III PO 5/04 · III PO 5/04 · Sąd Najwyższy

Legislator summary

AI generated

podjętą na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271

Legislator headnote

AI generated

art. 180 Konstytucji, art. 2 Konstytucji RP, art. 32 Konstytucji RP, art. 180 Konstytucji RP, art. 78 Konstytucji RP, art. 184 Konstytucji RP; III PO 5/04 · Sąd Najwyższy: podjętą na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271

Keywords

AI generated

art. 180 Konstytucji art. 2 Konstytucji RP art. 32 Konstytucji RP art. 180 Konstytucji RP art. 78 Konstytucji RP art. 184 Konstytucji RP

Cited Legislation

AI generated

art. 180 Konstytucji

1 i art. 180 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia

art. 2 Konstytucji RP

państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą równego traktowania (art.

art. 32 Konstytucji RP

2 Konstytucji RP), zasadą równego traktowania (art. 32

art. 180 Konstytucji RP

1 i art. 180 Konstytucji RP).

art. 78 Konstytucji RP

1 oraz art. 78 Konstytucji RP).

art. 184 Konstytucji RP

Administracyjny oraz inne sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji RP).

art. 236 ust. 2 Konstytucji RP

postępowania przed sądami administracyjnym (art. 236 ust. 2 Konstytucji RP).

art. 180 ust. 5 Konstytucji

art. 180 ust. 5 Konstytucji, który stanowi, że ‘W razie zmiany ustroju sądów lub

Full text

Sygn. akt III PO 5/04

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 lutego 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Andrzej Wasilewski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Jerzy Kwaśniewski

SSN Barbara Wagner

Protokolant Edyta Jastrzębska

w sprawie z odwołania sędziego P.K.

od decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego

w przedmiocie przeniesienia na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu

administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […],

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 8 lutego 2006 r.,

oddala odwołanie.

Uzasadnienie

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 1 marca 2004 r.,

podjętą na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy

wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę –

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271

ze zm.), przeniósł sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego P.K. na

stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w [...] z dniem 15 marca 2004 r.

W

odwołaniu

Administracyjnego

z

od

powyższej

decyzji

dnia

2004

marca

r.

Prezesa

Naczelnego

Sądu

sędzia

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego P.K. zarzucił niezgodność powyższej decyzji z przepisem art. 94

§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o

ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz z przepisami art. 2, art.

32, art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia

1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i równocześnie zarzucił „pierwszemu z

powołanych przepisów – będącemu podstawą prawną zaskarżonej decyzji –

rozpatrywanemu łącznie z art. 93 i 95 ustawy – Przepisy wprowadzające... –

niekonstytucyjność, tj. obrazę zasad wyprowadzanych z wszystkich wymienionych

wyżej przepisów konstytucyjnych, a w szczególności – zasady ochrony praw

słusznie

nabytych,

przez

pozbawienie

sędziów

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego, którzy objęli swoje stanowiska przed dniem wejścia w życie

obecnej Konstytucji RP (przez 17 X 1997 r.), przenoszonych w trybie art. 94 § 1

ustawy, tak rozumianych praw” – wnosząc w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej

decyzji.

W

uzasadnieniu

podniesionych

zarzutów

skarżący

wywiódł

w

szczególności, co następuje:

Po pierwsze, uzasadniając zarzut niekonstytucyjności „wysoce niespójnych i

grzeszących brakiem logiki unormowań”, skarżący podniósł, że „wbrew swej

stylistyce odebrały one przenoszonym sędziom przysługujące im dotychczas i

nabyte pod rządem obowiązującego przed dniem 1.01.2004 r. ustawodawstwa

uprawnienia, chociażby prawo przejścia w stan spoczynku po ukończeniu 60 roku

życia w razie przepracowania nie mniej niż 9 lat na stanowisku sędziego

Naczelnego Sądu Administracyjnego – art. 30 § 2 pkt 2 ustawy z 23 XI 2002 r. o

Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052) w związku z przepisami art. 15

ustawy z 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.

368 z późn. zm.) – przed 1 I 2004 r. oraz art. 49 ustawy z 25 VII 2002 r. – Prawo o

ustroju sądów administracyjnych – po 1 I 2004 r. (...) art. 93 ustawy – Przepisy

wprowadzające... zastrzegł: ‘Osoby powołane na stanowisko sędziego Naczelnego

Sądu Administracyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają

sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego’. Za sprzeczne z tym przepisem

trzeba uznać uregulowanie z art. 94 § 1 ustawy, w tym zasadę, że w przypadku

przeniesienia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na stanowisko

sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostawia mu się prawo do

wynagrodzenia i tytuł przysługujący sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego.

(...) Koniecznym jest także zwrócenie uwagi, że przepisy art. 94 § 1 i art. 95 § 1

ustawy – Przepisy wprowadzające... dopuściły zastosowanie przez Prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego różnych, odmiennych w swych skutkach

prawnych instytucji – przeniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego i

delegowania ‘do pełnienia obowiązków w wojewódzkim sądzie administracyjnym’.

Owa niczym nieskrępowana swoboda, by nie powiedzieć dowolność w roszadach

odnoszących się do stanowisk sędziowskich kłóci się w sposób oczywisty z zasadą

państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą równego traktowania (art. 32

Konstytucji RP) oraz zasadami niezawisłości sędziowskiej i nieusuwalności sędziów

(art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji RP). Warto dodać, że ani do mnie, ani do

innych sędziów nie zwracano się o wyrażenie zgody na przeniesienie na

stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie zaistniała

również w rozważanym przypadku sytuacja określona w art. 75 § 2 pkt 1 ustawy z

27 VII 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z

późn. zm.) – a na przepis § 4 tego artykułu powołano się w pouczeniu

zamieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Według § 2 pkt 1 zgoda

sędziego na przeniesienie w inne miejsce służbowe nie jest wymagana w razie

zniesienia stanowiska wywołanego zmianami w organizacji sądownictwa lub

zniesienia danego sądu albo wydziału zamiejscowego bądź przeniesienia siedziby

sądu. Przepis art. 85 ustawy – Przepisy wprowadzające... zniósł bowiem z dniem 1

I 2004 r. ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie wydziały

zamiejscowe sądu. Nie sposób też mówić o ‘zniesieniu stanowiska wywołanym

zmianami organizacyjnymi sądownictwa’, gdyż w dalszym ciągu istnieje stanowisko

sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odwołanie się do dyspozycji art.

180 ust. 5 Konstytucji RP wymagałoby zaś, wobec zróżnicowania trybów (reżimów)

z art. 94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające... sformułowania

jasnych kryteriów podejmowania decyzji personalnych, przy pełnym poszanowaniu

zasad przejrzystości działania i ochrony praw nabytych. Przepis ten kształtuje

zresztą nie tyle alternatywę działań dopuszczalnych w stosunku do sędziów, co

raczej gwarancję w postaci nakazu pozostawienia pełnego uposażenia.”

Po drugie, zdaniem skarżącego, posłużenie się przez ustawodawcę w

dyspozycji art. 94 § 1 (zdanie pierwsze) ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę

– Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi zwrotem „’po zasięgnięciu opinii’ oznacza podjęcie

zindywidualizowanego, odnoszącego się do konkretnej osoby, aktu opiniowania. Do

wydania tak pojmowanej opinii nie doszło, o czym świadczy już sama treść osnowy

decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (nie wskazano w niej na

zasięgnięcie jakiejkolwiek opinii). Z informacji przekazanych mi przez członków

Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że poprzestano jedynie na

przedstawieniu

listy

sędziów

przenoszonych

do

wojewódzkich

sądów

administracyjnych. W uzasadnieniu powołano się natomiast ogólnikowo na

‘przyjęcie

reguły’

Zgromadzenie

przez

Ogólne

Kolegium

sędziów

Naczelnego

tego

Sądu,

Sądu

Administracyjnego

powielającej

dokładnie

i

treść

wskazanego na wstępie przepisu ustawowego. Już tylko ta okoliczność

dyskwalifikuje w sensie prawnym zaskarżoną decyzję i nakazuje uznać ją za

naruszającą ustawowy tryb współdziałania. Niezależnie od tego wypada zapytać,

co właściwie oznacza użyty w uzasadnieniu tej decyzji zwrot ‘kierując się tą regułą,

podjąłem decyzję...’ (s. 2 uzasadnienia). Jakikolwiek organ wydający akt

stosowania prawa, także Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma

obowiązek kierować się przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a nie

bliżej niesprecyzowanymi co do charakteru i skutków prawnych ‘regułami’. Nie

zastępują one i nie mogą zastępować aktów współdziałania (opinii) w rozumieniu

przepisów prawa procesowego. Co więcej, reguła ta – o czym mowa w punkcie 3 –

została przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego złamana, więc

odwoływanie się do niej jest bezprzedmiotowe.” Równocześnie, skarżący zarzucił,

iż „za sprzeczne z wyliczonymi uprzednio zasadami konstytucyjnymi uważam

całkowicie dyskrecjonalne, pozostające poza ramami wymaganego ustawowo

opiniowania,

‘decyzyjne

dekretowanie’

przez

Prezesa

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego obsady personalnej stanowisk w tym Sądzie i w sądach niższej

instancji. Reguła, o której wspomina się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie

jest respektowana, gdyż bez przedstawienia jakichkolwiek kryteriów i racji

merytorycznych, w sposób arbitralny, wobec niektórych z zatrudnionych przed 17 X

1997 r. sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również zatrudnionych po

tej dacie, zastosowano reżim z art. 95 § 1 (delegowanie), a w stosunku do innych,

mniej korzystny i odbierający nabyte prawa, reżim z art. 94 § 1 ustawy – Przepisy

wprowadzające...

(przeniesienie).

Tego

rodzaju

praktyka

prowadzi

do

nieuzasadnionego i nie poddającego się zobiektywizowanym kryteriom oceny,

zróżnicowania sędziów. Łączy się ona z wyodrębnieniem trzech kategorii sędziów

Naczelnego Sądu Administracyjnego: 1) sędziów zajmujących stanowisko sędziego

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego,

2)

sędziów

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego delegowanych do pełnienia obowiązków w wojewódzkich

sądach administracyjnych, z perspektywą przeniesienia w stan spoczynku z

uposażeniem w wysokości wynagrodzenia pobieranego na ostatnio zajmowanym

stanowisku (art. 95 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające...), 3) sędziów z ‘tytułem’

sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przeniesionych na stanowisko

sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, pozbawionych przysługujących

im przed przeniesieniem uprawnień, a jedynie zachowujących prawo do

wynagrodzenia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.”

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 8 kwietnia 2004

r. wniósł o oddalenie powyższego odwołania sędziego Naczelnego Sądu

Administracyjnego P.K., podnosząc równocześnie, co następuje:

1. „W dniu wejścia w życie Konstytucji RP ustrój sądu administracyjnego

określała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym

(Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), według której Naczelny Sąd Administracyjny, jako

jeden Sąd działał w Warszawie i w ośrodkach zamiejscowych utworzonych dla

jednego lub kilku województw. (...) Sędziowie NSA byli powoływani przez

Prezydenta RP na stanowiska sędziów NSA w Warszawie oraz w poszczególnych

ośrodkach

zamiejscowych

Sądu.

(...)

Kierunek

zmian

ustroju

sądu

administracyjnego został określony w Konstytucji RP. Po pierwsze, została przyjęta

zasada, iż postępowanie sądowe przed sądami administracyjnymi będzie co

najmniej dwuinstancyjne (art. 176 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP). Po drugie,

Konstytucja RP przesądziła, że sądami administracyjnymi mają być Naczelny Sąd

Administracyjny oraz inne sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji RP). Po

trzecie, określono termin (przed upływem 5 lat od dnia wejścia Konstytucji), w

którym zostaną uchwalone ustawy wprowadzające w życie instancyjność

postępowania przed sądami administracyjnym (art. 236 ust. 2 Konstytucji RP). (...)

Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

Nr 153, poz. 1269), zwana dalej Prawem o ustroju oraz ustawa z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,

poz. 1270), zwana dalej Prawem o postępowaniu, które weszły w życie z dniem 1

stycznia 2004 r., dokonały zasadniczych zmian co do ustroju i właściwości

Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz postępowania przed tym Sądem, a także

określiły

ustrój,

administracyjnymi.

właściwość

i

postępowanie

(...)Wprowadzenie

tych

przed

wojewódzkimi

sądami

zmian

w

sądów

ustroju

administracyjnych określiła ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy

wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę –

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271

ze zm.), zwana dalej Przepisami wprowadzającymi. Z mocy art. 85 Przepisów

wprowadzających, z dniem 1 stycznia 2004 r. zostały zniesione ośrodki

zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, utworzone na podstawie

dotychczasowych przepisów, a w miejscowościach, w których miały siedziby

zniesione ośrodki zamiejscowe NSA (…) oraz w […] zostały utworzone

wojewódzkie sądy administracyjne, które rozpoczęły działalność od początku 2004

r. (...) Z konstytucji RP, która wprowadza zasadę nieusuwalności sędziów (art. 180

ust. 1), wynika że w razie zmiany ustroju sądów wolno sędziego przenieść do

innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia (art.

180 ust. 5).”

2. W tej sytuacji, odnosząc się do kwestii prawnej konstytucyjności decyzji o

przeniesieniu sędziego i przepisów ustawy Przepisy wprowadzające, Prezes

Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na to, że:

2.1. „Najczęściej przywoływanymi przepisami Konstytucji, które zdaniem

Odwołujących się naruszyła decyzja i z którymi niezgodny jest art. 94 § 1 i art. 95

Przepisów wprowadzających są: art. 2 (zasada demokratycznego państwa

prawnego), art. 32 (zasada równości), art. 178 ust. 1 (zasada niezawisłości

sędziowskiej) oraz art. 180 ust. 1 (zasada nieusuwalności sędziów). (...) Otóż

niektórzy Odwołujący się popełnili ten błąd i nie precyzują, jakie ich prawo

konstytucyjne mieszczące się w treści zasady państwa prawnego zostało

naruszone. Jednak pewna liczba odwołujących się wskazuje, iż zostały naruszone

ich prawa nabyte do bycia sędzią NSA ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi z

tego wynikającymi (wynagrodzenie, stan spoczynku). (...) Otóż nawet prawa

słusznie nabyte nie mają charakteru absolutnego, w tym sensie, że prawa raz

przyznane nigdy nie mogą być zmienione czy cofnięte, jeśli zachodzą okoliczności

uzasadniające taką zmianę i znajdujące usprawiedliwienie w innych wartościach,

zasadach lub konkretnych przepisach konstytucyjnych. (...) odwoływanie się w

sprawach o przeniesienie sędziego NSA do orzekania w wojewódzkich sądach

administracyjnych do zasady praw nabytych jest chybione, bowiem nie ma

konstytucyjnego prawa bycia sędzią NSA. Gdyby jednak przyjąć, że dotychczasowi

sędziowie NSA mieli prawo przypuszczać, iż ich sytuacja prawna pozostanie

stabilna do czasu przejścia w stan spoczynku – to należy przypomnieć, iż

przeniesienie ich do wojewódzkiego sądu administracyjnego nastąpiło w warunkach

art. 180 ust. 5 Konstytucji, który stanowi, że ‘W razie zmiany ustroju sądów lub

zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w

stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia.’ (...) Nadto Odwołujący

się nie chcą zauważyć, iż sędziowie przeniesieni do wojewódzkich sądów

administracyjnych, na mocy art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających zachowują

‘nabyty’ tytuł sędziego NSA oraz ‘nabyte’ uposażenie sędziego NSA. Podkreślenia

przy tym wymaga, że przepis ten dotyczy sędziego NSA w stanie czynnym, gdyż

ma on nadal orzekać, tyle że w wojewódzkim sądzie administracyjnym a nie w

NSA.

Przepis

ten

modyfikuje

zasadę

określoną

w

art.

Przepisów

wprowadzających tylko w takim zakresie, że sędzia NSA może być przeniesiony do

wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zachowuje natomiast w tym okresie prawo

do wynagrodzenia i tytułu przysługującego sędziemu NSA. Należy więc przyjąć, że

art. 94 nie odnosi się w ogóle do innych uprawnień sędziów NSA powołanych na

podstawie dotychczasowych przepisów. Co się zatem tyczy podnoszonego przez

Odwołujących się prawa do przejścia w stan spoczynku na warunkach właściwych

dla sędziego NSA jako ‘nabytej’ ekspektatywy – to na gruncie obowiązującego

prawa (art. 93 Przepisów wprowadzających) należy wykluczyć interpretację

niekorzystną dla sędziego.”

2.2. „Art. 32 Konstytucji formułuje zasadę równości (...). Zdaniem

odwołujących się zasada równości wobec prawa została naruszona przez to, że

sędziowie NSA zostali potraktowani nierówno przez to, iż niektórzy z nich zostali

przeniesieni do wojewódzkich sądów administracyjnych, a inni pozostaną w NSA.

Przeniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest traktowane przez

odwołujących się jako dyskryminacja. (...) Punktem wyjścia w dyskusji z tym

zarzutem musi być cytowany art. 180 ust. 5 Konstytucji. (...) tego faktu Odwołujący

się nie kwestionują, choć wyciągają z niego mylne wnioski. (...) Należy więc

przyjąć, że: a) norma zawarta w art. 180 ust. 5 Konstytucji jest kompletna w tym

sensie, że powinna być wykładana tylko w kontekście postanowień Konstytucji, b)

nie do sędziego należy wybór czy zostanie przeniesiony do innego sądu czy w stan

spoczynku z pozostawieniem pełnego uposażenia, c) ustrojodowaca pozostawił

ustawodawcy zwykłemu i podmiotowi decydującemu wybór rozstrzygnięcia, d)

przeniesienie w stan spoczynku z pozostawieniem pełnego uposażenia jest

sytuacją wyjątkową, bowiem stan spoczynku sędziego i warunki jego nabycia są

opisane w art. 180 ust. 3 i 4 Konstytucji, e) ustawodawca w granicach warunków

opisanych w art. 180 ust. 5 Konstytucji ma swobodę regulacji instytucji

przeniesienia sędziego czy to do innego sądu, czy to w stan spoczynku z

zachowaniem pełnego uposażenia. (...) trudno uznać, że zarówno decyzje o

przeniesieniu sędziów do wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i art. 94 § 1

Przepisów wprowadzających, będący podstawą tych decyzji, naruszają zasadę

równości wobec prawa. (...) Warto też zwrócić uwagę, że alternatywa opisana w art.

180 ust. 5 Konstytucji ‘przeniesienie do innego sądu lub przeniesienie w stan

spoczynku z pozostawieniem pełnego uposażenia’ sama w sobie zawiera

zróżnicowanie i w tym sensie stwarza nierówność w sytuacji prawnej sędziów

NSA.”

2.3. „Odwołujący się uważają, że decyzja o przeniesieniu ich do

wojewódzkiego sądu administracyjnego, a także art. 94 § 1 Przepisów

wprowadzających naruszają art. 178 ust. 1 Konstytucji. Taki zarzut wymaga

przypomnienia treści art. 178 ust. 1 Konstytucji. (...) Zasadę niezawisłości

gwarantują między innymi: sposób powołania (art. 179 Konstytucji), sposób

opróżnienia stanowiska (art. 180 ust. 1-4 Konstytucji), niedopuszczalność

przenoszenia sędziego z wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 180 ust. 5 Konstytucji,

immunitet sędziowski (art. 181 Konstytucji) oraz status materialny (art. 178 ust. 2

Konstytucji). Tak więc przeniesienie sędziego ‘do innego sądu’ nawet niższego (...)

trudno uznać za naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji.”

2.4. „Art. 180 ust. 1 Konstytucji formułuje zasadę nieusuwalności sędziego:

‘Sędziowie są nieusuwalni’. Oznacza to, iż sędzia może być złożony z urzędu

jedynie

w

sytuacjach

wyjątkowych,

tylko

na

mocy

orzeczenia

sądu

(dyscyplinarnego) i tylko w przypadkach określonych w ustawie. (...) Jeśli ta właśnie

rozumieć zasadę nieusuwalności sędziego, to przeniesienie sędziego do innego

sądu w trybie art. 180 ust. 5 Konstytucji i art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających

trudno uznać za złamanie zasady nieusuwalności sędziego, a więc naruszenie art.

180 ust. 1 Konstytucji.”

2.5. W odwołaniach przywoływane są sporadycznie także inne jeszcze

postanowienia Konstytucji (...). Są to: art. 31 ust. 3, art. 45, art. 52 ust. 1 oraz art.

179 Konstytucji. (...) Wydaje się, że cytowane powyżej artykuły Konstytucji (art. 31

ust. 3, art. 45, art. 52 ust. 1, art. 179) w ogóle nie przystają do sytuacji przeniesienia

sędziego do innego sądu (do wojewódzkiego sądu administracyjnego), a w każdym

razie Odwołujący się nie wykazali, aby tak było.”

2.6. Niektóre odwołania „zwierają zarzut niezgodności art. 94 § 1 oraz art. 93

i 95 Przepisów wprowadzających z Konstytucją (art. 2, 32, 178, 180 ust. 1). (...)

Ponieważ jednak art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających był podstawą wydanych

decyzji, spróbujmy (...) dokonać oceny istotnych rozwiązań przyjętych w

kwestionowanych przepisach ustawy. (...) Jest faktem, że przeniesienie do innego

sądu (art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających) zostało w ustawie potraktowane

jako

rozwiązanie

preferowane,

zaś

przeniesienie

w

stan

spoczynku

z

pozostawieniem pełnego uposażenia jako rozwiązanie awaryjne (art. 95 Przepisów

wprowadzających). Art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających reguluje instytucję

delegowania sędziego NSA do wojewódzkiego sądu administracyjnego dla

pełnienia przez niego obowiązków w tym sądzie. Stosownie do treści art. 95 § 1

ustawy jest to delegowanie w związku z reformą sądownictwa administracyjnego i

może mieć miejsce tylko w okresie 2 lat od wejścia w życie ustawy. Zaś § 2 art. 95

ustawy reguluje szczegółowo konstytucyjną instytucję przeniesienia sędziego w

stan spoczynku z zachowaniem pełnego uposażenia. Sędzia może być

przeniesiony w stan spoczynku z zachowaniem pełnego uposażenia (...), jeśli nie

wyraził zgody na delegowanie do wojewódzkiego sądu administracyjnego na okres

dłuższy niż 3 miesiące w roku. Podkreślenia wymaga to, że w ustawie przeniesienie

w stan spoczynku z zachowaniem pełnego uposażenia nie jest alternatywą dla

delegowania sędziego, lecz nadal jest alternatywą dla przeniesienia do innego

sądu,

bowiem

sędzia

NSA

oddelegowany

do

wojewódzkiego

sądu

administracyjnego pozostaje nadal sędzią NSA, wykonując tylko obowiązki w

wojewódzkim sądzie administracyjnym. (...) Preferowanie w ustawie instytucji

przeniesienia do innego sądu kosztem instytucji przeniesienia w stan spoczynku z

zachowanie pełnego uposażenia – nie jest naruszeniem Konstytucji. (...)

Przypomnijmy, że ustrojodawca decyzję o wyborze jednego z dwóch rozwiązań, o

których mowa w art. 180 ust. 5 Konstytucji nie pozostawił w rękach sędziego, nie

dał mu prawa wyboru. Nie do sędziego należy więc wybór pomiędzy

przeniesieniem do innego sądu a przeniesieniem w stan spoczynku z zachowaniem

pełnego uposażenia.”

2.7. „Nie można również mówić o naruszeniu przepisów art. 180 ust. 2 i ust.

3 Konstytucji, które regulują zasadniczo inne przypadki dopuszczające odstępstwo

od konstytucyjnej zasady nieusuwalności sędziów (art. 180 ust. 1). Przypadki

określone w art. 180 ust. 2 i 3 związane są ściśle z indywidualną sytuacją sędziego

dotyczącą jego osoby. Natomiast art. 180 ust. 5 ma inne znaczenie i odnosi się

wprost do sytuacji wywołanej zmianą ustroju sądów lub zmianą granic okręgów

sądowych.”

2.8. Wyjaśnienia wymaga „pojęcie ‘przeniesienia do innego sądu’ użyte w

art. 180 ust. 5 Konstytucji RP. (...) oznacza przeniesienie na stanowisko sędziego w

innym sądzie. Sędziowie są powoływani do pełnienia urzędu sędziego na

stanowiskach sędziowskich w określonych sądach. Nie można więc zgodzić się z

poglądem, że przeniesienie sędziego na stanowisko sędziego w innym sądzie jest

zasadniczo czym innym niż przeniesienie sędziego do innego sądu lub orzekania w

innym sądzie.”

3. Z kolei, jeśli chodzi o zarzuty dotyczące procedury przenoszenia sędziów

do

wojewódzkich

sądów

administracyjnych,

to

Prezes

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego wskazał na wypracowywania przez Zgromadzenie Ogólne

Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Kolegium Naczelnego Sądu

Administracyjnego podstawowe etapy postępowania przy podejmowaniu decyzji

personalnych związanych z wprowadzaniem w życie przesądzonych przez

ustawodawcę zmian ustrojowych sądownictwa administracyjnego oraz reguły

(kryteria), „którymi powinien kierować się prezes NSA podejmując decyzje o

przeniesieniu sędziów NSA na stanowiska sędziów wojewódzkich sądów

administracyjnych”:

3.1.

„Projekty

ustaw

wprowadzających

reformę

sądownictwa

administracyjnego były kilkakrotnie przedmiotem obrad Zgromadzenia Ogólnego, w

trakcie których sędziowie NSA mieli prawo zgłaszania zastrzeżeń, propozycji itd.

(...) Możliwości w tym zakresie były przez sędziów NSA wykorzystywane, jednakże

nie dotyczyły sposobu i trybu przenoszenia sędziów NSA do wojewódzkich sądów

administracyjnych. Przegłosowywane w trakcie Zgromadzenia wstępne projekty

ustaw spotykały się z akceptacją.”

3.2. „Zagadnienie statusu prawnego sędziów NSA powołanych na podstawie

dotychczasowych przepisów w związku z e zmianą ustroju Sądu, co w praktyce

oznaczało wypracowanie reguł przenoszenia sędziów, było przedmiotem kilku

posiedzeń Kolegium NSA i odbywanych przez prezesa NSA i wiceprezesa NSA

spotkań z sędziami wydziałów NSA w Warszawie i ośrodkach zamiejscowych NSA.

W trakcie tych spotkań nie kwestionowano przedstawianej koncepcji realizacji art.

94 Przepisów wprowadzających, co legło u podstaw przedstawienia tej koncepcji

do zaopiniowania Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie

Zgromadzeniu Ogólnemu.”

3.3.

„Wdrażanie

i

przebieg

reformy

sądownictwa

administracyjnego

uniemożliwiał przeniesienie wszystkich sędziów NSA w stan spoczynku i

pozostawienie

orzecznictwa

sądowoadministracyjnego

w

rękach

nowopowołanych sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych i 80 asesorów

sądowych. Ten wzgląd zdecydował o przedstawieniu do opinii Kolegium NSA

propozycji przeniesienia do wojewódzkich sądów administracyjnych wszystkich

sędziów NSA, orzekających w dotychczasowych Ośrodkach Zamiejscowych.”

3.4. „Zasadniczo podobna reguła dotyczyła sędziów orzekających w

Naczelnym

rozwiązania

Sądzie

Administracyjnym

dodatkowy

problem

w

Warszawie.

zapewnienia

Tu

jednak

wymagał

funkcjonowania

zarówno

nowoutworzonego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i

Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów przyjęto dodatkowe

kryterium umożliwiające rozpoczęcie działalności orzeczniczej przez NSA, jak i

Wojewódzki

Sąd

Administracyjny

w

Warszawie.

Postanowiono,

że

do

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zostaną przeniesieni

sędziowie NSA powołani na stanowisko przed dniem wejścia w życie Konstytucji

RP. Ta reguła doznała odstępstw idących w dwóch kierunkach. Po pierwsze, grupa

sędziów NSA spełniających kryterium pozostania w NSA zgodziła się na

przeniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z uwagi na

objęcie stanowisk funkcyjnych w tym Sądzie. Po drugie, nie przeniesiono do

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sędziów powołanych po

wejściu w życie Konstytucji, którzy zgodzili się objąć stanowiska funkcyjne w NSA

co było konieczne dla sprawnego funkcjonowania NSA i wypełniania przez Sąd

nowych zadań. (...) Dodatkowo należy wskazać, że nie zostali przeniesieni na

stanowiska sędziów sądów administracyjnych zgłoszeni przez Zgromadzenie

Ogólne

NSA

kandydaci

na

stanowisko

prezesa

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego (...) i sędzia (...), który został delegowany do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w […], którego jest prezesem. Takie reguły przenoszenia

sędziów zostały także zaakceptowane przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA

w dniu 9 lutego 2004 r.”

3.5. „Jeśli chodzi o zarzut wydania decyzji o przeniesieniu w trakcie

delegowania

sędziów

NSA

do

orzekania

w

wojewódzkich

sądach

administracyjnych, to (...) przeniesienie sędziego w okresie jego delegowania na

podstawie art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających – nie są zasadne. Przeniesienie

i delegowanie nie są bowiem decyzjami administracyjnymi, do których mają

zastosowanie przepisy k.p.a. Nie ma więc przeszkód prawnych do podjęcia decyzji

o przeniesieniu bez wcześniejszego uchylenia decyzji o delegowaniu. W takiej

sytuacji decyzja o przeniesieniu znosi delegowanie (czyni go bezprzedmiotowym).

(...) Ustawodawca, wprowadzając zmianę ustroju sądów administracyjnych przyjął

rozwiązanie, że sprawy sądowoadministracyjne będą rozpoznawane do dnia 31

grudnia 2003 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, a z dniem 1 stycznia 20004 r.

wejdzie w życie nowy ustrój sądów administracyjnych i z tym dniem rozpoczną

działalność orzeczniczą w tych sprawach wojewódzkie sądy administracyjne.

Oznacza to przyjęcie założenia, że wprowadzenie zmiany ustroju sądów

administracyjnych nie powinno spowodować przerw i zakłóceń w rozpoznawaniu

spraw przez sądy administracyjne. Wykonanie tego założenia w okresie

przejściowym, w sytuacji gdy przepisy ustawy wchodzą w życie z dniem 1 stycznia

2004 r., było możliwe jedynie dzięki skorzystaniu z przepisu art. 95 § 1 Przepisów

wprowadzających,

który

pozwalał

delegować

sędziów

NSA

do

pełnienia

obowiązków w wojewódzkich sądach administracyjnych. Dlatego tez przyjęto, że

delegowanie sędziów NSA do wojewódzkich sądów administracyjnych na

podstawie art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających, które ma służyć zapewnieniu

sprawności postępowania, poprzedzi podejmowanie decyzji o przenoszeniu

sędziów do tych sądów. W takiej sytuacji delegowanie sędziego do pełnienia

obowiązków w określonym wojewódzkim sądzie administracyjnym nie może

stanowić przeszkody do podjęcia decyzji o przeniesieniu sędziego w okresie

delegowania i gdy przeniesienie następuje przed upływem okresu delegowania.”

4. W kwestii zagadnienia zgodności podejmowanych przez Prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji o przeniesieniu sędziego z ustawą

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na to, że:

4.1. „Ustawa - Przepisy wprowadzające określa kompetencje prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania decyzji w sprawie

przenoszenia sędziów NSA do wojewódzkich sądów administracyjnych. Nie

zawiera

jednak

uregulowań

określających

charakter

rozstrzygnięcia,

tryb

postępowania i środki zaskarżania. Ustawodawca odstępując od unormowania tych

kwestii nie pozostawił tu jednak pełnej swobody organowi podejmującemu decyzje,

bowiem w określonym zakresie odpowiednio znajdą tu zastosowanie przepisy

ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (art. 75), która z mocy art. 49

Prawa o ustroju poprzez odesłanie do ustawy o Sądzie Najwyższym ma

zastosowanie do sędziów NSA. Z tym że określone uprawnienia będą

uprawnieniami nie Ministra

Sprawiedliwości a prezesa

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego. (...) Sytuacja jest tu o tyle odmienna, że zmiana ustroju sądów

administracyjnych dokonana została ustawą a nie aktem administracyjnym. Prezes

sądu wykonuje jedynie czynności będące następstwem ukształtowanego przez

ustawodawcę modelu sądownictwa administracyjnego. Przypomnieć należy, że

podobny z swej istocie tryb postępowania w sprawach osobowych sędziów

przewiduje ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. (...) Powyższe pozwala

stwierdzić, że gdy chodzi o sprawy dotyczące stosunków służbowych sędziów

szczególna rola przypada Sądowi Najwyższemu, który jest jedynym sądem

właściwym

w sprawach odwołań od określonych decyzji (innych aktów)

podejmowanych przez Krajową Radę Sądownictwa, Ministra Sprawiedliwości i

prezesa NSA.”

4.2. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące braku indywidualizacji opinii

rozstrzygnięć

w

toku

przenoszenia

sędziów

do

wojewódzkich

sądów

administracyjnych, to należy podnieść, co następuje: po pierwsze – „nie można

zgodzić się z poglądem, że decyzja o przeniesieniu sędziego NSA do

wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna być podjęta na podstawie

indywidualnej oceny wypełniania obowiązków sędziowskich, a w tym zwłaszcza

działalności orzeczniczej. (...) Prowadziłoby to do podważenia zasady, że

przyczyną przeniesienia sędziego jest zmiana ustroju sądów. W tym względzie

należy tez podnieść, iż nieporozumieniem jest pojawiające się w odwołaniach

stanowisko sugerujące możliwość sporządzania merytorycznych ocen sędziów, w

oparciu o osobowy wykaz służbowy, prowadzony przez prezesa Sądu (...).

Materiały te zbierane też przecież były nie dla oceny sędziów a dla korygowania

błędów i udostępniania orzecznictwa sądu na zewnątrz.”; po drugie – „oczekiwania

w tym zakresie Odwołujących się sędziów co do przebiegu procesu opiniowania

podobnego do opiniowania współdziałających organów administracji publicznej,

regulowanego

przepisami

Kodeksu

postępowania

administracyjnego

(zawiadomienie, informacja o treści opinii itd.), nie mogły być spełnione wobec

zasadniczo odmiennego charakteru opinii Kolegium o przenoszeniu sędziów.

Zasadnicze kryteria dotyczące przenoszenia sędziów zostały wypracowane przez

Kolegium NSA i zaakceptowane prze Zgromadzenie Ogólne. W tej sytuacji w

trakcie obrad Kolegium NSA w dniu 23 lutego 2004 r. Kolegium zaopiniowało

przeniesienie

poszczególnych

sędziów.

Polegało

to

na

odczytaniu

przez

przewodniczącego Kolegium kolejno nazwisk wszystkich przenoszonych sędziów,

zadaniu pytania, czy w stosunku do propozycji przeniesienia wymienionych

sędziów są inne propozycje, a następnie przystąpieniu do akty głosowania. Ten

sposób postępowania umożliwiał, w przypadku każdego sędziego zgłoszenie

wniosku odrębnego, propozycji odmiennej oraz odniesienia się do każdego

indywidualnego przypadku oddzielnie. Należy dodać, że termin posiedzenia

Kolegium był ogłoszony w trakcie poprzedzającego Kolegium Zgromadzenia

Ogólnego, a przebieg posiedzenia Kolegium był powszechnie znany, bowiem w

skład Kolegium dokonującego opiniowania wchodzili członkowie reprezentujący

wszystkie Ośrodki Zamiejscowe NSA i wszystkie wydziały orzecznicze NSA w

Warszawie. Taki skład Kolegium został w NSA powołany właśnie dlatego, by

wszystkie jednostki organizacyjne NSA miały swego przedstawiciela w tym organie

w związku z reformą sądownictwa administracyjnego.”

4.3. ”Zarzuty dotyczące wadliwego zastosowania przepisu art. 94 § 1

Przepisów wprowadzających o przeniesieniu sędziego NSA do wojewódzkiego

sądu administracyjnego (...) nie są trafne. Po pierwsze, przepis art. 93 Przepisów

wprowadzających stanowi, że osoby powołane na stanowiska sędziów NSA na

podstawie dotychczasowych przepisów pozostają sędziami NSA, jednakże kolejny

przepis art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających pozwala przenieść sędziego NSA

na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z relacji między

tymi przepisami wynika, że ustawa, co do zasady, pozostawia sędziów NSA na

stanowiskach sędziów NSA, ale równocześnie tworzy możliwość przenoszenia tych

sędziów na stanowiska sędziowskie w wojewódzkich sądach administracyjnych.

Tak więc nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że między tymi przepisami

zachodzi sprzeczność. Po drugie, podstawę przeniesienia sędziego NSA na

stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego wyraźnie ustawa

związała z tym wojewódzkim sądem administracyjnym, który został utworzony w tej

miejscowości, w której sędzia dotychczas pełnił służbę. (...) Jest to więc dodatkowo

ustawowa gwarancja, że sędzia zajmujący stanowisko w zniesionym ośrodku

zamiejscowym NSA, może być przeniesiony do tego wojewódzkiego sądu

administracyjnego, który został utworzony w miejscowości, w której sędzia

dotychczas pełnił służbę. Tylko za zgodą sędzia NSA może być przeniesiony do

wojewódzkiego sądu administracyjnego w innej miejscowości niż dotychczas pełnił

służbę. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny działał w Warszawie i 11

ośrodkach zamiejscowych, a w skład Sądu, w dniu podejmowania decyzji o

przeniesieniu, wchodziło 281 sędziów (193 sędziów powołanych na stanowiska

sędziów w ośrodkach zamiejscowych NSA i 88 sędziów powołanych do NSA w

Warszawie). Z dniem 1 stycznia 2004 r. zostało zniesione 11 ośrodków

zamiejscowych NSA (art. 85 Przepisów wprowadzających), utworzono 14

wojewódzkich sądów administracyjnych (rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 25

kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz

ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości – Dz. U. Nr 72, poz. 652), powołano 77

sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych w trybie art. 88 Przepisów

wprowadzających.

Liczbę

stanowisk

sędziowskich

w

Naczelnym

Sądzie

Administracyjnym ustalono na 50 stanowisk (rozporządzenie Prezydenta RP z dnia

18 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia liczby stanowisk sędziowskich w Naczelnym

Sądzie Administracyjnym oraz liczby wiceprezesów, Dz. U. Nr 26, poz. 228). Z

uwagi na taki stan rzeczy przyjęta została reguła, iż sędziowie NSA powołani na

stanowiska

przeniesieniu

sędziowskie

do

w zniesionych

wojewódzkich

sądów

ośrodkach

zamiejscowych

administracyjnych

zostaną

utworzonych

w

miejscowościach, w których sędzia pełnił dotychczas służbę, chyba że sędzia

wyrazi zgodę na przeniesienie do innego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Natomiast w stosunku do sędziów NSA w Warszawie przyjęto regułę, że do

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostaną przeniesieni

sędziowie, którzy zostali powołani na stanowisko sędziego NSA po wejściu w życie

Konstytucji. (...) Przyjęcie reguł, o których tu mowa, to nic innego jak ustalenie

kryteriów, którymi będzie kierował się Prezes NSA podejmując decyzję o

przeniesieniu

sędziego

NSA

do

określonego

wojewódzkiego

sądu

administracyjnego. W żadnym razie przyjęcie określonych kryteriów, nazwanych

regułami, nie było tworzeniem przez Prezesa NSA, czy Kolegium Sądu

pozaprawnych

norm. Wręcz przeciwnie

–

wypracowanie

takich

kryteriów

zapobiegło arbitralności i dowolności w podejmowaniu decyzji oraz było

podyktowane wyłącznie dobrem wymiaru sprawiedliwości.”

4.4. „Samodzielną podstawę podjęcia decyzji o przeniesieniu stanowił

przepis art. 94 §1 Przepisów wprowadzających, a nie przepisy art. 75 ustawy z dnia

27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070

ze zm.). Powołanie się na przepis art. 75 §4 Prawa o ustroju sądów powszechnych,

w pouczeniu o prawie do wniesienia odwołania od decyzji do Sądu Najwyższego,

wynika jedynie stąd, że skoro przepis art. 94 §1 Przepisów wprowadzających nie

określał sprawy odwołania od decyzji, to przyjmując, że jest to sprawa

nieuregulowana, należy stosować odpowiednio przepisy Prawa o ustroju sądów

powszechnych.”

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. W wyniku przedstawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez skład

orzekający Sądu Najwyższego sprawie o sygn. akt III PO 1/04, na podstawie art.

193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale

Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), pytania prawnego, Trybunał

Konstytucyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r. (sygn. akt P 20/04) orzekł, że:

„Art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę –

Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052 oraz z

2003 r. Nr 124, poz. 1153, Nr 171, poz. 1663, Nr 192, poz. 1873 i Nr 228, poz. 2256

i 2261) jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej.” W kontekście rozpoznawanej sprawy na podkreślenie

zasługuje w szczególności to, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał

Konstytucyjny stwierdził między innymi, co następuje:

1.1. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań, jest stwierdzenie, że „przepisy

konstytucyjne dotyczące sędziów nie zawierają regulacji, które byłyby ‘celem

samym w sobie’, a zwłaszcza nie statuują osobistych ‘przywilejów’ dla pewnej

grupy funkcjonariuszy publicznych, mających służyć przede wszystkim ochronie ich

interesów. Są to przepisy, na które należy patrzeć w pierwszej kolejności od strony

instytucjonalnej (...). Tak więc chodzi tu w pierwszej kolejności o normy prawa w

znaczeniu przedmiotowym, choć oczywiście nie można zapomnieć, iż wynikają z

nich określone prawa podmiotowe przysługujące osobom zajmującym stanowisko

sędziego. Niemniej jednak pod względem funkcjonalnym nie chodzi tu o prawa

osobiste (...) porównywalne z konstytucyjnymi prawami i wolnościami człowieka i

obywatela, wynikającymi z rozdziału II Konstytucji. (...) nie ma czegoś takiego jak

konstytucyjne podmiotowe prawo sędziego ‘do nieusuwalności’ czy też ‘do

zajmowania określonego stanowiska służbowego w określonym sądzie’. (...)

Założenie powyższe jest o tyle ważne, że wpływa na sposób interpretacji norm

konstytucyjnych dotyczących statusu sędziego, jak również ocenę z tego punktu

widzenia rozwiązań ustawowych, zmieniających ten status. (...) Wykonywanie

zawodu sędziego jest służbą publiczną, dlatego w granicach wyraźnie określonych

w Konstytucji, m.in. w art. 180 ust. 5, można w celu realizacji konstytucyjnie

legitymowanych celów zmienić w pewnym zakresie status poszczególnych

sędziów, ponieważ przyznane im gwarancje nie mają chronić ich indywidualnych i

grupowych interesów pozycji zawodowej i zamiarów życiowych. (...) nie można

przyjąć, aby racjonalny ustawodawca konstytucyjny zakładał tutaj petryfikację

istniejącego stanu rzeczy. Wyraźnie wyraża to właśnie art. 180 ust. 5 Konstytucji

(...). Z powyższych rozważań wynikają zatem dwa istotne wnioski. Po pierwsze,

Konstytucja w nierówny sposób ochrania nieusuwalność sędziów oraz zakaz ich

przenoszenia na inne stanowisko służbowe. Gwarancji pierwszego założenia nie

można zatem przenosić automatycznie na drugie z nich. Po drugie, spośród

konstytucyjnych przesłanek przeniesienia sędziego, gdy ma to związek ze zmianą

ustroju sądów lub zmianą granic okręgów sądowych.”

1.2. „Istotny dodatkowy warunek co do stosowania art. 180 ust. 5 Konstytucji

wynika z art. 176 ust. 2 Konstytucji. (...) Można w tym miejscu postawić pytanie, czy

wymaganie, aby zmiany w ustroju sądów wprowadzane były w formie ustawy

oznacza, że przeniesienie sędziego ma być postanowione bezpośrednio w ustawie,

a więc następować ex lege, tj. bez rozstrzygania tej kwestii przez organ

administracji sądowej z wykluczeniem jakiejkolwiek swobody i tzw. ‘luzu

decyzyjnego’. Wydaje się jednak, że nie jest to konstytucyjnie wymagane. (...) W

sytuacji daleko idących zmian w organizacji sądownictwa lub jednej z jego gałęzi w

pełni dopuszczalna jest nawet dość głęboka ingerencja w status służbowy

sędziego, w zakresie powierzonego mu stanowiska. Taki charakter miały zmiany

wprowadzone przez przepisy ustaw reformujących sądownictwo administracyjne.”

1.3. „Najpoważniejszy jest tutaj zarzut naruszenia zasady równości

(nierównego

traktowania).

administracyjnego

sędziowie

Po

wejściu

w

Naczelnego

życie

Sądu

reformy

sądownictwa

Administracyjnego

zostali

zasadniczo podzieleni na trzy grupy: a) tych, którzy nadal orzekają w NSA; b) tych,

którzy zostali przeniesieni do wojewódzkich sądów administracyjnych; c) tych,

którzy zostali 'delegowani' do wojewódzkich sądów administracyjnych. W pytaniu

prawnym wskazano, że w ustawie brak precyzyjnych i zobiektywizowanych

przesłanek zaliczenia do jednej z tych grup, a zatem nie są wykluczone również

kryteria

‘pozamerytoryczne’.

(...)

Pomijając

kwestię

praktyki

stosowania

zakwestionowanej regulacji, podnieść trzeba, że zasada równości nie oznacza

zakazu różnicowania na przyszłość sytuacji prawnej określonych osób, które w

danym momencie znajdują się w analogicznej co do innych elementów sytuacji

faktycznej i prawnej. Zasadniczo ustawodawca wskazać powinien kryteria

przyszłego zróżnicowania, a w miarę możności winny to być kryteria obiektywne,

związane z dziedziną, w której następuje zróżnicowanie, oraz zgodne z zasadami

sprawiedliwości społecznej. Jednak zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zakres

precyzji ustawodawcy powinien również pozostawać w związku ze skalą przyszłego

zróżnicowania, specyfiką dziedziny życia społecznego, której dotyczy określona

regulacja, a przede wszystkim nie wykluczać pewnego zakresu swobody działania

organów wykonawczych i ich możliwości uwzględnienia indywidualnej sytuacji

konkretnych adresatów norm prawnych (...). Istotne jest również, kto jest

uprawniony do dokonywania zróżnicowania w ramach pewnej – wcześniej jednolitej

– grupy. Wreszcie ważne są także rozwiązania proceduralne, mające sprzyjać

prawidłowemu rozstrzygnięciu i dające zainteresowanym prawo przedstawienia

własnego stanowiska i argumentacji. W tym kontekście stwierdzić należy, że

istotnie ustawodawca nie wskazał, jakimi kryteriami winien kierować się Prezes

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego

przy

dokonywaniu

wyboru

sędziów

‘delegowanych’ oraz sędziów ‘przeniesionych’. Zostało to pozostawione jego

uznaniu. Z punktu widzenia Trybunału Konstytucyjnego istotne jest, czy wskutek

tego doszło do naruszenia zasady równości. Na pytanie to należy udzielić

odpowiedzi przeczącej. Przemawiają za tym następujące argumenty. Po pierwsze,

wskazanie ścisłych i całkowicie jednoznacznych kryteriów ustawowych wydaje się

w tym przypadku (...) niemożliwe (...). Po drugie, (...) cała kwestia dotyczy

funkcjonowania władzy sądowniczej, zaś zgodnie z art. 173 Konstytucji jest to

władza odrębna i niezależna (...). Ta dyrektywa konstytucyjna oznacza, że w

sprawach z zakresu tzw. administracji sądowej (...) ingerencja ustawodawcy

powinna być ‘wstrzemięźliwa’ i nie naruszać nadmiernie sfery swobody działania

organów sądów. (...) Po trzecie, uwzględnić należy, że rozstrzygnięcie kwestii

przeniesienia i delegowania konkretnych sędziów należało do Prezesa Naczelnego

Sądu Administracyjnego, a nie (...) innego organu władzy. