wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn, z powodu których notariusz Marek K. odmówił

„oczekiwanego od niego współdziałania z Ministrem Sprawiedliwości i przebiegu jego

rozmów z Wicedyrektorem Departamentu Sądów i Notariatu oraz Sekretarzem Stanu

w Ministerstwie Sprawiedliwości, na temat przedłożenia oczekiwanego przez te

organy nadzorcze dokumentu.” W tym zakresie Sąd Dyscyplinarny oparł się w

zasadzie wyłącznie na wyjaśnieniach obwinionego, mimo że zachodziła potrzeba

przeprowadzenia innych dowodów, chociażby z zeznań świadków.

Przede wszystkim – twierdzi Minister Sprawiedliwości – zaskarżone orzeczenie zapadło z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Prawo o notariacie, określając w art. 42 § 1 nadzór Ministra Sprawiedliwości (osobiście lub przez inne osoby)

nad działalnością notariuszy, nie ograniczyło form tego nadzoru. Przepis art. 45

Prawa o notariacie uprawnia osoby uprawnione do nadzoru, w tym Ministra Sprawiedliwości i wyznaczonych jego przedstawicieli, do wglądu w czynności notarialne

bez żadnych ograniczeń. Z przepisu tego wynika wprost, że osoby te mogą „osobiście zapoznać się z treścią każdego aktu notarialnego.” Argumentum a minori ad

maius, skoro osoby uprawnione do nadzoru mają prawo wglądu w czynności notarialne, a więc w oryginały aktów notarialnych, nie można odmówić im prawa wglądu

w wypisy z takich aktów, stanowiące wierną kopię oryginału sporządzanego w jednym egzemplarzu. Szczególne przepisy dotyczące wydawania wypisów aktu notarialnego (art. 109-110 Prawa o notariacie) nie dotyczą zatem czynności nadzoru, w

ramach którego udostępnienie wypisu nie stanowi „wydania wypisu aktu notarialnego”, o którym mowa art. 110 Prawa o notariacie.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości to właśnie przepisy art. 42 i 45 Prawa o

notariacie stanowią normy szczególne w stosunku do art. 110 tej ustawy, a nie

odwrotnie, jak to wadliwie przyjmuje Sąd Dyscyplinarny. Przyjęcie stanowiska Sądu

oznaczałoby, że Minister Sprawiedliwości, chociaż uprawniony do wglądu w czynności notarialne, nie może uzyskać jedynego znanego Prawu o notariacie „legalnego

dokumentu”, przedstawiającego pełną treść aktu notarialnego, a więc umożliwiającego jego analizę w celu zbadania jego zgodności z prawem, a notariusze są zwolnieni z obowiązku udostępnienia ich do wglądu temu organowi i osobom przezeń

wyznaczonym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżone orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w P. nie narusza rażąco

wskazanych w niej przepisów prawa. Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 22, poz. 91 ze zm.) wynika, że notariusze, których status prawny jest złożony, nie podlegają służbowo Ministrowi Sprawiedliwości, lecz

wyłącznie nadzorowi tego Ministra sprawowanemu na podstawie i w granicach wyznaczonych przepisami Prawa o notariacie, przy czym wymaga podkreślenia , że

przepis art. 42 § 1 Prawa o notariacie wyraźnie rozróżnia nadzór nad działalnością

notariuszy od nadzoru nad działalnością organów samorządu notarialnego. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia, czy w zakresie nadzoru nad

działalnością notariuszy mieszczą się uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do wydawania notariuszom polecenia przesłania w określonym terminie wypisu aktu notarialnego.

Nie jest trafny pogląd Ministra Sprawiedliwości, że Prawo o notariacie, określając w art. 42 § 1 nadzór Ministra Sprawiedliwości (osobiście lub przez inne osoby)

nad działalnością notariuszy, nie ograniczyło form tego nadzoru. Nadzór Ministra

Sprawiedliwości nad notariatem, w tym nad działalnością notariuszy, jest nadzorem

prawnym, a to oznacza, że zarówno zakres, przedmiot i kryteria nadzoru, jak i przede

wszystkim formy nadzoru są ściśle określone przez ustawy. W związku z tym i z

konstytucyjną zasadą działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) należy przyjąć, że Minister Sprawiedliwości

może podejmować w stosunku do notariatu wyłącznie te czynności prawne, do których uprawniają wyraźnie przepisy ustawowe. W ocenie Sądu Najwyższego przepis

