III PZP 1/06 · Sąd Najwyższy

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 29 czerwca 2006 r.

III PZP 1/06

Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Katarzyna

Gonera, Józef Iwulski, Kazimierz Jaśkowski, Roman Kuczyński, Jerzy Kwaśniewski

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel (sprawozdawca, uzasadnienie).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy z

powództwa Jana L. przeciwko Szefowi Służby Cywilnej o unieważnienie konkursu na

stanowisko zastępcy dyrektora Wydziału Polityki Społecznej w L. Urzędzie Wojewódzkim w L., na skutek zagadnienia prawnego przekazanego do rozstrzygnięcia

powiększonemu składowi Sądu Najwyższego postanowieniem Sądu Najwyższego z

dnia 12 stycznia 2006 r., III PK 40/05,

„Czy do rozpoznania sporu o naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia

1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483), dotyczących przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej (art. 41-49),

właściwy jest sąd administracyjny (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o

ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), czy sąd

pracy (art. 7 powołanej wyżej ustawy o służbie cywilnej oraz art. 476 § 1 pkt 1 w

związku z art. 1 i 2 § 1 k.p.c.) ?”

p o d j ą ł uchwałę:

W sprawie, której przedmiotem jest żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej (art. 41 - 47

i art. 49 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, Dz.U. z 1999 r. Nr

49, poz. 483 ze zm.), droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.).

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2006 r., III PK 40/05, Sąd Najwyższy w

składzie trzyosobowym na podstawie art. 390 § 1 zdanie drugie k.p.c. w związku z

art. 397 § 2 k.p.c. odroczył wydanie orzeczenia i przekazał powiększonemu składowi

Sądu Najwyższego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości

w rozumieniu art. 39817 § 1 k.p.c.: „czy do rozpoznania sporu o naruszenie przepisów

ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483),

dotyczących przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej (art. 41-49), właściwy jest sąd administracyjny (art. 1 § 1 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2002 r. Nr 153,

poz. 1269 ze zm.), czy sąd pracy (art. 7 powołanej wyżej ustawy o służbie cywilnej

oraz art. 476 § 1 pkt 1 w związku z art. 1 i 2 § 1 k.p.c.)”.

Zagadnienie to powstało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pozwem z 15 września 2004 r. przeciwko Urzędowi Służby Cywilnej, Szefowi Służby

Cywilnej, Jan L. wniósł o: (1) uchylenie rozstrzygnięcia Zespołu Konkursowego przeprowadzającego konkurs na stanowisko zastępcy dyrektora Wydziału Polityki Społecznej w L. Urzędzie Wojewódzkim w L. i wytypowanie go, jako zdecydowanie najlepszego kandydata, na przedmiotowe stanowisko lub (2) o unieważnienie konkursu i

ponowne jego przeprowadzenie z udziałem dotychczas zakwalifikowanych kandydatów albo (3) o wypłacenie przez pozwanego, tj. budżet państwa, na rzecz powoda

odszkodowania w wysokości 184.400 zł w przypadku obsadzenia stanowiska, którego konkurs dotyczył.

Postanowieniem z 29 września 2004 r. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie według właściwości. W uzasadnieniu Sąd Rejonowy wskazał, że

postępowanie konkursowe składa się z dwóch etapów, z których pierwszy wiąże się

z ustaleniem uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko w służbie cywilnej,

drugi zaś z mianowaniem na to stanowisko. Konkurs poprzedza powstanie stosunku

pracy i kończy się ustaleniem jego wyników. Dla osób niewyłonionych jako kandydaci

na dane stanowisko ustalenie wyników ma charakter ostatecznego załatwienia

sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., decyzja ta przesądza bowiem o ich prawie

do mianowania na stanowisko. Nie można więc twierdzić, że roszczenia związane z

postępowaniem konkursowym należą do stosunków z zakresu prawa pracy (art. 7

ust. 2 ustawy o służbie cywilnej). Konkurs nie toczy się bowiem o zmianę stanowiska

w ramach istniejącego stosunku pracy, co wynika choćby stąd, że o wyższe stanowiska w służbie cywilnej mogą się również ubiegać osoby niebędące urzędnikami tej

służby (art. 42 ust. 2 i 3 ustawy o służbie cywilnej). Ponadto prawo pracy jest kompleksową dziedziną prawa, w której przewijają się elementy publiczno i prywatnoprawne. Ustawa o służbie cywilnej kwestie kształtowania stosunku pracy pozostawia

w przeważającej mierze władzy publicznej reprezentowanej przez Szefa Służby Cywilnej, występującego w interesie publicznym, a nie w interesie jednostkowego pracodawcy (art. 1 ustawy o służbie cywilnej). Uprawnienia i obowiązki osób ubiegających się o stanowiska w służbie cywilnej, jak również kwestie związane z rozstrzygnięciem konkursu, należą do materii prawa administracyjnego. Decyzje podejmowane w tym zakresie kształtują w sposób indywidualny sytuację prawną tych podmiotów. Rozstrzygnięcie konkursu jest jednostronnym i władczym oświadczeniem

woli organu administracyjnego. Charakteryzuje je także dwuinstancyjność, ponieważ

od wyniku konkursu przysługuje odwołanie do Szefa Służby Cywilnej (art. 45 ustawy

o służbie cywilnej). Ponadto wszystkie kompetencje Szefa Służby Cywilnej, jako

centralnego organu administracji rządowej (art. 8 ust. 1 ustawy), są kompetencjami

organu administracyjnego. W rezultacie decyzja Szefa Służby Cywilnej dotycząca

konkursu jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji służy od niej droga odwoławcza regulowana przez prawo administracyjne. Wobec powyższego należało

uznać, że droga sądowa w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna. Jednocześnie, z uwagi na treść art. 13 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) i zgodnie z art.

464 § 1 k.p.c., zasadne było przekazanie sprawy do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Szef Służby Cywilnej zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Postanowieniem z 2 grudnia 2004 r. Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie żądania zasądzenia

na rzecz powoda odszkodowania w przypadku obsadzenia stanowiska zastępcy dyrektora Wydziału Polityki Społecznej w L. Urzędzie Wojewódzkim w L., a w pozostałej części zażalenie oddalił.

Sąd Okręgowy podzielił w pełni stanowisko Sądu Rejonowego w kwestii sądowo-administracyjnego charakteru rozpoznawanej sprawy. Sąd podkreślił, że nie

ma podstaw prawnych do uznania, że w zakresie przeprowadzania konkursu na

wyższe stanowiska w służbie cywilnej, Szef Służby Cywilnej działa jako pracodawca,

a nie jako organ administracji. Natomiast w części dotyczącej przekazania roszczenia o odszkodowanie do sądu administracyjnego zażalenie okazało się zasadne. Jest

to bowiem roszczenie majątkowe, którego zasadność może być oceniona wyłącznie

przez sąd powszechny, a przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu w tym zakresie skutkowałoby brakiem możliwości zaspokojenia.

W kasacji od powyższego postanowienia pozwany zarzucił naruszenie przez

Sąd Okręgowy prawa materialnego: art. 7 ustawy o służbie cywilnej przez jego

błędną wykładnię i odmowę zastosowania oraz naruszenie przepisów postępowania:

art. 1, 2 i 476 § 1 pkt 1 i 2 k.p.c., mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Sądu Rejonowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania kasacyjnego.

Wniosek o przyjęcie kasacji do rozpoznania pozwany uzasadnił występowaniem w sprawie istotnego zagadnienia prawnego, dotyczącego charakteru czynności

podejmowanych przez zespół konkursowy w postępowaniu mającym na celu obsadę

wyższego stanowiska w służbie cywilnej, a w konsekwencji ustalenia dla tej sprawy

właściwej drogi sądowej w świetle art. 476 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 § 1 k.p.c., a także

potrzebą wykładni art. 7 ustawy o służbie cywilnej. Wnoszący kasację wskazał, że na

gruncie tego przepisu oraz poprzednio obowiązującego art. 82 ustawy z dnia 5 lipca

1996 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 89, poz. 402 ze zm.), zarówno w orzecznictwie

Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Adaministracyjnego, jak i w doktrynie prawa

ujawniły się istotne rozbieżności co do rozstrzygnięcia podniesionej kwestii prawnej i

wykładni wskazanych przepisów.

Odnośnie do zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 7 ust. 2 ustawy o

służbie cywilnej wnoszący kasację uznał, że stanowisko Sądu Okręgowego, iż przepis ten poddaje kognicji sądów pracy wyłącznie sprawy o roszczenia ze stosunku

pracy, tj. począwszy od nawiązania stosunku, jest nie do zaakceptowania. Co

prawda redakcja art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej może nasuwać wątpliwości co

do zakresu spraw objętych właściwością sądów powszechnych, nie można jednak

przy jego interpretacji poprzestać na wykładni gramatycznej, ale należy skorzystać z

wykładni systemowej i celowościowej. Ustawodawca, wprowadzając zasadę konkursowego obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej, uregulował tę materię w

sposób kompleksowy i jednolity. Mając na uwadze tę zasadę, nie można tracić z

oczu celu, dla którego jest przeprowadzany konkurs. Jest to bowiem sposób (droga)

nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora generalnego urzędu, dyrektora

departamentu (komórki równorzędnej) i jego zastępcy w urzędach administracji rządowej (art. 41 i 48 ustawy o służbie cywilnej). O te stanowiska mogą się ubiegać

urzędnicy służby cywilnej, a więc osoby zatrudnione na podstawie mianowania w

korpusie służby cywilnej, mające status pracowniczy (art. 4 ustawy). Zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, nie mogą łamać tej reguły wyjątki uczynione w

art. 42 ust. 2 i 3 oraz w przejściowym art. 144 ustawy o służbie cywilnej. Wynika stąd,

że czynności podejmowane w konkursie mają charakter czynności z zakresu prawa

pracy, co daje podstawę do zakwalifikowania sporu powstałego na ich tle jako

sprawy związanej ze stosunkiem pracy. Skarżący zwraca również uwagę na to, że w

ustawie brak jest wskazania innych sądów właściwych dla oceny czynności podejmowanych w toku konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej. W tej sytuacji

wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej należy dokonywać w zgodzie z art.

177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającym z niego domniemaniem właściwości sądów powszechnych. Z przepisu tego wynika, że wskazanie właściwości

innego sądu, aniżeli sąd powszechny wymaga ustawowego zastrzeżenia. W przeciwnym razie zawsze właściwy będzie sąd powszechny. Za takim wnioskiem przemawia również, zdaniem pozwanego, analogia z konkursami organizowanymi na

podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i dotyczące

ich orzecznictwo Sądu Najwyższego (postanowienie z 29 sierpnia 2001 r., III RN

123/01, OSNAPiUS 2002 nr 12, poz. 282 oraz zdanie odrębne w sprawie z 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99, OSNAPiUS 2000 nr 21, poz. 779) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z 14 lutego 2001 r., II SA 2908/00). Podstawę do

rozpoznania przez sąd powszechny niniejszej sprawy stanowi więc art. 7 ust. 2

ustawy o służbie cywilnej. Ponadto, gdyby nawet tego przepisu nie było, to i tak sąd

pracy, z uwagi na art. 262 k.p. stosowany poprzez art. 7 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, a także art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c., byłby właściwy do rozpoznania tej sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania

skarżący podniósł, że w myśl art. 1 k.p.c., sprawą cywilną jest także sprawa ze sto-

sunków z zakresu prawa pracy. Ustawa o służbie cywilnej stanowi akt normatywny

należący do szeroko rozumianego prawa pracy, co w konsekwencji otwiera drogę do

rozpoznania spraw powstałych na jej tle, przez sąd powszechny na podstawie art. 2

§ 1 k.p.c. Zgodnie zaś z art. 476 § 1 pkt 1 i 2 k.p.c. powinno to nastąpić w postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. W

myśl art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c. przez sprawy z zakresu prawa pracy rozumie się sprawy

o roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane. Wbrew stanowisku Sądu Okręgowego, spór z zakresu prawa pracy nie toczy się wyłącznie pomiędzy stronami stosunku pracy. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, w takich sprawach bierną legitymację mogą mieć także inne podmioty, jeżeli ich uprawnienia lub

powinności stanowią pochodną praw i obowiązków pracodawcy (A. Kijowski [w:], T.

Zieliński [red.], Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 2000, s. 1087). Przyjęcie w

ustawie o służbie cywilnej konkursowego modelu obsady stanowisk w administracji

publicznej, służące zapewnieniu obywatelom równego dostępu do służby publicznej

(art. 60 Konstytucji), spowodowało przeniesienie części kompetencji kierowników

urzędów na jeden organ - Szefa Służby Cywilnej. Nie zmieniło to jednak charakteru

tych czynności, które w zdecydowanej części mają charakter czynności z zakresu

prawa pracy. Spory o roszczenia ze stosunków poprzedzających nawiązanie stosunku pracy powinny być zaś rozpoznawane przez sądy powszechne - sądy pracy (tak:

A. Kijowski, jw.). O ile nawet Sąd Okręgowy mógł mieć wątpliwości co do zastosowania w tej sprawie art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c., to o przyjęciu sprawy do rozpoznania

ostatecznie powinien przesądzać pkt 2 tego paragrafu. Sprawą z zakresu prawa

pracy jest także sprawa o roszczenia z innych stosunków prawnych, do których z

mocy odrębnych przepisów stosuje się przepisy prawa pracy. Takim odrębnym przepisem w tej sprawie, zapewniającym przejście na grunt procesu cywilnego jest art. 7

ust. 1 ustawy o służbie cywilnej. Odmowa zastosowania wskazanych norm procesowych przez Sąd Okręgowy miała istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc w konsekwencji do zamknięcia stronie pozwanej prawa do obrony przed właściwym sądem

(art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne zważył, co

następuje:

Kwalifikacja prawna sporów powstających w związku z postępowaniem konkursowym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o służbie cywilnej w celu

wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej lub innymi podobnymi postępowaniami poprzedzającymi nawiązanie stosunku pracy w administracji

publicznej jest źródłem poważnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym oraz w

doktrynie prawa. Podstawowe znaczenie ma zwłaszcza kwestia, czy do rozpoznania

tego rodzaju spraw właściwy jest sąd pracy, czy sąd administracyjny.

Zgodnie z ustawą o służbie cywilnej organizacja i prowadzenie postępowania

kwalifikacyjnego w służbie cywilnej oraz prowadzenie konkursów na wyższe stanowiska w tej służbie należy do Szefa Służby Cywilnej (art. 12 ust. 1 pkt 5 i 6), który jest

centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej w

zakresie określonym ustawą, podlegającym Prezesowi Rady Ministrów (art. 8). Szef

Służby Cywilnej może tworzyć zespoły i komisje jako organy pomocnicze lub opiniodawczo-doradcze w sprawach należących do zakresu jego działania (art. 12 ust. 3).

Szczegółową regulację konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej zawiera

rozdział 4 (art. 41 - 48) ustawy o służbie cywilnej oraz rozporządzenie Prezesa Rady

Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej

(Dz.U. Nr 91, poz. 1028 ze zm.). Między innymi przepisy te powtarzają, wynikającą z

powołanych wyżej przepisów ogólnych ustawy, zasadę, że konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej przeprowadza Szef Służby Cywilnej i stanowią, że w celu

przeprowadzenia konkursu powołuje on zespół konkursowy liczący co najmniej 5

osób (art. 43). Ponadto normują one tryb działania zespołu, przebieg konkursu i

czynności podejmowane przez zespół oraz Szefa Służby Cywilnej w związku z konkursem i jego zakończeniem. W szczególności po przeprowadzeniu konkursu zespół

ustala wynik konkursu, wskazując najlepszego kandydata lub kandydatów na stanowisko, na które był przeprowadzony konkurs. Przewodniczący zespołu przekazuje

dokumentację przebiegu konkursu Szefowi Służby Cywilnej, który w terminie 7 dni od

jej otrzymania zawiadamia kandydata na piśmie o wyniku konkursu. W terminie 7 dni

od dnia otrzymania zawiadomienia kandydat może złożyć odwołanie od wyniku konkursu do Szefa Służby Cywilnej (§ 13 - 16 rozporządzenia). Stosownie do art. 48 ust.

2 i 3 ustawy, członka korpusu służby cywilnej, który został wyłoniony w drodze konkursu na stanowisko dyrektora departamentu (komórki równorzędnej) i jego zastępcy

w urzędach, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, oraz dyrektora wydziału (ko-

mórki równorzędnej) i jego zastępcy w urzędzie wojewódzkim, Szef Służby Cywilnej

przenosi na to stanowisko i określa wysokość wynagrodzenia przysługującego na

tym stanowisku. Natomiast z osobą niebędącą członkiem korpusu służby cywilnej

wyłonioną w drodze konkursu, o którym mowa w art. 42 ust. 2, dyrektor generalny

urzędu zawiera umowę o pracę na czas określony do 3 lat.

W art. 7 ust. 1 ustawa stanowi, że w sprawach wynikających ze stosunku

pracy członka korpusu służby cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się

przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego

artykułu, spory o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy, chyba że ustawa stanowi inaczej.

