III PZP 1/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III PZP 1/13

UCHWAŁA

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

Dnia 28 marca 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

Prezes SN Walerian Sanetra (przewodniczący)

SSN Bogusław Cudowski

SSN Teresa Flemming-Kulesza

SSN Katarzyna Gonera (sprawozdawca, uzasadnienie)

SSN Józef Iwulski

SSN Kazimierz Jaśkowski (sprawozdawca)

SSN Zbigniew Myszka

Protokolant Monika Domańska

z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha

Kasztelana

po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 28 marca 2013 r. wniosku

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt BSA

III - 4110 - 1/13, skierowanego przez Prezesa Izby Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów w

Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, o podjęcie uchwały

zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:

"Czy zniesienie jednostek organizacyjnych administracji publicznej i

przekazanie

ich

zadań

innym

jednostkom

organizacyjnym

administracji publicznej, posiadającym własne zasoby kadrowe

wystarczające do wykonania przekazanych zadań, stanowi przejście

zakładu pracy na innego pracodawcę w rozumieniu art. 231 k.p.?"

podjął uchwałę:

Zniesienie jednostki organizacyjnej wykonującej zadania z

zakresu administracji publicznej i przekazanie tych zadań innej

jednostce, posiadającej własne zasoby kadrowe wystarczające

do ich wykonania, nie stanowi przejścia zakładu pracy na innego

pracodawcę w rozumieniu art. 231 § 1 k.p.

UZASADNIENIE

Na podstawie art. 60 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie

Najwyższym Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwrócił się o rozpoznanie w

składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego, o charakterze

abstrakcyjnym, dotyczącego zastosowania art. 231 k.p. do przypadku likwidacji

(zniesienia) jednostek organizacyjnych administracji publicznej i przekazania ich

zadań innym jednostkom organizacyjnym administracji publicznej.

W przedstawionym do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu

Najwyższego zagadnieniu prawnym chodzi o to, czy w przypadku zniesienia

jednostki organizacyjnej administracji publicznej, gdy jednocześnie następuje

przekazanie

jej

dotychczasowych

zadań

innej

jednostce

organizacyjnej

administracji publicznej, posiadającej własne zasoby kadrowe, wystarczające do

wykonywania przekazanych zadań, dochodzi do likwidacji pracodawcy, co

uzasadnia rozwiązanie stosunków pracy z pracownikami zatrudnionymi w

znoszonej jednostce z przyczyn dotyczących pracodawcy (art. 41 1 k.p.), czy też

dochodzi do przejścia zakładu pracy na nowego pracodawcę w rozumieniu art. 231

k.p. i to ewentualnie nowy pracodawca (przejmujący pracowników) może podjąć

decyzję o rozwiązaniu z nimi stosunków pracy, jeżeli istnieją uzasadnione tego

powody (np. przejmująca jednostka administracji publicznej nie ma dla nich

wszystkich wystarczającej ilości zadań do wykonania, co uzasadnia rozwiązanie

stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników na podstawie przepisów

ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z

pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników). W tym

drugim przypadku musiałby znaleźć zastosowanie art. 23 1 § 6 k.p., zgodnie z

którym samo przejście zakładu pracy na nowego pracodawcę nie może stanowić

przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie umowy o pracę.

Rozbieżność w orzecznictwie Sądu Najwyższego, będąca przyczyną

skierowania przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego,

ujawniła się w związku z rozstrzygnięciem spraw, w których wydane zostały wyroki

z 14 marca 2012 r., I PK 116/11 (LEX nr 1215410) oraz z 23 maja 2012 r., I PK

200/11 (LEX nr 1221013) i dotyczyła zasadniczo jednej kwestii – czy do przejścia

zakładu pracy w rozumieniu art. 231 k.p. na innego (nowego) pracodawcę

publicznego wystarczy przejęcie przez niego samych tylko zadań i kompetencji

znoszonego pracodawcy publicznego, czy też dla powstania (zaistnienia) skutku z

art. 231 k.p. konieczne jest, aby przejęciu zadań i kompetencji towarzyszyło jeszcze

przejęcie składników majątkowych albo przejęcie pracowników posiadających

kwalifikacje zawodowe odpowiednie do wykonywania przekazanych zadań.

Obydwa wyroki, w których zapadły rozbieżne rozstrzygnięcia, dotyczyły tego

samego pracodawcy publicznego – wojskowego sądu garnizonowego.

W wyroku z 14 marca 2012 r., I PK 116/11, Sąd Najwyższy przypomniał, że

art.

k.p.

znajduje

zastosowanie

do

wszystkich

pracodawców,

także

pracodawców należących do sektora „publicznego” (będących jednostkami

organizacyjnymi

administracji

publicznej).

Przepis

ten

chroni

pracowników

zatrudnionych w sektorze publicznym korzystniej niż przepisy prawa Unii

Europejskiej. Wpływ przekształceń organizacyjnych dokonywanych w jednostkach

sektora publicznego na trwałość stosunków pracy osób w nich zatrudnionych

powinien być oceniany z uwzględnieniem ochronnego charakteru instytucji

uregulowanej w art. 231 k.p. Celem art. 411 k.p. jest uchylenie ochrony

pracowników, gdy ich dalsze zatrudnianie okazuje się niemożliwe. Przepis ten

odnosi się tylko do pełnej i ostatecznej likwidacji zakładu pracy, a więc takiej

sytuacji, w której żaden inny pracodawca nie staje się następcą zlikwidowanego

zakładu pracy, a zakład zlikwidowany przestaje istnieć zarówno w sferze faktu, jak i

w sferze prawa. Natomiast celem art. 231 k.p. jest ochrona pracowników przed

utratą miejsc pracy oraz pogorszeniem warunków zatrudnienia w sytuacji, gdy

następca prawny dotychczasowego pracodawcy, przejmujący zakład pracy lub jego

część, prowadzi w nich nadal taką samą lub podobną działalność, z czego wynika

dalsza możliwość zatrudniania przejętych pracowników. Według utrwalonego

orzecznictwa,

przejęcie

zadań

(kompetencji)

w

przypadku

pracodawcy

realizującego cele publiczne jest przejściem zakładu pracy w znaczeniu

przedmiotowym, rozumianym jako placówka zatrudnienia (por. np. uchwałę Sądu

Najwyższego z 1 lutego 2000 r., III ZP 20/99, OSNAPiUS 2000 nr 13, poz. 501;

wyroki Sądu Najwyższego z 10 października 2003 r., I PK 456/02, OSNP 2004 nr

19, poz. 335 oraz z 22 stycznia 2004 r., I PK 288/03, OSNP 2004 nr 22, poz. 338).

Sąd Najwyższy przyjmuje, że zakres zastosowania art. 231 k.p. nie jest ograniczony

ze względu na rodzaj podmiotów zatrudniających, w szczególności dotyczy także

przekształceń po stronie pracodawców ze sfery administracji publicznej w

przypadkach, które nie zostały objęte szczególnymi regulacjami odnoszącymi się

do przekształceń organizacyjnych, kompetencyjnych i własnościowych (wyrok Sądu

Najwyższego z 6 kwietnia 2004 r., I PK 362/03, OSNP 2005 nr 2, poz. 17).

Z kolei w wyroku z 23 maja 2012 r., I PK 200/11, Sąd Najwyższy uznał, że

zniesienie wojskowego sądu garnizonowego i rozdzielenie jego zadań między trzy

inne jednostki organizacyjne (trzy inne wojskowe sądy garnizonowe), posiadające

już

własne

zasoby

materialne

i

kadrowe,

wystarczające

do

wykonania

przekazanych zadań bez przejmowania pracowników zniesionego sądu, nie

stanowiło przejścia zakładu pracy na nowego pracodawcę. Sąd Najwyższy

podkreślił, że wprawdzie art. 231 k.p. kształtuje sytuację prawną pracowników

administracji publicznej korzystniej, niż by to wynikało z dyrektywy 2001/23WE

(dyrektywa Rady 2001/23/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zbliżania

ustawodawstw Państw członkowskich

odnoszących

się

do ochrony praw

pracowniczych w przypadku przejęcia przedsiębiorstw, zakładów lub części

przedsiębiorstw lub zakładów; Dz.U.UE polskie wydanie specjalne rozdział 05, tom

04, s. 98), ze względu na treść jej art. 1 ust. 1 lit. c, to jednak można i należy

wykorzystać

judykaturę

Europejskiego

Trybunału

Sprawiedliwości

(obecnie

Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej) przy analizowaniu pojęcia transferu.

Według orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości transferowi podlega jednostka

organizacyjna zachowująca swoją tożsamość. Istotną rolę w ramach przejścia

może odgrywać w niektórych przypadkach zespół pracowników, jednak powinien

on podlegać przeniesieniu łącznie z przejmowanymi zadaniami. Przeniesienie

samych zadań i kompetencji nie może stanowić o przejściu zakładu pracy na

nowego pracodawcę. Potencjalni nowi pracodawcy, przejmujący zadania i

kompetencje, dysponują już własnymi zasobami kadrowymi wystarczającymi do

realizacji przejętych zadań. Przejęcie w rozumieniu dyrektywy następuje zatem

wtedy, kiedy przejmowana jest jednostka gospodarcza, która zachowuje swoją

tożsamość, oznaczającą zorganizowane połączenie zasobów, a celem przejęcia

jest prowadzenie tożsamej działalności gospodarczej (bez względu na to, czy jest

to działalność podstawowa, czy uboczna). Jednostka organizacyjna stanowiąca

zakład pracy to zorganizowana grupa osób i aktywów (składników materialnych). W

zależności od jej typu dominującą rolę dla potwierdzenia transferu odgrywa czynnik

materialny albo czynnik ludzki. Chociaż w przypadku zakładów pracy realizujących

cele społeczne, polityczne lub publiczne dominującą rolę przy ocenie czy doszło do

transferu odgrywają przekazywane zadania i kompetencje (por. np. uchwałę Sądu

Najwyższego z 16 czerwca 1993 r., I PZP 10/93, PiZS 1994 nr 6, s. 73; wyroki

Sądu Najwyższego z 18 lutego 1994 r., I PRN 2/94, OSNAPiUS 1994 nr 1, poz. 6; z

16 marca 1994 r., I PRN 4/94, OSNAPiUS 1994 nr 3, poz. 42; z 10 maja 1994 r.,

I PRN 19/94, OSNAPiUS 1994 nr 4, poz. 64; z 26 stycznia 2000 r., I PKN 489/99,

OSNAPiUS 2001 nr 11, poz. 381 oraz z 10 października 2003 r., I PK 456/02,

OSNP 2004 nr 19, poz. 335), to nie stanowią one same w sobie o zachowaniu

tożsamości przejmowanej jednostki ekonomicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. b

dyrektywy 2001/23/WE. Oznacza to, że przejście zakładu pracy na innego

pracodawcę nie może polegać wyłącznie na przekazaniu zadań i kompetencji.

Nieodzownym składnikiem transferu jest także – w przypadku podmiotu

funkcjonującego zasadniczo w oparciu o składniki materialne – przejście tych

składników, a w przypadku podmiotów konstytuowanych na podstawie czynnika

ludzkiego – przejęcie

większości pracowników, tworzących zorganizowaną

strukturę powołaną do realizacji zadań w ramach przyznanych im kompetencji.

Wzgląd na ochronę stosunku pracy nie może powodować uznania za transfer

samego przekazania określonych zadań innemu podmiotowi. Funkcjonowanie

pracodawcy w tzw. sferze publicznej powoduje, że realizuje on misję publiczną,

która uwypukla czynnik zadaniowy, co nie oznacza, że stanowi on jedyne kryterium

dla oceny zachowania jego tożsamości.

Prokurator Generalny wniósł o podjęcie uchwały o treści: Zniesienie

jednostki organizacyjnej wykonującej zadania z zakresu administracji publicznej i

przekazanie jej zadań i kompetencji innemu podmiotowi administracji publicznej,

posiadającemu własne zasoby kadrowe wystarczające do wykonania przekazanych

zadań, nie stanowi przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę w rozumieniu

art. 231 § 1 k.p.

Podejmując uchwałę w powiększonym składzie, Sąd Najwyższy zważył, co

następuje:

1. Relacja między likwidacją pracodawcy (art. 411 k.p.) a przejściem zakładu

pracy na nowego pracodawcę (art. 231 k.p.).

Rozważania na temat zastosowania art. 231 k.p. do przypadku likwidacji

(zniesienia) pracodawcy i przekazania jego zadań innemu podmiotowi należy

zacząć od wyjaśnienia pojęcia „przejście zakładu pracy lub jego części na innego

pracodawcę”, którym posługuje się art. 231 § 1 k.p. Przepis ten nie zawiera wprost

definicji takiego transferu, lecz normuje wyłącznie jego konsekwencje. Stąd w

orzecznictwie, które wypełnia to pojęcie treścią ad casum, mogą się pojawić – co

zrozumiałe – pewne różnice, albo wynikające z odmiennego rozumienia znaczenia

pojęcia „przejście zakładu pracy”, albo usprawiedliwione odmiennymi ustaleniami

faktycznymi co do zakresu przejmowanego majątku, zadań i kompetencji oraz

konieczności przejęcia pracowników, którzy mieliby te zadania nadal wykonywać u

nowego pracodawcy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przejście zakładu pracy na innego

pracodawcę (art. 231 k.p.) wyłącza uprawnienia pracodawcy związane z likwidacją

zakładu pracy (art. 411 k.p.), mimo ustania bytu prawnego dotychczasowego

pracodawcy. Inaczej rzecz ujmując, nie dochodzi do likwidacji pracodawcy

uprawniającej do zastosowania art. 411 k.p., jeżeli w toku przekształceń

organizacyjnych (własnościowych) zostają spełnione przesłanki przejścia zakładu

pracy lub jego części na nowego pracodawcę w rozumieniu art. 23 1 k.p., zwłaszcza

gdy przejmujący zakład pracy lub jego część nowy pracodawca w oparciu o

przejęte składniki majątkowe (np. pomieszczenia, maszyny, sprzęt, urządzenia)

kontynuuje tę samą lub podejmuje podobną działalność, z wykorzystaniem pracy

pracowników zatrudnianych przez zlikwidowanego pracodawcę. Tytułem przykładu

można przywołać: 1) wyrok Sądu Najwyższego z 19 lipca 1995 r., I PRN 36/95

(OSNAPiUS 1996 nr 3, poz. 47), w którym wyrażono pogląd, że art. 411 § 1 k.p. nie

może być stosowany w wypadkach, gdy w istocie rzeczy następuje nie likwidacja

zakładu pracy, lecz jego przejęcie przez inny podmiot; 2) wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z 3 września 1998 r., II SA 1438/97 (Prawo Pracy 1999 nr 2, s.