art. 45 Prawa o notariacie wyczerpująco określa uprawnienia osób powołanych do

nadzoru nad działalnością notariuszy, z tym że właściwa rada izby notarialnej w

ramach sprawowanego nadzoru jest uprawniona do przeprowadzenia wizytacji kancelarii notarialnych (art. 44 Prawa o notariacie). Zgodnie przepisem art. 45 Prawa o

notariacie osoby powołane do nadzoru, w tym Minister Sprawiedliwości, są uprawnione do wglądu w czynności notarialne, badania zgodności czynności notarialnych z

prawem, żądania wyjaśnień, zarządzania usunięcia uchybień oraz żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w razie dostrzeżenia naruszenia przez notariusza

jego obowiązków. Katalog uprawnień nadzorczych Ministra Sprawiedliwości nad

działalnością notariuszy jest katalogiem zamkniętym, wobec tego poważne wątpliwości budzi poszerzanie tych uprawnień w drodze rozporządzenia Ministra Spra-

wiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad

działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. Nr 42, poz. 148),

które w § 1 ust. 2 określiło następujące formy nadzoru nad działalnością notariuszy

oraz organów samorządu notarialnego: 1) wizytacja kancelarii notarialnych obejmująca całokształt pracy notariusza, 2) lustracja obejmująca określoną problematykę, 3)

dokonywanie oceny działalności notariuszy na podstawie protokołów, sprawozdań

rocznych i bilansów sporządzanych przez organy samorządu notarialnego, 4)

badanie działalności rad izb notarialnych, w szczególności z zakresu ich czynności

nadzorczych i szkoleniowych, 5) narady powizytacyjne oraz konferencje szkoleniowe

notariuszy. W ocenie Sądu Najwyższego powyższy przepis budzi poważne zastrzeżenia co do jego zgodności z przepisem art. 45 Prawa o notariacie, w zakresie w

jakim przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości dodatkowe uprawnienia nadzorcze nad

działalnością notariuszy, które wykraczają poza uprawnienia określone w art. 45

Prawa o notariacie. Poważną wątpliwość budzi także zgodność z art. 92 Konstytucji

zawartego w art. 42 § 2 Prawa o notariacie upoważnienia dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organami samorządu notarialnego przez to, że

przepis upoważniający nie określa wytycznych co treści aktu.

Przewidziane w art. 45 Prawa o notariacie uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do wglądu w czynności notarialne nie obejmuje uprawnienia do żądania od notariusza przesłania Ministrowi Sprawiedliwości wypisu aktu notarialnego. Kwestia wydawania wypisów aktu notarialnego jest bowiem uregulowana odrębnie w przepisie

art. 110 Prawa o notariacie, który nie mieści się w rozdziale 5 Prawa o notariacie

„Nadzór nad notariatem i odpowiedzialność notariuszy za szkody”, lecz w rozdziale 9

Prawa notariacie „Wypisy, odpisy i wyciągi oraz przechowywanie aktów notarialnych”, a zatem już względy wykładni systemowej nakazują przyjąć, że żądanie wydania wypisu aktu notarialnego nie mieści się w ramach nadzoru sprawowanego

przez Ministra Sprawiedliwości nad działalnością notariuszy. Za takim poglądem

przemawia przede wszystkim wykładnia gramatyczna przepisu art. 110 Prawa o notariacie, zgodnie z którym wypisy aktu notarialnego wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym, a ponadto za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu wojewódzkiego, w którego okręgu znajduje się kancelaria notariusza,

wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom. Przepis ten nie wy-

mienia bowiem Ministra Sprawiedliwości wśród osób, którym wydaje się wypisy aktu

notarialnego. Sąd Najwyższy jest zdania, że miedzy przepisami art. 45 i art. 110

Prawa o notariacie nie zachodzi relacja lex specialis – lex generalis, bowiem dotyczą

one różnych zagadnień, które nie są ze sobą powiązane merytorycznie, a mianowicie

zagadnień nadzoru nad działalnością notariuszy ( art. 45) i wydawania wypisów aktów notarialnych (art. 110).

Z powyższych rozważań wynika, że notariusz Marek K. nie był obowiązany do

przesłania Ministrowi Sprawiedliwości wypisu aktu notarialnego, a zatem odmowa

wydania wypisu aktu notarialnego [...] nie stanowiło przewinienia zawodowego, o

którym mowa w art. 50 Prawa o notariacie.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.