W świetle powyższych przepisów zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia

przedstawionego zagadnienia prawnego, ma ustalenie, czy postępowanie konkursowe ma charakter czynności z zakresu stosunków prawa pracy (stosunku pracy lub

stosunków z nim związanych), czy też należy je uznać za działanie ze sfery administracji publicznej. Z tą kwestią wiążą się pytania o to, czy działania związane z konkursem są w sensie prawnym działaniami pracodawcy (przyszłego pracodawcy

osoby ubiegającej się o stanowisko), reprezentowanego w tym zakresie na mocy

ustawy przez Szefa Służby Cywilnej, czy też działaniami Szefa Służby Cywilnej podejmowanymi przez niego jako centralny organ administracji rządowej w ramach

kompetencji administracyjnych.

Jak wyżej wskazano poglądy w tych kwestiach są zróżnicowane.

Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje zasadniczo jednolite stanowisko,

zgodnie z którym postępowanie konkursowe prowadzone na podstawie przepisów

ustawy o służbie cywilnej zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej (zob.:

wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., II SA 1432/00; postanowienie NSA z 9 maja 2001 r.,

II SA 3381/00; wyrok NSA z 14 lutego 2001 r., II SA 2908/00; wyrok NSA z 27 lutego

2002 r., II SA 2629/01 i wyrok NSA z 31 sierpnia 2004, OSK 460/04, LEX nr 156420).

Różnice w zapatrywaniach tego Sądu dotyczą głównie kwalifikacji rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu konkursowym przez Szefa Służby Cywilnej (zespół

konkursowy). Według niektórych orzeczeń są one decyzjami administracyjnymi (np.

wyżej powołane wyroki z 13 grudnia 2000 r., II SA 1432/00 i 14 lutego 2001 r., II SA

2908/00). Według innych, są to czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlegające obecnie zaskarże-

niu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi, po uprzednim wezwaniu Szefa Służby Cywilnej do

usunięcia naruszenia prawa (przed 1 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.; wyrok NSA z 31

sierpnia 2004, OSK 460/04).

Przedstawione w powyższych orzeczeniach argumenty za uznaniem postępowania konkursowego za postępowanie z zakresu administracji publicznej są

zbieżne. W szczególności NSA wskazał, że: (1) Fakt, iż postępowanie konkursowe

prowadzone jest na podstawie ustawy, która stanowi pragmatykę pracowniczą zaliczoną do prawa pracy, a podejmowane w niej rozstrzygnięcia związane są ze stosunkiem pracy, nie przesądza o charakterze tego postępowania. Postępowanie to

prowadzone jest w celu wyłonienia kandydata na dane stanowisko i jest zamkniętym

etapem ustalającym wyniki konkursu. Kolejny zaś etap to powstanie określonego

nowego stosunku pracy. Artykuł 7 ustawy o służbie cywilnej stanowi, że w sprawach

ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy, a sprawy o roszczenia

ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy

pracy, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc przepis ten wyraźnie odnosi się do

stosunku pracy. Natomiast postępowanie konkursowe nie jest prowadzone w ramach

stosunku pracy, a ma jedynie doprowadzić do nawiązania takiego stosunku. (2)

Zgodnie z art. 8 ustawy o służbie cywilnej Szef Służby Cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej w zakresie określonym ustawą. Tak więc jego kompetencje są kompetencjami organu administracji

publicznej. Tego rodzaju kompetencje ma on również w postępowaniu konkursowym,

które kończy się ustaleniem jego wyników. Szef Służby Cywilnej występuje bowiem

nie w interesie określonego pracodawcy, ale w interesie publicznym, co wynika z art.

1 ustawy o służbie cywilnej. (3) Skreślenie ust. 3 art. 56 ustawy o służbie cywilnej nie

może być odczytane jako wyraz woli ustawodawcy przekazania spraw pracowniczych, do których należy również obsada wyższych stanowisk w służbie cywilnej, do

właściwości sądów pracy. Zawarta w tym przepisie możliwość zaskarżenia do sądu

administracyjnego dotyczyła decyzji odnoszących się do przeniesienia urzędników

służby cywilnej w określonych sytuacjach do innego urzędu, a więc do decyzji ściśle

związanych ze stosunkiem pracy, w stosunku do których stosowanie przepisu art. 7

ustawy o służbie cywilnej nie budzi wątpliwości. (4) Prezentowane stanowisko prowadzi do umocnienia pozycji prawnej osoby ubiegającej się o pracę w korpusie

służby cywilnej i nadaje realny kształt konstytucyjnej gwarancji dostępu obywatela do

służby publicznej (art. 60 Konstytucji). Rozstrzygnięcie o wynikach konkursu może

niewątpliwie tego prawa pozbawiać, jako że tylko osoba wygrywająca konkurs na

wyższe stanowisko w służbie cywilnej ma prawo zatrudnienia na tym stanowisku.

Lokowanie uprawnień uczestnika konkursu w sferze stosunku pracy pozbawia należytej ochrony sądowej przed arbitralnymi rozstrzygnięciami organu konkursowego,

ponieważ osoba ta nie może dochodzić przed sądem pracy roszczenia o nawiązanie

stosunku pracy.

Należy dodać, że w orzecznictwie NSA także sprawy dotyczące postępowania

kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej, ubiegających się o mianowanie

(rozdział 3 ustawy o służbie cywilnej), uznaje się za postępowanie z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 9 maja 2001 r., II SA 3381/00, LEX nr

53779).

Sąd Najwyższy nie wypowiadał się, jak dotąd, wprost w sprawie postępowania

konkursowego na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Jedynie pośrednio, przez

rozpoznanie sprawy, uznał dopuszczalność dochodzenia odszkodowania przez kandydata za szkodę poniesioną w wyniku prowadzonego z naruszeniem prawa postępowania kwalifikacyjnego, normowanego w rozdziale 3 ustawy o służbie cywilnej

(wyrok z 4 kwietnia 2002 r., I PKN 978/00, niepublikowany). Istotne dla rozważanej

sprawy są jednak orzeczenia tego Sądu dotyczące kognicji sądowej w sprawach dotyczących konkursów na stanowisko dyrektora szkoły publicznej organizowanych

przez organy gminy na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie

oświaty (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). W postanowieniu z

13 stycznia 2000 r., III RN 123/99 (OSNAPiUS 2000 nr 21, poz. 779), Sąd Najwyższy

stwierdził, że czynności urzędowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji

ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań

z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy

(art. 5 ust. 5 oraz art. 36 i art. 36a ust. 1-5 ustawy o systemie oświaty w związku z

art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) i podlegają zaskarżeniu do Na-

czelnego Sądu Administracyjnego (art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym). W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Najwyższy wskazał, że

powyższe działania powinny być realizowane zgodnie z obowiązującymi procedurami

prawnymi i w sposób, który zapewnia każdemu obywatelowi na jednakowych zasadach dostęp do służby publicznej, w danym wypadku w szkole publicznej (art. 60

Konstytucji RP). Jeżeli przy tym nie mają one charakteru czynności cywilnoprawnych, to oznacza to, że - jako akty lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1

pkt 1-4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Dotyczy to także czynności

podejmowanych przez komisję konkursową powołaną przez właściwy organ gminy w

celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej

(art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Orzeczenie to nie zapadło jednak jednomyślnie. W zdaniu odrębnym SSN W. Sanetra stwierdził, że pogląd wyrażony w

postanowieniu nie jest trafny, gdyż powierzenie stanowiska dyrektora publicznej

szkoły jest czynnością z zakresu prawa pracy prowadzącą do nawiązania stosunku

pracy. Nie ma więc ona charakteru czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej. Czynność ta ma pewne aspekty czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej, lecz to, co w niej dominuje, to nawiązanie stosunku pracy na

stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i

pracownika (art. 11 k.p.). Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest więc czynnością rodzącą stosunek pracy, a więc czynnością z zakresu prawa pracy (zobowiązaniową) i wobec tego nie może być traktowane jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. W przeciwnym razie należałoby (konsekwentnie) uważać, że

stosunek pracy dyrektora szkoły jest administracyjnym stosunkiem prawnym, do

czego nie ma podstaw. Konsekwentnie nie ma też podstaw do tego, by akty (czynności) poprzedzające powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (których celem jest

doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy) traktować jako akty z zakresu administracji publicznej. Mają one na celu doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy

(stosunku zobowiązaniowego) i wobec tego jako czynności przygotowawcze mają

także naturę zobowiązaniową i w następstwie tego nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej. Stanowisko zbieżne z poglądem wyrażonym w

opisanym zdaniu odrębnym zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z 29 sierpnia 2001

r., III RN 123/01 (OSNAPiUS 2002 nr 12, poz. 282). W tezach tego orzeczenia Sąd

Najwyższy wskazał, że: (1) czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy

lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową zmierzające

do powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej mają w przeważającej mierze charakter czynności z zakresu prawa pracy, poprzedzających nawiązanie (przekształcenie) zobowiązaniowego stosunku pracy, a spory na tle legalności

postępowania konkursowego należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze

stosunkiem pracy (art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c.); (2) konkurs jako metoda obsadzania

kierowniczych stanowisk w służbie publicznej ma obywatelom zapewnić równy dostęp do tej służby (art. 60 Konstytucji RP).

Rozbieżność stanowisk co do charakteru postępowań kwalifikacyjnych i konkursowych w administracji publicznej występuje także w piśmiennictwie prawa pracy.

W szczególności za kognicją sądów administracyjnych w tym zakresie opowiedzieli

się T. Kuczyński: Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 75-85 oraz A. Dubowik: Nowe zasady naboru do służby

cywilnej a zasada równego dostępu obywateli do służby publicznej, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 2006, nr 2. Odmienne stanowisko zajął natomiast K. Baran:

Droga sądowa w sprawach z zakresu prawa pracy członków korpusu służby cywilnej,

Praca i Zabezpieczenie Społeczne 2001, nr 10.

Wątpliwości co do określenia sądu właściwego do rozpoznawania spraw związanych z postępowaniem konkursowym prowadzonym na podstawie przepisów

ustawy o służbie cywilnej w celu wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w

służbie cywilnej potęgują także przepisy dotyczące kognicji sądów administracyjnych

i sądów powszechnych (oraz Sądu Najwyższego). Są to: - przytoczony już wyżej art.

7 ustawy o służbie cywilnej; - art. 1 k.p.c. (Kodeks postępowania cywilnego normuje

postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu

stosuje się z mocy ustaw szczególnych - sprawy cywilne); - art. 2 § 1 k.p.c.: (do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie

należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy);

- art. 476 § 1 k.p.c.: Przez sprawy z zakresu prawa pracy rozumie się sprawy: 1) o

roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane, 2) o roszczenia z innych stosunków prawnych, do których z mocy odrębnych przepisów stosuje się przepisy prawa

pracy.

Rozważenie relacji między przytoczonymi wyżej przepisami ustaw zwykłych

nie pozwala na wyprowadzenie jednoznacznych wniosków odnośnie do właściwości

sądu pracy lub sądu administracyjnego w sprawach związanych z postępowaniem

konkursowym na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Prima facie wykładnia językowa art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej i zasada lex specialis derogat legi generali mogłyby przemawiać za ograniczeniem właściwości sądu pracy do spraw ze stosunku pracy członków korpusu służby cywilnej sensu stricto, z wyłączeniem spraw

dotyczących postępowania konkursowego, jako dotyczących stosunków poprzedzających nawiązanie stosunku pracy, a zatem zaliczanych do stosunków związanych

ze stosunkiem pracy. Należy jednak wziąć pod uwagę, że przepis ten wyraźnie odbiega od szerszego określenia kognicji sądów powszechnych w sprawach ze stosunków prawa pracy statuowanej w art. 1 w związku z art. 2 § 1 k.p.c. i art. 476 § 1 pkt 1

k.p.c. Ponadto żaden przepis ustawy o służbie cywilnej nie wskazuje na właściwość

sądu innego niż sąd powszechny. Co więcej, uchylając ustęp 3 art. 56 (art. 59

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1271) z dniem 1 stycznia 2004 r., ustawodawca konsekwentnie usunął z tej ustawy wszystkie przypadki wyraźnego powierzenia

rozstrzygania sporów na jej tle przez sądy administracyjne. Wykładnia systemowa

przemawiałaby więc za objęciem właściwością sądu pracy także spraw związanych z

postępowaniem konkursowym. Taki kierunek wykładni znajduje także wsparcie w

dominującej interpretacji art. 177 Konstytucji. W doktrynie art. 177 Konstytucji określa

się mianem „swoistego domniemania drogi sądowej", pozostawiającego ustawodawcy wybór pomiędzy sądem powszechnym a sądem administracyjnym. W braku wyraźnego wskazania, że sądem właściwym jest sąd administracyjny (albo wojskowy),

podmiot domagający się ochrony swych praw powinien zwrócić się do sądu powszechnego. Jeśli takie wyraźne wskazanie ustawowe istnieje, to sąd powszechny

nie może sprawy rozpatrzyć, zaś sąd administracyjny nie może jej rozpatrzenia odmówić. Konstytucyjne uregulowanie przesądza, że kompetencja sądu powszechnego

nie musi wynikać z pozytywnej normy ustawowej ją przewidującej, bowiem wystarcza

brak ustawowej regulacji, ustanawiającej kompetencję innego sądu (zob. np. wyroki

Trybunału Konstytucyjnego: z 9 czerwca 1998 r., K. 28/97, OTK ZU 1998 nr 4, poz.

50 i z 9 grudnia 2003, P 9/02, OTK-A 2003 nr 9, poz. 100, a także A. Zieliński: Prawo

do sądu a struktura sądownictwa, Państwo i Prawo 2003 nr 4).

Warto wszakże wskazać na możliwość mniej radykalnej wykładni art. 177

Konstytucji, uwzględniającej treść jej art. 184, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Przyjmując, że ustawą w rozumieniu tego przepisu jest także Prawo o ustroju sądów administracyjnych, za sprawy

zastrzeżone do właściwości innych sądów w rozumieniu art. 177 Konstytucji należałoby uznać, między innymi, sprawy przypisane sądom administracyjnym przez art. 1

§ 1 wymienionej ustawy, zgodnie z którym „Sądy administracyjne sprawują wymiar

sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej”. Ten kierunek

interpretacji przenosiłby ciężar odpowiedzi na zagadnienie prawne, na rozstrzygnięcie materialnej kwestii, czy organizowanie i prowadzenie przez Szefa Służby Cywilnej postępowania konkursowego na wyższe stanowiska jest działalnością administracji publicznej, czy też działanie takie ma w przeważającym stopniu charakter

czynności z zakresu stosunków pracy.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:

I. 1. Pytanie prawne składu trzech sędziów Sądu Najwyższego dotyczy właściwości sądu do rozpoznania sporu „o naruszenie przepisów ustawy dotyczących

przeprowadzenia konkursu w celu obsady stanowisk w służbie cywilnej.” Z uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego wynika, że w sprawie chodzi tymczasem o

następujące alternatywnie określone roszczenia kandydata do służby cywilnej, który

nie został wyłoniony w drodze konkursu: 1) uchylenie decyzji zespołu konkursowego

i wytypowanie kandydata jako zwycięzcę konkursu, albo 2) unieważnienie konkursu i

ponowne jego przeprowadzenie lub 3) odszkodowanie w przypadku obsadzenia stanowiska, którego konkurs dotyczył. W odpowiedzi na powyższe pytanie prawne konieczne jest zatem ograniczenie jej zakresu do problemu właściwości sądu pracy do

rozpoznania wyżej określonych roszczeń (z wyjątkiem roszczenia o odszkodowanie),

ponieważ niewątpliwie wyjaśnienie skonkretyzowanego i zmodyfikowanego w ten

sposób zagadnienia prawnego jest konieczne dla rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy sprawy, na tle której się wyłoniło. Rzeczywistym problemem prawnym w rozpoznawanej sprawie jest bowiem jedynie to, czy uczestnikowi konkursu, który nie został

wyłoniony w jego wyniku na określone stanowisko w służbie cywilnej, służą powyższe roszczenia, a jeśli tak, to jaki mają one charakter prawny. Zawarte w treści sen-

tencji niniejszej uchwały sformułowanie: „żądanie przeprowadzenia konkursu” należy

rozumieć jako pojęcie zbiorcze obejmujące żądanie uchylenia decyzji zespołu konkursowego i wytypowanie kandydata jako zwycięzcy konkursu oraz unieważnienia

konkursu i ponownego jego przeprowadzenia.

2. Odpowiedź na przedstawione pytanie prawne jest ograniczona w stosunku

do treści pytania prawnego jeszcze w innym aspekcie. Otóż, Sąd Najwyższy nie jest

właściwy do orzekania o właściwości lub braku właściwości sądu administracyjnego

do rozpoznania określonej sprawy, skoro de lege lata nie ma uprawnień trybunału

(sądu) kompetencyjnego i w żadnym zakresie nie wykonuje nadzoru judykacyjnego

nad orzecznictwem sądów administracyjnych. W konsekwencji odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne powinna dotyczyć wyłącznie kwestii właściwości sądu

pracy do rozpoznania określonych wyżej roszczeń.

3. Ponadto, niezwykle istotne dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego jest to, że roszczeń tych dochodzi uczestnik konkursu, który nie został

wyłoniony na stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie cywilnej. W sprawie nie chodzi zatem o wszelkie możliwe spory dotyczące naruszenia

przepisów art. 41-49 tej ustawy, lecz o skonkretyzowane roszczenia osoby uczestniczącej w postępowaniu konkursowym, która „przegrała konkurs.” Sytuacja prawna tej

osoby jest znacząco inna niż sytuacja prawna osoby, która w wyniku konkursu została wyłoniona na stanowisko. Zagadnienie jest sporne, ale wiele argumentów

przemawia za tym, że o ile „zwycięzca konkursu” ma roszczenie o „przeniesienie na

stanowisko” lub o „zawarcie umowy” (art. 48), o tyle „przegrywający konkurs” z pewnością nie ma takich roszczeń, co wpływa na jego status prawny w postępowaniu

konkursowym i możliwość dochodzenia innych roszczeń wynikających z uczestniczenia w tym postępowaniu.

4. Wreszcie, pewne, acz ograniczone, znaczenie dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego ma to, że w postępowaniu konkursowym mogą uczestniczyć urzędnicy służby cywilnej ubiegający się o wyższe stanowiska w służbie cywilnej (art. 42

ust. 1) oraz osoby, które nie są urzędnikami służby cywilnej (art. 42 ust. 2 i 3). W odniesieniu do pierwszej grupy uczestników konkursu (urzędników służby cywilnej),

którzy w wyniku konkursu zostali wyłonieni na stanowisko, następuje ich przeniesienie na to stanowisko decyzją Prezesa Rady Ministrów (art. 48 ust. 1) lub decyzją

Szefa Służby Cywilnej (art. 48 ust. 2), czyli swoista modyfikacja dotychczasowego

stosunku służbowego, podczas gdy z osobą niebędącą członkiem korpusu służby

cywilnej dyrektor generalny zawiera umowę o pracę; w tym wypadku niewątpliwie

chodzi o nawiązanie stosunku pracy. Znaczenie prawne wspomnianego rozróżnienia

dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego nie jest jednak decydujące, bowiem dotyczy ono osób, które w wyniku konkursu zostały wyłonione na określone stanowiska w korpusie służby publicznej, podczas gdy w sprawie chodzi o inną

kategorię uczestników postępowania konkursowego, a mianowicie osoby, które

„przegrały konkurs”.

II. 5. Właściwym punktem wyjścia i odniesienia rozważań jest art. 7 ustawy o

służbie cywilnej, który stanowi, że „1. W sprawach wynikających ze stosunku pracy

członka korpusu służby cywilnej, nie uregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy

Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. 2. Spory o roszczenia ze stosunku pracy

członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy, chyba że ustawa

stanowi inaczej.” Przepis ten w ust. 1 określa zakres subsydiarnego stosowania

przepisów Kodeksu pracy i „innych przepisów prawa pracy” w sprawach „wynikających ze stosunku pracy członka korpusu służby publicznej”, zaś w ust. 2 przewiduje

właściwość sądów pracy do rozpoznawania „sporów o roszczenia ze stosunku pracy

członka korpusu służby cywilnej”.

6. Z art. 7 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej wynika jednoznacznie, że przepisy

Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy stosuje się tylko i wyłącznie wtedy, gdy

chodzi o: 1) sprawy wynikające ze stosunku pracy, 2) które dotyczą „członka korpusu

służby publicznej” i 3) nie są uregulowane w ustawie; powyższe warunki zastosowania Kodeksu pracy i innych przepisów prawa pracy muszą być spełnione łącznie.

7. Nie ma wątpliwości, że do spraw wynikających z postępowania konkursowego nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy i innych przepisów prawa pracy.

Przede wszystkim żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu (uchylenie decyzji

konkursowej, unieważnienie konkursu i wyznaczenie skarżącego na kandydata na

stanowisko) nie jest sprawą (roszczeniem) wynikającym ze stosunku pracy, lecz żądaniem o charakterze wybitnie publicznoprawnym, mającym swoją podstawę w art.

45 w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, które ponadto stanowią obok wielu innych przepisów tej ustawy - konkretyzację art. 60 Konstytucji RP, gwarantującego każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo

ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej. Przepis ten nie wyraża jednakże gwarancji, iż każda osoba posiadająca obywatelstwo polskie oraz pełnię praw publicz-

nych zostanie przyjęta do służby publicznej. Ustawodawca uprawniony jest bowiem

do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie

określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem jej rodzaju oraz istoty

(zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU

1999 nr 7, poz. 163).

8. Ponadto, sprawy dotyczące postępowania konkursowego nie są sprawami

wynikającymi ze stosunku pracy członka korpusu służby publicznej. Nie wymaga bowiem szerszego uzasadnienia, że osoba, która uczestniczyła w postępowaniu konkursowym i nie została wyłoniona w jego wyniku jako kandydat na odpowiednie stanowisko, nie jest członkiem korpusu służby publicznej i nie pozostaje w stosunku

pracy. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy członkiem korpusu służby publicznej (pkt 3)

jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę (pkt 1) lub na podstawie mianowania ( pkt 2). Powód w niniejszej sprawie nie spełnia żadnej z wyżej wymienionych przesłanek, bowiem jedynie ubiega się o stanowisko, na którym nie jest zatrudniony. W związku z tym powodowi nie służą roszczenia przewidziane w Kodeksie

pracy i innych przepisach prawa pracy, lecz jedynie ewentualnie roszczenia przewidziane w ustawie o służbie cywilnej, w tym odwołanie od wyniku konkursu (art. 45).

9. Wreszcie, przebieg postępowania konkursowego jest uregulowany w ustawie o służbie cywilnej (art. 43 - 49), która określa zasady i tryb konkursu, w tym

prawo uczestnika konkursu do złożenia odwołania od jego wyniku (art. 45 ) i skutki

prawne wyłonienia w wyniku konkursu danej osoby jako kandydata na stanowisko

(art. 48). W konkluzji należy więc stwierdzić, że w odniesieniu do uczestnika konkursu, który nie został wyłoniony w drodze konkursu na stanowisko, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy, ponieważ nie została

spełniona żadna z określonych w art. 7 ust. 1 ustawy przesłanek subsydiarnego zastosowania powyższych przepisów. Należy ponadto wskazać, że z oczywistych powodów w sprawie żądań uczestnika konkursu, który nie został wyłoniony na stanowisko w służbie cywilnej, nie ma zastosowania art. 5 k.p. Przepis ten ma bowiem zastosowanie jedynie w odniesieniu do „stosunku pracy określonej kategorii pracowników” uregulowanego przez przepisy szczególne. Tymczasem stosunek prawny, w

którym stroną są osoby takie jak powód i w sytuacji takiej jak powód, nie jest z pewnością stosunkiem pracy.

10. Stosunek prawny, w którym pozostaje powód, to stosunek publicznoprawny nawiązany na podstawie ustawy o służbie cywilnej i łączący osobę uczestniczącą w

konkursie z zespołem konkursowym. Stosunek ten nie ma w żadnym zakresie cech

stosunku zobowiązaniowego, a tym bardziej zobowiązaniowego stosunku pracy.

III. 11. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej przekazuje do właściwości

sądów powszechnych (pracy) wyłącznie rozpatrywanie sporów „ o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby publicznej.” Przesłanki właściwości sądów pracy

mają charakter przedmiotowo-podmiotowy, a mianowicie są to sprawy sporne dotyczące roszczeń ze stosunku pracy (element przedmiotowy) i tego rodzaju sprawy

sporne dotyczące członka korpusu służby publicznej (element podmiotowy). Nie

ulega wątpliwości, że roszczenia osoby takiej jak powód nie są roszczeniami ze stosunku pracy, ponieważ powód nie pozostaje w stosunku pracy i nie jest członkiem

korpusu służby publicznej. Nawet jednak, gdyby powód był członkiem korpusu służby

publicznej, to jego żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu, nie mogłoby być

rozpoznawane przez sąd pracy, ponieważ żądanie to nie jest żądaniem ze stosunku

pracy, lecz żądaniem wynikającym z przepisów ustawy o służbie cywilnej. Żądanie

to, jak będzie o tym mowa niżej, jest przy tym typowym żądaniem publicznoprawnym

o proceduralnym charakterze i rodowodzie.

12. Wymaga szczególnego podkreślenia, że określona w art. 7 ust. 2 ustawy o

służbie cywilnej właściwość sądu pracy, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej poprzez poddanie kompetencji sądów pracy innego rodzaju sporów niż

spory wynikające ze stosunku pracy. Normatywny i systemowy sens tego przepisu

jako przepisu szczególnego polega właśnie na poddaniu kognicji sądów pracy sporów wynikających ze stosunku pracy członków „korpusu służby cywilnej” tylko w zakresie w tym przepisie określonym. Oznacza to, że spory wynikające z innych stosunków prawnych niż stosunek pracy, które zostały nawiązane, zmienione lub rozwiązane na podstawie przepisów ustawy, nie należą do właściwości sądu pracy.

13. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, który ma charakter przepisu

kompetencyjno-procesowego, określa w sposób wyczerpujący właściwość sądu

pracy w sporach ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej. Oznacza to

między innymi, że do innych stosunków prawnych, w tym stosunków prawnych wynikających z konkursu, oraz innych roszczeń wynikających z tych innych niż stosunek

pracy stosunków prawnych, nie może mieć także zastosowania art. 476 § 1 k.p.c.,

który definiuje pojęcie „sprawy z zakresu prawa pracy”. Roszczenia uczestnika konkursu, który w jego wyniku nie został wyłoniony na stanowisko, nie mogą być po-

nadto kwalifikowane do kategorii spraw z zakresu prawa pracy w rozumieniu tego

przepisu, bowiem nie są to roszczenia ze stosunku pracy, skoro podłożem dochodzonego roszczenia nie jest stosunek pracy, ani też nie są to roszczenia związane ze

stosunkiem pracy, skoro ich podstawą nie jest realizowanie praw „uwarunkowanych

istnieniem stosunku pracy”, lecz niepracowniczych uprawnień wynikających z ustawy

(art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c.), ani też, co oczywiste, nie są to żądania dotyczące ustalenia

istnienia stosunku pracy, jeżeli łączący strony stosunek prawny, wbrew zawartej między nimi umowie, ma cechy stosunku pracy (art. 476 § 1 pkt 1a k.p.c.). Żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu nie jest także „roszczeniem z innego stosunku

prawnego”, o którym mowa w art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c., bowiem wprawdzie żądanie to

jest żądaniem z innego niż stosunek pracy stosunku prawnego, lecz do tego stosunku prawnego nie stosuje się z mocy ustawy „przepisów prawa pracy” (art. 7 ust. 1

ustawy).

14. Żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu nie jest roszczeniem ze

stosunku pracy (wynikającym ze stosunku pracy), bowiem po pierwsze - podłożem

tego roszczenia nie jest stosunek pracy, po drugie - stosunek prawny łączący

uczestnika konkursu takiego jak powód z zespołem konkursowym nie jest w sposób

oczywisty stosunkiem łączącym pracownika z pracodawcą. Uczestnik konkursu, który

nie został wyłoniony na stanowisko w służbie publicznej, nie jest pracownikiem ani

osobą, która ma roszczenie o nawiązanie stosunku pracy na tym stanowisku. Zespół

konkursowy, który ma ustawowo określone kompetencje w zakresie postępowania

konkursowego, nie jest pracodawcą „członków korpusu służby cywilnej”, lecz organem administracji publicznej właściwym do przeprowadzenia konkursu na wyższe

stanowiska w służbie cywilnej. Pracodawcą nie jest także Szef Służby Cywilnej, który

w postępowaniu konkursowym pełni funkcję centralnego organu administracji rządowej, właściwego między innymi do rozpatrywania odwołań osób uczestniczących w

konkursie od jego wyniku (art. 45 ustawy o służbie cywilnej). W tym zakresie Szef

Służby Cywilnej, podobnie jak zespół konkursowy, nie dokonuje czynności z zakresu

prawa pracy za pracodawcę (art. 31 § 1 k.p.), lecz wykonuje swoje ustawowe kompetencje o charakterze publicznoprawnym.

15. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wypowiedziano pogląd, że „czynności

podejmowane przez zespół konkursowy i Szefa Służby Cywilnej w konkursach na

wyższe stanowiska w służbie cywilnej, są czynnościami z zakresu prawa pracy (zobowiązaniowymi) i nie mogą być traktowane jako czynności z zakresu administracji

publicznej” (postanowienie z dnia 13 października 2005 r., II PK 337/04). Powiększony skład Sądu Najwyższego nie podziela tego poglądu. Należy bowiem podnieść, że

z uwagi na brzmienie art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej prawna kwalifikacja

czynności podejmowanych przez zespół konkursowy jako „czynności z zakresu

prawa pracy” o zobowiązaniowym charakterze jest prawnie nierelewantna, bowiem w

przepisie tym nie chodzi o czynności z zakresu prawa pracy, lecz o roszczenia ze

stosunku pracy. Ponadto, nietrafny jest pogląd o zobowiązaniowym charakterze

czynności podejmowanych przez zespół konkursowy. Czynności te, podejmowane w

ramach postępowania konkursowego na podstawie i w granicach przepisów ustawy,

mają bowiem charakter władczych czynności publicznoprawnych o charakterze proceduralnym, których adresatem są uczestnicy tego postępowania i z pewnością nie

powodują powstania węzła zobowiązaniowego między zespołem konkursowym a

uczestnikiem postępowania konkursowego. W szczególności wynik konkursu nie jest

źródłem stosunku zobowiązaniowego, lecz decyzją administracyjną kształtującą autorytatywnie prawa i obowiązki publicznoprawne wszystkich uczestników konkursu.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r., K 9/02

(OTK-A 2002 nr 7, poz. 94), wypowiedział w tej kwestii trafny pogląd, że „rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu danej osoby do służby cywilnej ma charakter decyzji administracyjnej adresowanej do wielu stron, uczestników postępowania konkursowego. Osoby niezakwalifikowane w trybie konkursowym do służby cywilnej mają

możliwość złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.”

16. W wyżej wskazanym postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 13

października 2005 r. zaaprobowano prawną kwalifikację czynności konkursowych

jako „w przeważającej mierze czynności z zakresu prawa pracy, poprzedzających

nawiązanie zobowiązaniowego stosunku pracy (postanowienie Sądu Najwyższego z

dnia 29 sierpnia 2001 r., III RN 123/00, OSNAPiUS 2002 nr 12, poz. 282)”. Nie jest to

pogląd trafny nie tylko co do charakteru prawnego tych czynności jako czynności z

zakresu prawa pracy. Pogląd tej nie jest trafny, bowiem został sformułowany w oderwaniu od treści art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, który wyznacza właściwość

sądu pracy w sporach ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej i nie posługuje się wskazanym kryterium. Ponadto, samo określenie „czynności poprzedzające nawiązanie stosunku pracy” sytuuje te czynności ex definitione poza zakresem

art. 7 ust. 2 ustawy, jako czynności, które nie są podejmowane w ramach stosunku

pracy.

17. W postanowieniu z dnia 13 października 2005 r. Sąd Najwyższy stwierdził,

że „przy wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej nie można poprzestać na

odczytaniu dosłownego brzmienia treści tego przepisu (…), lecz należy skorzystać z

wykładni systemowej i celowościowej.” Nie jest to trafne stanowisko. Dyskusyjne jest

odwoływanie się do wykładni systemowej w sytuacji, gdy treść art. 7 ust. 2 ustawy o

służbie cywilnej jest pragmatycznie jasna a wykładnia gramatyczna nie prowadzi do

pogorszenia sytuacji prawnej lub do ograniczenia prawa do sądu osób, które, tak jak

powód, nie zostały wyłonione w wyniku postępowania konkursowego na stanowiska

w służbie cywilnej. Osoby te mogą bowiem zaskarżyć ostateczne decyzje zespołu

konkursowego do sądu administracyjnego, który gwarantuje zachowanie konstytucyjnych standardów prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP), a ponadto, jak trafnie

podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia

12 grudnia 2002 r., „obowiązujący mechanizm kontroli prawidłowości postępowania

konkursowego przez sąd administracyjny jest czynnikiem wzmacniającym pozycję

prawną osoby ubiegającej się o miejsce w służbie cywilnej i jest elementem określającym zawartość normatywną art. 60 Konstytucji.”

18. Znaczenie językowe art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej powinno wyznaczać granice wykładni tego przepisu również ze względu na konieczność precyzyjnego i niebudzącego wątpliwości rozgraniczenia właściwości sądu pracy i sądu

administracyjnego w sprawach określonych w ustawie o służbie cywilnej. Wymagają

tego względy pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz jasnego podziału kompetencji między organy administracji publicznej (zespół konkursowy i Szef Służby Cywilnej) oraz wymiaru sprawiedliwości (sądy powszechne i sądy administracyjne) w

dziedzinie konkursu i stosunku pracy członków korpusu służby cywilnej. Tymczasem

wykraczanie poza zasadę jednoznaczności oznaczać może wkraczanie w sferę

analogii, która nieuchronnie prowadzi do napięć i sporów kompetencyjnych, jak w

niniejszej sprawie.

19. Chybione jest powoływanie się przez Szefa Służby Cywilnej na argumenty

z wykładni systemowej, a mianowicie na „analogię” z konkursami uregulowanymi w

ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. o przeprowadzaniu konkursów na stanowiska kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, prezesów agencji państwowych

oraz prezesów zarządów państwowych funduszy celowych (Dz.U. Nr 163, poz.

1362), w której istotnie od rozstrzygnięcia wydanego w związku ze złożonym odwołaniem od wyniku konkursu osobie, która kandydowała na stanowisko kierownika,

przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu pracy (art. 8 ust. 5 tej ustawy).

Przede wszystkim wyraźne zróżnicowanie statusu kierownika centralnego urzędu

administracji rządowej (prezesa agencji państwowej, prezesa zarządu państwowego

funduszu celowego) i członka korpusu służby cywilnej, również w aspekcie sposobu

nawiązaniu stosunku zatrudnienia, usprawiedliwia zróżnicowanie drogi sądowej w

zakresie kontroli decyzji zespołu konkursowego. Ponadto, wątpliwą i niemająca oparcia w przepisach Konstytucji RP jest teza prezentowana implicite przez Szefa Służby

Cywilnej, jakoby poddanie decyzji zespołu konkursowego (Szefa Służby Cywilnej)

kontroli właściwego sądu pracy zapewniało wyższy, ze względu na „dobrodziejstwa

proceduralne”, standard ochrony prawnej niż przewidziana w postępowaniu przed

sądem administracyjnym kontrola legalności „na podstawie dokumentów”.

20. Z faktu, że ustawa nie określa innego sądu niż sąd pracy, który byłby właściwy do rozpatrywania spraw spornych wynikających z postępowania konkursowego, nie należy wysnuwać konkluzji, że właściwy w tych sprawach jest sąd powszechny (pracy). Należy mieć na uwadze istotę (naturę) stosunku prawnego łączącego

osobę uczestniczącą w postępowaniu konkursowym z urzędem służby cywilnej. Nie

ulega bowiem wątpliwości, że stosunek ten, jak wskazano wyżej, nie jest stosunkiem

pracy, a ewentualne roszczenia wynikające z tego stosunku nie są roszczeniami ze

stosunku pracy. Ponadto, przy dokonywaniu wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o służbie

cywilnej zbędne jest powołanie się na „silne uzasadnienie aksjologiczne”, tym bardziej że nie wiadomo, jaka istotna wartość prawna miałaby przemawiać za traktowaniem postępowania konkursowego „jako przebiegającego w ramach stosunków pomiędzy prawnie równorzędnymi podmiotami” (por. postanowienie Sądu Najwyższego

z dnia 29 sierpnia 2001 r., III RN 123/00). Pogląd ten jest nietrafny, bowiem z pewnością powstałe na podłożu konkursu stosunki prawne łączące zespół konkursowy z

uczestnikami konkursu nie są oparte na równości (równorzędności) tych podmiotów

w znaczeniu typowym dla stosunków cywilnoprawnych. Przeciwnie, uczestnicy konkursu i zespół konkursowy są podmiotami prawnie nierównorzędnymi, chociażby z tej

przyczyny, że sytuacja prawna uczestnika konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnej, władczej decyzji zespołu konkursowego, a nie w drodze zgodnego

oświadczenia woli uczestnika konkursu i zespołu konkursowego. Dotyczy to mutatis

mutandis stosunków między Szefem Służby Cywilnej i uczestnikiem konkursu,

zwłaszcza w świetle art. 45 ustawy o służbie cywilnej, który przewiduje, że osoby

uczestniczące w konkursie mogą złożyć odwołanie od jego wyniku do Szefa Służby

Cywilnej.

21. Zgodnie z art. 177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar

sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Ustrojodawca w tym przepisie postanowił, że to

na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, a ich właściwość jest niejako domniemana, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie

sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy. Tym samym - jak wskazał

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r., K. 28/97 (OTK ZU 1998 nr 4,

poz. 50) - konstytucyjna gwarancja prawa do sądu oznacza, że „ustawodawcy zwykłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem

powszechnym lub administracyjnym [a] w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie,

z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny

sąd - sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozumieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania ustanowionego w art. 177 ustawy

zasadniczej". Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (OTK-A

2003 nr 9, poz. 100), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „w doktrynie art. 177 Konstytucji określa się mianem swoistego domniemania drogi sądowej", pozostawiającego ustawodawcy wybór pomiędzy sądem powszechnym a sądem administracyjnym;

w braku wyraźnego wskazania, że sądem właściwym jest sąd administracyjny (albo

wojskowy), podmiot domagający się ochrony swych praw powinien zwrócić się do

sądu powszechnego; z drugiej strony - jeśli takie wyraźne wskazanie ustawowe istnieje, to sąd powszechny nie może sprawy rozpatrzyć, zaś sąd administracyjny nie

może jej rozpatrzenia odmówić; konstytucyjne uregulowanie przesądza, że kompetencja sądu powszechnego nie musi wynikać z pozytywnej normy ustawowej ją

przewidującej, bowiem wystarcza brak ustawowej regulacji, ustanawiającej kompetencję innego sądu.”

22. W rozpoznawanej sprawie owo swoiste domniemanie właściwości (drogi

sądowej) sądów powszechnych nie może mieć jednak zastosowania, bowiem po

pierwsze - właściwość sądu pracy została wyraźnie ustawowo ograniczona do rozpoznawania tylko roszczeń ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej, po drugie - spory z innych niż stosunek pracy stosunków prawnych uregulowanych w ustawie nie należą do właściwości sądu pracy, po trzecie - art. 7 ust. 2 ustawy o służbie

cywilnej nie może podlegać wykładni rozszerzającej, bowiem przepis ten poddaje

jurysdykcji sądów powszechnych (pracy) spory wynikające ze stosunku pracy

członka korpusu służby cywilnej, które mają charakter spraw publicznoprawnych

(administracyjnych) nieprzekazanych do właściwości tych sądów.

23. Należy ponadto wskazać, że właściwość sądów administracyjnych, podobnie jak właściwość sądów powszechnych, nie musi wynikać z przepisu prawa

materialnego. Przepisy art. 1 i 2 k.p.c. mają bowiem identyczną doniosłość w określaniu właściwości sądów powszechnych jaką ma przepis art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w określaniu właściwości sądów administracyjnych. W związku z tym, jeżeli przepisy ustawy o służbie cywilnej nie wskazują

właściwości innego sądu niż sąd pracy, to nie oznacza to przyjęcia domniemania

właściwości sądu powszechnego w sprawie żądania ponownego przeprowadzenia

konkursu, bowiem z treści art. 45 ustawy w związku z art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie właściwość sądu

administracyjnego. Ten ostatni przepis byłby bowiem pozbawiony jakiejkolwiek doniosłości prawnej, gdyby przyjmować, że właściwość sądów administracyjnych do

rozpoznawania spraw sądowo-administracyjnych wymaga każdorazowo wyraźnego

zastrzeżenia w ustawie (szczególnej).

24. W podsumowaniu dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że żądanie uczestnika konkursu ponownego przeprowadzenia konkursu nie jest roszczeniem

ze stosunku pracy członka służby cywilnej, a czynności zespołu konkursowego i

Szefa Służby Cywilnej podejmowane w toku konkursu nie są czynnościami z zakresu

prawa pracy, przy czym żaden z tych ostatnio wskazanych podmiotów nie jest pracodawcą ani też jednostką wykonującą za pracodawcę czynności z zakresu prawa

pracy.

IV. 25. Konkurs na wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest formą zapewnienia

obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych konstytucyjnego prawa

dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP).

Przepis art. 60 Konstytucji RP gwarantuje obywatelom polskim „powszechny i równy”

dostęp do służby publicznej. „Nie wyraża jednakże gwarancji, iż każda osoba posiadająca obywatelstwo polskie oraz pełnię praw publicznych zostanie przyjęta do

służby publicznej. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk

w służbie publicznej, z uwzględnieniem jej rodzaju oraz istoty” (zob. wyrok Trybunału

Konstytucyjnego z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU 1999 nr 7, poz. 163; wyrok

Trybunału Konstytucyjnego z 21 grudnia 2004 r., SK 19/03, OTK ZU nr 11, poz. 118).

Powyższy przepis Konstytucji nie tworzy zatem po stronie obywateli polskich ubiegających się o przyjęcie do służby publicznej uprawnienia (prawa podmiotowego)

stanowiącego podstawę żądania przyjęcia do służby publicznej. W kontekście rozpatrywanego zagadnienia prawnego istotne jest wszakże wskazanie, że przewidziane

w art. 60 Konstytucji RP prawo równego dostępu obywateli polskich do służby publicznej jest publicznym prawem podmiotowym, co wynika nie tylko z samej istoty

tego przepisu jako regulującego stosunki między państwem a obywatelem, lecz

także z umieszczenia tego przepisu w rozdziale Konstytucji RP mającym za przedmiot unormowań prawa i wolności polityczne. Uprawnienia wynikające z tego przepisu i zawartego w nim prawa, które są realizowane w formach publicznoprawnych,

takich jak stanowiący proceduralną gwarancję ich urzeczywistnienia konkurs na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, nie są zatem - w znaczeniu konstytucyjnym uprawnieniami wynikającymi z praw socjalnych, w tym z wolności i praw określonych

w art. 65 Konstytucji RP.

26. Gwarantując obywatelom polskim, korzystającym z pełni praw publicznych, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, art. 60 Konstytucji koresponduje z wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadą równości wobec

prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98). Przepis ten akcentuje bowiem obowiązywanie tej zasady w odniesieniu do regulacji dostępu wszystkich obywateli polskich do służby publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 grudnia 2004 r., SK 19/03, OTK ZU nr 11, poz. 118).

27. Zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego,

zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w

obrębie określonej klasy („kategorii"). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w

równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a

więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i

faworyzujących (wyrok z 5 listopada 1997 r., K. 22/97, OTK ZU 1997 nr 3-4, poz. 41).

W odniesieniu do obywateli polskich ubiegających się o przyjęcie do służby cywilnej

nie jest zatem możliwe ani konieczne stosowanie art. 113 k.p., ponieważ w wypadku

konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej nie chodzi o obowiązek pracodawcy niedyskryminacyjnego traktowania pracowników, lecz o konstytucyjny obo-

wiązek władz publicznych zapewnienia obywatelom polskim równego dostępu do

służby publicznej (por. art. 5 ustawy o służbie cywilnej). Należy ponadto podkreślić,

że przepis art. 60 Konstytucji RP gwarantuje równe traktowanie w zakresie dostępu

do służby publicznej wyłącznie obywatelom polskim, gdy tymczasem w zakresie (powszechnego) prawa pracy jednym z niedozwolonych kryteriów różnicujących jest

właśnie obywatelstwo.

28. Konkurs na wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest funkcjonalnie i merytorycznie powiązany z art. 153 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby

cywilnej. Przepis ten określa cel korpusu służby publicznej (czyli ogółu osób zatrudnionych w urzędach administracji państwowej), którym jest wykonywanie zadań państwa i sposób ich wykonywania. Przepis ten wyraźnie sytuuje obowiązki osób zatrudnionych w korpusie służby publicznej jako powinności w stosunku do państwa, a nie

w stosunku do pracodawcy, którym, według utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego, jest urząd administracji rządowej. Oczywiście, przepis ten jako przepis o charakterze wybitnie ustrojowym nie ustanawia żadnych praw dla członków korpusu

służby publicznej. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z powoływanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2002 r., K 9/02, „cele wskazane w art.

153 ust. 1 Konstytucji są niepodzielnie związane z określonymi mechanizmami proceduralnymi”. W tym sensie konkurs na wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest

nie tylko powiązany z powyższym przepisem Konstytucji, lecz stanowi konieczną i

nieusuwalną gwarancję zapewnienia wykonywania przez korpus służby publicznej

zadań państwa w sposób zawodowy, rzetelny, bezstronny i politycznie neutralny.

29. Rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczenia do konkursu, ustalające wynik

konkursu i o odstąpieniu od wskazania kandydata na stanowisko są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej. Poza oświadczeniami wiedzy na temat kwalifikacji kandydata zawierają oświadczenia woli organu, jednostronnie i władczo decydującego o prawie do objęcia stanowiska będącego przedmiotem postępowania konkursowego. Organ administracji publicznej kształtuje w ten sposób indywidualną sytuację prawną każdego z uczestników konkursu. Jest to decyzja administracyjna kończąca jedno postępowanie, mogące dotyczyć więcej niż jednej strony

(art. 62 k.p.a.). Takie rozstrzygnięcie wymaga charakterystycznego dla decyzji administracyjnej uzasadnienia (§ 14 i 15 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 3

listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej) i jest podejmowane

w postępowaniu mającym cechy postępowania dwuinstancyjnego, jako że od wyniku

konkursu przysługuje odwołanie do Szefa Służby Cywilnej (art. 45 ustawy o służbie

cywilnej; por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r., II SA 2908/00). Wynik konkursu

nie może być zatem rozumiany jako swoisty „ranking” osób przeznaczonych do

służby cywilnej, który nie jest prawnie wiążący. Przeciwnie, z art. 44c ust. 2 pkt 4 w

związku z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej wynika jednoznacznie, że po

pierwsze - wynik konkursu to autorytatywne wskazanie („wyłonienie”) przez zespół

konkursowy kandydata na stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2

tej ustawy albo niewyłonienie żadnego kandydata, po drugie - wynik konkursu jest

prawnie wiążący dla Prezesa Rady Ministrów i Szefa Służby Cywilnej, którzy są

obowiązani do przeniesienia na odpowiednie stanowisko wyłącznie tę osobę (urzędnika lub innego członka korpusu służby cywilnej), która została wyłoniona w drodze

konkursu na to stanowisko; wynik konkursu jest wiążący prawnie również dla dyrektora generalnego urzędu, który z osobą wyłonioną w drodze konkursu zawiera

umowę o pracę na czas określony do 3 lat ( art. 48 ust. 3 ustawy).

30. Wreszcie należy wskazać, że droga procesu cywilnego jest całkowicie nieodpowiednia dla rozpoznania żądania ponownego przeprowadzenia konkursu, gdyż

żaden przepis nie przewiduje procedury rozpoznania takiego odwołania, a w procedurze cywilnej brak jest odpowiedniej aparatury dla takiego rozpoznania. W procedurze cywilnej występują wprawdzie postępowania, w których kontroluje się decyzje

administracyjne (np. odwołania od decyzji organów rentowych w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych), ale w takich przypadkach przewidziane są odpowiednie

narzędzia proceduralne. W postępowaniu cywilnym rozpoznawane są powództwa, w

których roszczenia wyprowadzane są z prawa materialnego. Żaden przepis cywilnego prawa materialnego nie przewiduje roszczenia o uchylenie wyniku konkursu i jego

ponowne przeprowadzenie lub wyznaczenie skarżącego na kandydata na stanowisko w służbie publicznej. Bez konkretnego przepisu prawa materialnego nie jest

możliwe wydanie w postępowaniu cywilnym orzeczeń kształtujących stan prawny.

Prawo materialne przewiduje niekiedy możliwość uchylania określonych uchwał (np.

organów spółdzielni czy spółek kapitałowych), ale zawsze wynika to z konkretnego

przepisu prawa materialnego. Może się więc okazać, że osoba, która nie została

wyłoniona w wyniku konkursu, odwoła się do sądu powszechnego od wyniku konkur-

su, lecz nie będzie mogła się powołać się na żaden przepis prawa materialnego,

który pozwoli na realizację takiego żądania. Podstawą takiego żądania nie jest z

pewnością art. 45 ustawy o służbie cywilnej, który przewiduje jedynie uprawnienie

(proceduralne) uczestnika konkursu do odwołania od wyniku konkursu do Szefa

Służby Cywilnej. Nie ma wątpliwości, że użyte tym przepisie określenie „odwołanie”

oznacza odwołanie od decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu

postępowania administracyjnego. Podobnie, podstawy materialnoprawnej żądania

uczestnika konkursu nie tworzy art. 47 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku

stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu Szef Służby Cywilnej zarządza przeprowadzenie ponownego konkursu. Przepis ten jest bowiem przepisem o

charakterze kompetencyjno-proceduralnym, który określa jeden ze szczególnych,

odmiennych niż przewidziane w art. 138 k.p.a., sposobów załatwienia przez Szefa

Służby Cywilnej odwołania od wyniku konkursu w wypadku uznania odwołania za

uzasadnione, a mianowicie wydanie decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję

(wynik konkursu) i zarządza przeprowadzenia ponownego konkursu. Szef Służby

Cywilnej nie jest natomiast właściwy w szczególności do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, czyli wyznaczenia innego kandydata na stanowisko w służbie cywilnej niż wskazany w zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy rozstrzygnął jak w sentencji

uchwały.