39), w którym przyjęto, że prawna likwidacja pracodawcy, prowadząca do

wykorzystania jego zorganizowanego mienia (zakładu pracy w znaczeniu

przedmiotowym) w celu kontynuowania dotychczasowej działalności w ramach

nowej struktury organizacyjnej, nie jest likwidacją, o której mowa w art. 411 k.p.,

lecz stanowi przejście zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę, zaś

jego skutki w sferze stosunków pracy określa art. 231 § 1 k.p.; 3) wyrok Sądu

Najwyższego z 16 maja 2001 r., I PKN 573/00 (OSNAPiUS 2003 nr 5, poz. 124),

w którym zauważono, że proces likwidacji zakładu pracy, który zmierza do

wykorzystania majątku dotychczasowego pracodawcy do realizacji tych samych

zadań przez nowego pracodawcę i któremu towarzyszy przejęcie części

pracowników, mieści się w formule przejścia zakładu pracy na nowego pracodawcę

w rozumieniu art. 231 k.p.; 4) wyrok Sądu Najwyższego 19 sierpnia 2004 r., I PK

489/03 (OSNP 2005 nr 6, poz. 78), w którym sformułowano tezę, że art. 41 1 k.p. nie

ma zastosowania w razie likwidacji pracodawcy, w związku z którą następuje

przejście całości lub części prowadzonego przez niego zakładu na innego

pracodawcę, kontynuującego tę samą bądź podejmującego podobną działalność,

5) wyrok Sądu Najwyższego z 25 września 2008 r., II PK 44/08 (OSNP 2010 nr 5-6,

poz. 58), według którego jeżeli procesowi likwidacji dotychczasowego pracodawcy

towarzyszy przejęcie zakładu w trybie art. 231 k.p., nowy pracodawca nie może

powoływać się na tę likwidację i dokonywać wobec przejętych pracowników

wypowiedzeń umów o pracę (także wypowiedzeń zmieniających) z zastosowaniem

art. 411 k.p.

Można zatem przyjąć, że w przypadku, gdy mimo likwidacji pracodawcy

(ustania jego bytu prawnego) dochodzi do przejścia zakładu pracy lub jego części

na nowego pracodawcę, nie ma podstaw do stosowania art. 411 k.p. Jednocześnie

należy zauważyć, że przytoczone wyżej orzeczenia Sądu Najwyższego dotyczyły

przekształceń w sferze gospodarczej (w zakresie prowadzenia działalności

gospodarczej, choćby w formie przedsiębiorstwa państwowego albo gospodarstwa

pomocniczego), a nie przekształceń organizacyjnych w administracji publicznej. Te

same lub podobne zasady mogą być jednak odniesione także do pracodawcy

publicznego, gdyż ani art. 231 k.p., ani art. 411 k.p. nie czynią rozróżnienia na

pracodawców publicznych i prywatnych.

Prowadzi to do konkluzji (zgodnej z argumentacją przedstawioną w wyroku

Sądu Najwyższego z 14 marca 2012 r., I PK 116/11), że likwidacja (zniesienie,

ustanie bytu prawnego) pracodawcy w ujęciu podmiotowym nie zawsze uzasadnia

rozwiązanie stosunku pracy, może bowiem prowadzić do przejścia zakładu pracy

lub jego części na nowego pracodawcę, u którego będą kontynuowane

dotychczasowe stosunki pracy. Dotyczy to w równym stopniu pracodawców sfery

„prywatnej”

(przede

wszystkim

przedsiębiorców

prowadzących

działalność

gospodarczą lub inną działalność zarobkową), jak i pracodawców sfery „publicznej”

(przede wszystkim jednostek organizacyjnych administracji publicznej). Nie ma

bowiem doniosłych powodów, aby różnicować pracodawców z tego punktu

widzenia.

Wprawdzie przypadki przekształceń w administracji publicznej nie stanowią

przejścia zakładu pracy w rozumieniu dyrektywy 2001/23/WE (według jej art. 1 ust.

1 lit. c, „dyrektywę stosuje się do przedsiębiorstw prywatnych i publicznych,

prowadzących działalność gospodarczą, bez względu na to, czy działają dla

osiągnięcia zysku, czy nie; reorganizacja administracyjna organów administracji

publicznej,

lub

przeniesienie

funkcji

administracyjnych

między

organami

administracji publicznej, nie stanowi przejęcia w rozumieniu niniejszej dyrektywy”),

nie oznacza to jednak wyłączenia pracowników administracji publicznej (rządowej i

samorządowej) spod ochrony przewidzianej w prawie krajowym, ponieważ art. 23 1

k.p. znajduje zastosowanie do wszystkich pracodawców. Możliwość zastosowanie

art. 231 k.p. do jednostek organizacyjnych administracji publicznej (rządowych i

samorządowych) nie jest w orzecznictwie kwestionowana.

2. Transfer w ujęciu prawa Unii Europejskiej i orzecznictwa Trybunału

Sprawiedliwości.

Stwierdzenie, że polski ustawodawca nie skorzystał z wyłączenia, o którym

mowa w art. 1 ust. 1 lit. c dyrektywy 2001/23/WE, nie oznacza, że można pominąć

dorobek wspólnotowy (acquis communautaire), w tym orzecznictwo Trybunału

Sprawiedliwości

Unii

Europejskiej

(wcześniej

Europejskiego

Trybunału

Sprawiedliwości) dotyczące przejścia zakładu pracy na nowego pracodawcę.

Chociaż art. 231 k.p. nie zawiera wprost definicji transferu, to niewątpliwie

zawarta w nim regulacja dotycząca przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę

jest

wzorowana

na

dyrektywie

2001/23/WE,

stąd

dorobek

Trybunału

Sprawiedliwości w tym zakresie może zostać wykorzystany przy rozważaniu kwestii

poddanej rozstrzygnięciu Sądu Najwyższego.

Analiza orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, np. przeprowadzona w

uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 14 maja 2012 r., II PK 228/11 (LEX nr

1216949), ujawnia istotną prawidłowość w ustalaniu, czy doszło do przejścia

zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę. Wynika z niej, że według

Trybunału badanie, czy takie zdarzenie prawne miało miejsce, wymaga

uwzględnienia wielu elementów (materialnych i niematerialnych), przy czym

przynajmniej równocześnie kilka z tych elementów (a nie tylko jeden) powinno być

przeniesionych do innego podmiotu, aby mówić o transferze (akcentuje to silnie,

podkreślając znaczenie zachowania tożsamości zakładu pracy po dokonanym

transferze w świetle judykatury europejskiej, Z. Hajn, w glosie do wyroku Sądu

Najwyższego z 3 czerwca 1998 r., I PKN 159/98, OSP 1999 nr 12, poz. 211).

Swoisty test na stwierdzenie, czy doszło do transferu, przedstawił Trybunał w

wyroku (orzeczeniu wstępnym) z 18 marca 1986 r., w sprawie Spijkers, C-24/85

(Jozef Maria Antonius Spijkers v. Gebroeders Benedik Abattoir CV i Alfred Benedik

en Zonen BV, ECR 1986/3/01119).

Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące przejścia zakładu pracy

lub jego części na innego pracodawcę w zauważalny sposób ewoluuje. Obecnie

kształtuje się linia orzecznictwa, według której różne są przesłanki uznania, że

dochodzi (doszło) do transferu zakładu pracy (jego części) w rozumieniu dyrektywy,

a waga tych przesłanek dla rozstrzygnięcia każdego indywidualnego przypadku

zależy od charakteru działalności prowadzonej przez pracodawcę, tj. metod

produkcji lub eksploatacji, które wykorzystywane są w danym przedsiębiorstwie lub

zakładzie (por. wyrok TS z 11 marca 1997 r. w sprawie C-13/95, Ayse Süzen v.

Zehnacker Gebäudereinigung GmbH Krankenhausservice, ECR 1997/3/I-01259,

pkt 18 uzasadnienia; wyrok TS z 10 grudnia 1998 r. w sprawach połączonych C173/96 i C-247/96, Francisca Sánchez Hidalgo i inni v. Asociación de Servicios

Aser i Sociedad Cooperativa Minerva i Horst Ziemann v. Ziemann Sicherheit GmbH

i Horst Bohn Sicherheitsdienst, ECR 1998/12/I-08237, pkt 31 uzasadnienia). Można

uznać za ukształtowany pogląd, że przejęcie samych zadań nie jest wystarczające

dla zastosowania dyrektywy w sytuacji, gdy działalność przedsiębiorstwa opiera się

w znaczącej mierze na substracie materialnym, który nie został przejęty. W takim

przypadku dla zastosowania ochrony wynikającej z dyrektywy 2001/23/WE

konieczne jest bowiem przejęcie znaczącej części majątku. Pogląd o konieczności

przejęcia nie tylko zadań, lecz także istotnych składników majątkowych służących

ich wykonaniu w razie zmiany wykonawcy usługi, został ugruntowany w

orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości dotyczącym art. 1 obecnie obowiązującej

dyrektywy 2001/23/WE. Był jednak także prezentowany w orzeczeniach wydanych

na podstawie poprzedniej dyrektywy 77/187/EWG o tym samym tytule. Należy w

tym zakresie powołać wyrok TS z 25 stycznia 2001 r. w sprawie C-172/99, Oy

Liikenne Ab v. Pekka Liskojärvi i Pentti Juntunen (ECR 2001/1/I-00745), w którym

przyjęto, że dyrektywa 77/187/EWG może mieć zastosowanie w przypadku

przejęcia obsługi lokalnych przewozów autobusowych na podstawie przetargu, ale

nie stosuje się jej, jeżeli nowy przewoźnik nie przejął znaczących składników

majątkowych od poprzednika. Podobnie w wyroku TS z 20 listopada 2003 r. w

sprawie C-340/01, Carlito Abler i inni v. Sodexho MM Catering Gesellschaft mbH

(ECR 2003/11B/I-14023), w którym Trybunał stwierdził, że art. 1 dyrektywy

77/187/EWG ma zastosowanie, gdy szpital zleca przygotowanie posiłków nowemu

wykonawcy, jeżeli używa on istotnych składników majątkowych używanych przez

poprzednika. Ta linia orzecznictwa została podtrzymana w wyroku z 15 grudnia

2005 r. w połączonych sprawach C-232/04 i C-233/04, Nurten Güney-Görres, Gul

Demir v. Securicor Aviation (Germany) Ltd i Kötter Aviation Security GmbH & Co.

KG (ECR 2005/12B/I-11237). Inaczej sprawa się przedstawia, gdy przedsiębiorstwo

wykorzystuje w zasadniczym zakresie fachową załogę (czynnik ludzki), a majątek

przedsiębiorstwa

ma

marginalne

znaczenie

dla

prowadzonych

przez

to

przedsiębiorstwo usług lub zadań (tak jest również w przypadku urzędów jako

placówek zatrudnienia). Ważne w takim przypadku dla zastosowania dyrektywy

2001/23/WE staje się ustalenie co do zachowania tożsamości przedsiębiorstwa

oraz co do tego, czy doszło do przejęcia przez pracodawcę przejmującego zadania

również większości wykonujących dotychczas te zadania pracowników, co należy

rozumieć w ten sposób, że należy ustalić, czy konieczne było przejęcie wraz z

przejmowanymi zadaniami także pracowników, którzy dotychczas te zadania

wykonywali, ponieważ u przejmującego zadania pracodawcy nie było dotąd

fachowej załogi, która mogłaby podjąć się wykonywania tych zadań. Jeżeli

przejmowane są wyłącznie zadania i kompetencje, które mogą wykonać

pracownicy dotychczas zatrudnieni u pracodawcy przejmującego zadania, a

jednocześnie nie dochodzi do przejęcia substratu materialnego (choćby części

majątku) i nie jest konieczne zatrudnienie nowych pracowników (w tym nie jest

konieczne przejęcie pracowników, którzy dotychczas wykonywali przejęte zadania

u dotychczasowego pracodawcy, bo nowy pracodawca dysponuje odpowiednimi

kadrami), to nie dochodzi do transferu w rozumieniu dyrektywy.

Szereg orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości dotyczy przejęcia zadań w

postaci

określonych

usług

(także

w

sektorze

publicznym,

np.

usług

gastronomicznych w szpitalach publicznych, usług sprzątania w urzędach). W takiej

sytuacji zmiana wykonawcy usługi może prowadzić do przejścia zakładu pracy (lub

jego części) z jednego wykonawcy bezpośrednio na kolejnego. Jest to jednak

uzależnione od spełnienia pewnych warunków. Jak przyjmuje Trybunał, dla

zastosowania dyrektywy 2001/23/WE nie jest konieczne istnienie bezpośredniego

stosunku umownego pomiędzy przejmującym a przejmowanym; przejście może

nastąpić za pośrednictwem strony trzeciej, takiej jak właściciel mienia lub osoba

wnosząca kapitał (por. wyrok z 20 listopada 2003 r. w sprawie C-340/01, Abler i

in.). W wyroku z 11 marca 1997 r. w sprawie C-13/95, Süzen, Trybunał podkreślił,

że sam transfer funkcji (zadań) na inny podmiot nie wystarczy jednak do

zachowania tożsamości przedsiębiorstwa (w ujęciu przedmiotowym) i nie może być

w sposób automatyczny uznany za przejście (części) zakładu pracy. Wzgląd na

ochronę stosunku pracy nie może powodować uznania za przejście zakładu pracy

(lub jego części) samego przekazania określonego zadania innemu podmiotowi

(por. analizę orzecznictwa TS przedstawioną w wyroku Sądu Najwyższego z 21

stycznia 2013 r., II PK 154/12, niepublik.).

Podsumowując, w najnowszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości

wyrażany jest pogląd, że przy ocenie, czy doszło do zachowania tożsamości przez

przedsiębiorstwo,

należy

mieć

na

uwadze

wszystkie

okoliczności,

które

charakteryzują dany przypadek. Waga poszczególnych kryteriów różni się w

zależności od rodzaju prowadzonej działalności. Odmiennie oceniana będzie więc

sytuacja, w której funkcjonowanie przedsiębiorstwa jest oparte na określonych

środkach materialnych w postaci pomieszczeń czy urządzeń, od tej, w której opiera

się w zasadniczej części na wykwalifikowanej sile roboczej. Przy ustalaniu, czy

mamy do czynienia z przejściem przedsiębiorstwa, te właśnie przesłanki mają

istotne znaczenie. Jeżeli działalność przedsiębiorstwa opiera się w znaczącej

mierze na jego elementach materialnych, zastosowanie dyrektywy będzie

uzależnione od przejęcia tych elementów (w tym również ich wykorzystywania),

niezależnie od tego, czy były własnością poprzedniego kontrahenta. Natomiast,

jeżeli przedsiębiorstwo bazuje w głównej mierze na czynnościach wykonywanych

przez pracowników, dyrektywa będzie miała zastosowanie w przypadku przejęcia

przez nowego pracodawcę większej części pracowników w celu realizacji

przejętych zadań.

W tym kontekście należy wspomnieć o wyroku TS z 20 stycznia 2011 r.,

w sprawie C-463/09, CLECE SA v. Valor i Ayuntamiento de Cobisa (LEX nr

686792), w którym Trybunał uznał, że w przypadku przejęcia przez organ

administracji

zadań

polegających

na

sprzątaniu,

bez

przejęcia

zespołu

pracowników, nie dochodzi do przejścia zakładu pracy w rozumieniu dyrektywy

2001/23/WE, nawet jeśli organ administracji ma zapotrzebowanie na tego rodzaju

pracę i zatrudnia w tym celu nowych pracowników. Jak podkreślił Trybunał w

uzasadnieniu (pkt 41), sama tylko okoliczność, że dwa podmioty wykonują

podobną, a wręcz tę samą działalność, nie pozwala uznać, że zachowana została

tożsamość jednostki gospodarczej (przedsiębiorstwa). Jednostki takiej nie można

bowiem sprowadzić tylko do działalności, jaką ona prowadzi. Jej tożsamość wynika

z wielości nierozłącznych elementów, jak wchodzący w jej skład personel,

kierownictwo, organizacja pracy, metody działania, ewentualnie jej środki trwałe

(podobnie wyroki TS: z 11 marca 1997 r. w sprawie C-13/95, Süzen, pkt 15; z 10

grudnia 1998 r. w sprawach połączonych C-127/96, Hernández Vidal i in., pkt 30; z

10 grudnia 1998 r. w sprawie C-173/96, Hidalgo i in., pkt 30). W szczególności

tożsamość takiej jednostki gospodarczej oparta przede wszystkim na sile roboczej,

nie zostaje zachowana, jeśli nie doszło do przejęcia zasadniczej części

pracowników przez przejmującego.

W podobnym kierunku, jak wyżej zaprezentowane, zmierza najnowsze

orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z 18 września 2008 r., II PK 18/08

(OSNP 2010 nr 3-4, poz. 40) oraz w wyroku z 4 lutego 2010 r., III PK 49/09 (LEX nr

578145; w obu tych sprawach doszło do zmiany wykonawcy usługi sprzątania bez

przejęcia majątku wykorzystywanego przez poprzednika) Sąd Najwyższy przyjął, że

art. 231 k.p. ma zastosowanie w razie zmiany przez przedsiębiorcę wykonawcy

usługi, jeżeli nowy wykonawca przejmuje także istotne składniki mienia związane z

wykonywaniem usługi przez jego poprzednika, a nie wyłącznie same zadania (por.

także wyroki Sądu Najwyższego: z 4 lutego 2010 r., III PK 51/09, LEX 602053; z 29

marca 2012 r., I PK 150/11, LEX nr 1167736; z 11 kwietnia 2012 r., I PK 155/11,

LEX nr 1168894; z 17 maja 2012 r., I PK 179/11, LEX 1219491, z 17 maja 2012 r.,

I PK 180/11, LEX nr 1219492). Jeśli natomiast chodzi o przejęcie zadań opartych

na szczególnych kwalifikacjach załogi, art. 231 k.p. ma zastosowanie w razie

przejęcia przez jedną jednostkę organizacyjną administracji publicznej zadań

wykonywanych dotychczas przez inną jednostkę organizacyjną administracji

publicznej, jeżeli nowy pracodawca przejmuje nie tylko zadania, ale także część

(większość) załogi poprzednika zaangażowanej w wykonywanie tych zadań (tak

Sąd Najwyższy w wyrokach z 14 maja 2012 r., II PK 228/11, LEX nr 1216849 i z 23

maja 2012 r., I PK 200/11, LEX nr 1221013).

Oznacza to, że sam transfer zadań nie jest wystarczający do stwierdzenia

zachowania

tożsamości

zakładu

pracy

(placówki

zatrudnienia)

w

ujęciu

przedmiotowym, będącej warunkiem przejścia zakładu pracy w rozumieniu art. 23 1

§ 1 k.p. Konieczne jest także przejęcie znaczącej części środków materialnych

(zasobów

materialnych)

potrzebnych

do

ich

wykonywania

(takich

jak

pomieszczenia, sprzęt, urządzenia) albo większej (znaczącej) części załogi, która

ma te zadania wykonywać u nowego pracodawcy, jako wyspecjalizowanego w ich

wykonywaniu zasobu kadrowego.

Dlatego należy zgodzić się z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu

wyroku Sądu Najwyższego z 14 maja 2012 r., II PK 228/11 (LEX nr 1216949), że

przejście zakładu pracy na nowego pracodawcę nie może polegać wyłącznie na

przekazaniu zadań i kompetencji, jeżeli nie wiąże się to z koniecznością utworzenia

dla ich wykonywania wyspecjalizowanej struktury organizacyjnej, składającej się z

pracowników dotychczas wykonujących te zadania i kompetencje u poprzedniego

pracodawcy (w poprzednio wykonującym te zadania zlikwidowanym podmiocie

publicznym). Nie można zatem przyjąć przejścia zakładu pracy na podstawie

art. 231 k.p., jeśli podmiot publiczny przejęte na podstawie aktu prawnego zadania i

kompetencje będzie realizował wyłącznie przez własne wyspecjalizowane zasoby

kadrowe,

modyfikując

(poszerzając)

zakres

obowiązków

poszczególnych

pracowników (urzędników), a więc gdy celem przeprowadzonej reorganizacji jest w

istocie ograniczenie zatrudnienia w danym dziale sfery publicznej, związane z

ograniczeniem zadań państwa w tej dziedzinie.

3. Przeniesienie zadań jako przesłanka przejścia zakładu pracy na nowego

pracodawcę w orzecznictwie Sądu Najwyższego.

Należy co do zasady podzielić kształtującą się linię orzecznictwa (por. wyroki

Sądu Najwyższego z 14 maja 2012 r., II PK 228/11 i z 23 maja 2012 r., I PK

200/11), pamiętając jednak o tym, że wykładnia art. 23 1 § 1 k.p. nie może

prowadzić do ograniczenia automatyzmu prawnego skutków przejścia zakładu

pracy na nowego pracodawcę. Decyzja (najczęściej nowego pracodawcy albo – w

przypadku reorganizacji administracji publicznej – prawodawcy decydującego o

zasadach reorganizacji) o nieprzejmowaniu załogi, mimo przejęcia zadań, mogłaby

doprowadzić do wyłączenia stosowania art. 231 k.p. tam, gdzie czynnik załogi

(wyspecjalizowanych

zasobów

kadrowych)

okazuje

się

decydujący

dla

funkcjonowania zakładu pracy. Skutków transferu nie można uzależniać od woli i

intencji pracodawcy. Dlatego w każdej indywidualnej sytuacji podlega badaniu i

ocenie, czy przejście zadań na inny podmiot (potencjalnego nowego pracodawcę)

powoduje zwiększenie zapotrzebowania na pracowników u przejmującego zadania.

Jeżeli takie zapotrzebowanie wzrasta – co oznacza, że podmiot przejmujący

zadania nie będzie w stanie ich wykonywać przy wykorzystaniu własnych zasobów

kadrowych – należy przyjąć, że przejęcie zadań łączy się z przejęciem

pracowników, którzy te zadania dotychczas wykonywali.

Z przytoczonego wcześniej orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika,

że do przejścia zakładu pracy na nowego pracodawcę dochodzi, gdy przeniesienie

odbywa się na co najmniej kilku z wielu możliwych płaszczyzn. Zależnie od rodzaju

zakładu pracy (od rodzaju prowadzonej w nim działalności) dominująca może być

płaszczyzna materialna (dotycząca substratu majątkowego – nieruchomości,

pomieszczeń, sprzętu, maszyn, urządzeń, metod pracy itd.) albo związana z

wyspecjalizowanymi

kadrami

(czyli

załogą

wykonującą

do

tej

pory

wyspecjalizowane zadania), a nie samo przejęcie zadań.

W tym kontekście należy poddać ocenie wypracowaną w orzecznictwie Sądu

Najwyższego wykładnię art. 231 k.p., zgodnie z którą samo przeniesienie zadań na

nowego pracodawcę może prowadzić do skutku w postaci przejścia zakładu pracy

(wraz z pracownikami) na nowego pracodawcę, choćby nie towarzyszyło temu

przejściu przejęcie mienia lub innych elementów istotnych dla wykonywania tych

zadań przez dotychczasowego pracodawcę. Jednym z pierwszych orzeczeń, w

których konstrukcja ta została zaprezentowana, była uchwała z 16 marca 1993 r.,

I PZP 10/93 (PiZS 1994 nr 6, s. 73, z glosą R.Nadskakulskiego), w której Sąd

Najwyższy uznał, że nałożenie na gminę, na podstawie ustawy o systemie oświaty,

obowiązku prowadzenia rocznego przygotowania przedszkolnego jako zadania

własnego gminy spowodowało, że nauczyciele oddziałów zerowych szkół

podstawowych stali się pracownikami prowadzonego przez gminę przedszkola

wówczas, gdy nastąpiło także przejęcie mienia dotychczasowego zakładu pracy w

zakresie umożliwiającym prowadzenie tej działalności albo gdy gmina, czy też

prowadzone przez nią przedszkole, zrezygnowała z przejęcia zaoferowanego jej

dla tego przedszkola mienia lub poszczególnych jego składników (art. 23 1 § 2 k.p.).

W kolejnych orzeczeniach dotyczących przedszkoli Sąd Najwyższy podtrzymał tę

wykładnię (np. wyroki z 18 lutego 1994 r., I PRN 2/94, OSNAPiUS 1994 nr 1, poz. 6

oraz z 16 marca 1994 r., I PRN 4/94, OSNAPiUS 1994 nr 3, poz. 42). W wyroku z

dnia 26 stycznia 2000 r., I PKN 489/99 (OSNAPiUS 2001 nr 11, poz. 381) Sąd

Najwyższy stwierdził, że przejęcie zadań dydaktycznych w zakresie kształcenia

uczniów przez inną szkołę stanowi przejęcie części zakładu pracy przez innego

pracodawcę (art. 231 k.p.) i nie oznacza wewnętrznych zmian organizacyjnych

dotychczasowego pracodawcy, uzasadniających rozwiązanie z nauczycielem

stosunku pracy na podstawie art. 20 ust. 1 Karty Nauczyciela.

W orzeczeniach tych, pochodzących sprzed kilkunastu (a nawet sprzed

prawie dwudziestu) lat, nie stwierdzono co prawda przejęcia mienia (substratu

majątkowego) przez nowego pracodawcę, doszło jednak oprócz przejęcia samych

zadań także do przejęcia innych elementów istotnych dla ich wykonywania – w tym

przypadku uczniów albo dzieci realizujących obowiązek edukacji przedszkolnej.

Pod wpływem wniosków wynikających z analizy najnowszego orzecznictwa

Trybunału Sprawiedliwości, a także w wyniku uwzględnienia obecnych realiów

społeczno-ekonomicznych, przy ocenie czy doszło do przejścia zakładu pracy na

nowego pracodawcę w rozumieniu art. 231 k.p. można położyć większy nacisk na

konieczność przejęcia oprócz samych zadań także innego jeszcze istotnego

elementu, który uzasadniałby przejęcie pracowników.

Zmiany w administracji publicznej (różnego rodzaju reorganizacje, połączone

z przejmowaniem zadań jednych jednostek organizacyjnych administracji publicznej

przez

inne

jednostki

oraz

związane

z

kurczeniem

się

sfery

publicznej

administrowanej przez państwo, przekazywaniem części zadań poza sferę

publiczną, np. świadczenia medyczne, edukacja, wreszcie z ogólnym dążeniem do

redukcji zatrudnienia w sferze publicznej ze względu na stan finansów publicznych)

skłaniają do spojrzenia na stosowanie art. 231 k.p. do tego rodzaju przekształceń

(reorganizacji) w kierunku zaproponowanym w wyrokach z 14 maja 2012 r., II PK

228/11 oraz z 23 maja 2012 r., I PK 200/11. Oznacza to wykluczenie stosowania

art. 231 k.p. do tych sytuacji, gdy z ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że

podmiot publiczny przejęte na podstawie aktu prawnego zadania i kompetencje

będzie realizował wyłącznie przez własne wyspecjalizowane zasoby kadrowe,

modyfikując

(poszerzając)

zakres

urzędników,

bez konieczności

obowiązków

zatrudniania

zatrudnionych

przez

pracowników innego

siebie

podmiotu

publicznego, którego zadania przejął, a więc gdy celem przeprowadzanej

reorganizacji jest w istocie ograniczenie zatrudnienia w danej sferze publicznej.

Przy takim założeniu, samo przejęcie zadań (kompetencji) od likwidowanej

(znoszonej) jednostki organizacyjnej administracji publicznej przez inną jednostkę

nie musi oznaczać przejęcia także pracowników wykonujących dotychczas te

zadania w likwidowanej jednostce, jeżeli własne zasoby kadrowe jednostki

przejmującej zadania są wystarczające do ich sprawnego i efektywnego

wykonywania, bez uszczerbku dla ochrony praw i interesów obywateli. Taka

reorganizacja administracji publicznej, której skutkiem jest ograniczenie zadań tej

administracji, musi wiązać się ze zmniejszeniem zatrudnienia w sferze publicznej

(ograniczeniem liczby pracowników), co oznacza w konsekwencji jedynie przejęcie

samych zadań bez konieczności przejęcia pracowników wykonujących dotychczas

te zadania.

Można

powiedzieć

ogólnie,

także

w

odniesieniu

do

pracodawców

publicznych, że przejęcie przez inną jednostkę organizacyjną zadań wykonywanych

w dotychczasowym zakładzie pracy stanowi co do zasady przejście zakładu pracy

na nowego pracodawcę, jeżeli towarzyszy temu przejęcie innych jeszcze istotnych

elementów towarzyszących wykonywaniu tych zadań. Jeżeli jednak jednostka

przejmująca zadania dysponuje własnymi zasobami materialnymi, organizacyjnymi

oraz

kadrowymi,

pozwalającymi

na

wykonywanie

przejętych

zadań

bez

konieczności przejęcia pracowników, to wówczas nie dochodzi do przejścia zakładu

pracy w rozumieniu art. 231 § 1 k.p.

Jeśli się weźmie pod uwagę wyroki Sądu Najwyższego, które stały się

przyczyną wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o rozpoznanie

zagadnienia prawnego przedstawionego na wstępie (wyrok z 14 marca 2012 r.,

I PK 116/11 oraz wyrok z 23 maja 2012 r., I PK 200/11, obydwa dotyczące

reorganizacji w administracji wojskowej), można stwierdzić, że zmiany strukturalne i

terytorialne na szczeblu wojskowych sądów garnizonowych, wojskowych komend

uzupełnień, archiwów wojskowych itd., są dokonywane w związku z nowym

kształtem zadań państwa w zakresie obronności kraju (m.in. zawieszenie poboru

do zasadniczej służby wojskowej, ograniczenie wojska do służby zawodowej).

Część pracowników wykonujących dotychczas te zadania, ze względu na istotne

ograniczenie ich rozmiarów, musi stracić pracę w administracji.

4. Pojęcie „przejścia zadań” na nowego pracodawcę jako przesłanka

zastosowania art. 231 k.p.

Jak wynika z powyższych rozważań, samo przejście zadań na inny podmiot

nie jest wystraczające do zastosowania mechanizmu transferu pracowników

opisanego w art. 231 k.p. Przy ogólnym ujęciu terminu „zadania” istnieje ryzyko

uproszczeń w procesie rozstrzygania konkretnych spraw – wystarczyłoby bowiem,

aby na inny podmiot przeszły jakiekolwiek zadania, aby można było mówić o

przejściu zakładu pracy na nowego pracodawcę. Ogólnie ujęte same zadania

pozostają nieokreślone – choćby co do liczby pracowników, którzy mieliby je nadal

wykonywać u nowego pracodawcy. Dlatego przejście samych zadań na inny

podmiot nie musi się wiązać z koniecznością przejścia załogi (choćby tylko części

załogi) do tego innego podmiotu w celu wykonywania tych zadań u nowego

pracodawcy.

Jeżeli w wyniku reorganizacji dokonanej w administracji publicznej dochodzi

do likwidacji (zniesienia) jakiejś jednostki organizacyjnej (urzędu) ze względu na

zmniejszenie zakresu lub rozmiaru zadań (w tej jednostce organizacyjnej albo

również w innych jednostkach należących do danego działu administracji) i

jednocześnie nie ulega wątpliwości, że kadra urzędnicza jednostki przejmującej

zadania będzie w stanie zadania te wykonać bez konieczności przejęcia choćby

tylko części kadry urzędniczej jednostki znoszonej, brak jest wystarczająco silnych

argumentów pozwalających na obronę stanowiska, że w takiej sytuacji wraz z

przejmowanymi zadaniami jednostka (urząd) przejmująca te zadania musi przejąć

także dotychczas wykonujących je urzędników – pracowników likwidowanej

jednostki organizacyjnej. W każdym przypadku przejścia zadań na inny podmiot

(np. w ramach reorganizacji administracji publicznej) należy badać rozmiar

przekazywanych i przejmowanych zadań i w tym kontekście poddać ocenie, czy w

skali globalnej nie doszło do ich zmniejszenia, a tym samym do uzasadnionej

potrzeby kumulacji zadań w jednym podmiocie (w mniejszej niż dotychczas liczbie

podmiotów wykonujących te zadania) w celu lepszego wykorzystania zasobów

kadrowych.

W ramach powszechnego prawa pracy akceptuje się w judykaturze

konstrukcję tzw. kumulacji stanowisk (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia

2005 r., I PK 100/05, Wokanda 2006 nr 6, poz. 28, zgodnie z którym program

redukcji

etatów

może

urzeczywistnić

się

w

formie

kumulacji

stanowisk

pracowniczych, wówczas obsada jednego z nich staje się dla pracodawcy zbędna,

a naturalną koleją rzeczy następuje wybór pracownika podlegającego zwolnieniu).

Możliwe i dopuszczalne okazuje się powierzenie jednemu pracownikowi zadań

dotychczas wykonywanych przez dwóch lub więcej pracowników. W takim

przypadku dopuszczalne jest rozwiązanie stosunków pracy z pozostałymi

zatrudnionymi na podstawie ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych

zasadach

rozwiązywania

z

pracownikami

stosunków

pracy

z

przyczyn

niedotyczących pracowników (zarówno w trybie indywidualnym, jak i grupowym).

Tego rodzaju kumulacja stanowisk nasuwa skojarzenia z kumulacją zadań w

sferze publicznej. Likwidacja pracodawcy publicznego może bowiem okazać się

konieczna także ze względu na zmniejszającą się liczbę określonych zadań

publicznych.

W

podmiocie

przejmującym

zadania

nie

zwiększa

się

zapotrzebowanie na pracowników. Istniejącej tam kadry, w której występuje

przerost zatrudnienia w stosunku do zmniejszonego zakresu zadań, nie redukuje

się, a jedynie uzupełnia jej obowiązki, aby przerostu uniknąć. Zastosowanie

instytucji przejścia zakładu pracy na nowego pracodawcę nie rozwiązuje problemu

przerostu zatrudnienia. Przeniesienie pracowników do podmiotu przejmującego

zadania w istocie przerzuca jedynie na niego ciężar późniejszej redukcji

zatrudnienia. Obowiązki nowego pracodawcy związane z przejęciem pracowników

(art. 231 k.p.) okazują się funkcjonalnie zbędne.

Z przekazaniem

zadań

jako podstawy transferu

wiąże

się

zatem

dopuszczalność stosowania go jako wyłącznego kryterium przejścia zakładu pracy

na innego pracodawcę, gdy nie dochodzi do przekazania innych elementów

(materialnych, kadrowych) związanych z prowadzeniem działalności przez

dotychczasowego pracodawcę. Rozstrzygnięcia za każdym razem wymaga, czy

przejście zadań ma charakter samodzielny, czy też towarzyszą mu inne elementy,

potwierdzające przejście zakładu pracy na nowego pracodawcę. Problem

poszukiwania dodatkowych kryteriów transferu nie występuje w razie przyjęcia

założenia, że samo przejście zadań wystarczy do stwierdzenia przejścia zakładu

pracy. Założenie to należy jednak, w świetle wcześniejszych rozważań, uznać za

nietrafne.

Jeżeli przyjmie

się,

że

należy poszukiwać tego

rodzaju kryteriów

(dodatkowych elementów towarzyszących przejęciu zadań) w odniesieniu do

jednostek organizacyjnych administracji publicznej, to nie pośród kryteriów

materialnych, typowych dla działalności gospodarczej. W judykaturze Sądu

Najwyższego jako kryterium przejścia zakładu pracy na nowego pracodawcę

wskazuje się m.in. spadek zapotrzebowania na pracę u dotychczasowego

pracodawcy i wzrost takiego zapotrzebowania u pracodawcy przejmującego (por.

wyrok z 1 października 1997 r., I PKN 301/97, OSNAPiUS 1998 nr 14, poz. 425, w

którym podkreśla się rolę spadku zapotrzebowania na pracę w dotychczasowym

miejscu świadczenia pracy, dostrzegając jednocześnie wzrost zapotrzebowania na

pracę w innej jednostce; zależność między spadkiem potrzeb na pracę w jednej i

wzrostem w drugiej jednostce podkreśla się także w wyroku z 8 czerwca 2010 r.,

I PK 214/09, LEX nr 602051, w którym stwierdzono, że spadek zapotrzebowania na

pracę u poprzedniego pracodawcy i powstanie takiego zapotrzebowania u nowego

pracodawcy stanowi ważne kryterium oceny, czy dochodzi do przejścia zakładu

pracy lub jego części na innego pracodawcę). Można w związku z tym postawić

tezę, że nie dochodzi do przejścia zakładu pracy na nowego pracodawcę, jeżeli

zapotrzebowanie na pracę określonego rodzaju w podmiocie likwidowanym

zdecydowanie spada, ale równocześnie nie powstaje takie zapotrzebowanie w

podmiocie przejmującym zadania podmiotu likwidowanego z uwagi na małą liczbę

zadań i posiadanie wystarczających zasobów kadrowych dla ich realizacji.

Prowadzi to do połączenia kryterium przeniesienia (przekazania) zadań z oceną

ilości i rodzaju przejmowanych zadań w kontekście zapotrzebowania na pracę

pracowników, którzy dotychczas te zadania wykonywali u dotychczasowego,

zlikwidowanego pracodawcy. Jeżeli nowy pracodawca nie potrzebuje wzmocnienia

kadrowego, ponieważ przekazane mu zadania będzie w stanie wykonać z

wykorzystaniem własnej kadry, nie ma podstaw do przyjmowania transferu

pracowników likwidowanego pracodawcy.

5. Wyłączenie

możliwości

stosowania

przepisów

o

transferze

do

pracowników zatrudnionych w administracji publicznej.

Dyrektywa

2001/23/WE (podobnie

jak jej poprzedniczka,

dyrektywa

77/187/EWG) nie obejmuje przypadków transferu w sferze publicznej, co wynika

wprost z jej art. 1 ust. 1 lit. c. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości nie dotyczy

zatem

bezpośrednio

przekazywania

(przejmowania)

zadań

(funkcji

administracyjnych) między organami administracji publicznej, a jeżeli dotyka sfery

publicznej, to na poboczach zasadniczej działalności administracyjnej (np.

sprzątanie urzędów administracji publicznej, prowadzenie usług gastronomicznych

w zakładach świadczących usługi publiczne).

Pracownicy sfery publicznej nie mogą być jednak traktowani w mniej

korzystny sposób od pracowników sfery niepublicznej, jeśli chodzi o ochronę

trwałości stosunku zatrudnienia w przypadku rzeczywistego przejścia zakładu pracy

lub jego części na inny podmiot. Nie ma podstaw do wyłączenia lub ograniczenia

stosowania art. 231 k.p. do pracowników zatrudnionych w organach administracji.

Ograniczenie lub wyłączenie stosowania instytucji przejścia zakładu pracy lub jego

części na innego pracodawcę powinno mieć wyraźną, ustawową podstawę w

każdym konkretnym przypadku. Tego rodzaju wyłączenia powinny być przy tym

poprzedzone wprowadzeniem innych zasad ochrony pracowników administracji na

wypadek zmian organizacyjnych, nie można bowiem pozbawiać stabilizacji

zatrudnienia wielkiej grupy pracowników.

Przekazywanie zadań między organami administracji publicznej ze skutkiem

w postaci przejścia zakładu pracy jest aprobowane w piśmiennictwie i

orzecznictwie. W niektórych przypadkach ustawodawca posługuje się regulacjami

szczególnymi, na przykład przewidując, że pracownicy określonej jednostki

organizacyjnej stają się z mocy prawa z chwilą wejścia w życie zmian

organizacyjnych pracownikami innej jednostki. Ustawodawca może jednak

przewidzieć, że nowy urząd skieruje do wybranych pracowników propozycję

zatrudnienia, a w razie braku takiej propozycji w stosownym czasie stosunki pracy

definitywnie ustaną, np. w drodze wygaśnięcia (por. liczne przepisy ustawy z dnia

13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące

administracje publiczną, Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; art. 18 ustawy z dnia 15

marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze

zm.). Ustawodawca może także przewidzieć, że w razie likwidacji jednostki

organizacyjnej możliwe będzie rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, choćby

zadania likwidowanej jednostki przejęła inna jednostka (por. art. 20 ust. 1 Karty

Nauczyciela), albo że w przypadku likwidacji lub reorganizacji jednostki możliwe

będzie rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem mianowanym, jeżeli nie będzie

możliwe przeniesienie pracownika na inne stanowisko (por. art. 55 ust. 1 pkt 1

ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. Nr 223,

poz. 1458 ze zm.). Dla pracowników mianowanych służby cywilnej ustawodawca

przewiduje możliwość wypowiedzenia stosunku pracy w razie likwidacji urzędu, o

ile nie jest możliwe przeniesienie go do innego urzędu (por. art. 71 ust. 1 pkt 4

ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. Nr 227 poz. 1505 ze

zm.). Można przyjąć, że likwidacja urzędu ma takie znaczenie jak likwidacja

pracodawcy w rozumieniu powszechnego prawa pracy. Innymi słowy, do likwidacji

pracodawcy dochodziłoby w razie definitywnego zakończenia przez państwo

określonej działalności, bez przekazania kompetencji i zadań innemu podmiotowi.

Takie przypadki są jednak niezwykle rzadkie. Na ogół likwidacja jakiegoś urzędu

łączy się z przekazaniem jego dotychczasowych zadań innemu urzędowi. Czy łączy

się także z przejściem pracowników do nowego pracodawcy, zależy od konkretnych

okoliczności.

Biorąc pod uwagę szczególne regulacje ustawowe dotyczące pracowników

zatrudnionych w sferze publicznej można postawić tezę, że nie w każdej sytuacji

likwidacji (zniesienia) jednostki organizacyjnej administracji publicznej i przejęcia jej

zadań przez inną jednostkę organizacyjną administracji publicznej znajduje

zastosowanie art. 231 k.p. Przepisy normujące stosunki pracy określonych kategorii

pracowników administracji publicznej mogą bowiem wprowadzać odmienne skutki

likwidacji takiej jednostki i przekazania jej zadań innej jednostce. Na zasadzie art. 5

k.p. (oraz analogicznych regulacji odsyłających do Kodeksu pracy w ustawach

szczególnych) przepisy Kodeksu pracy znajdują zastosowanie tylko w sprawach

nieuregulowanych przepisami szczególnymi. Ujawnia się przy tym daleko idąca

rozbieżność między poszczególnymi unormowaniami (por. przykłady przytoczone

wyżej), stanowiąca konsekwencję regulacji zatrudnienia w sferze publicznej w

licznych pragmatykach.

Ustawowe określenie sytuacji prawnej pracowników likwidowanych urzędów

(jednostek

organizacyjnych

administracji

publicznej)

wydaje

się

bardziej

odpowiednie niż bezpośrednie stosowanie do nich art. 23 1 k.p., zwłaszcza gdy wraz

z przekazywanymi zadaniami nie przechodzą składniki majątkowe, a przekazanie

zadań musiałoby doprowadzić do rozproszenia pracowników w ramach zmian

administracyjnych między różnymi miejscowościami.

Powyższe argumenty doprowadziły do podjęcia przez Sąd Najwyższy

uchwały o treści przedstawionej w sentencji.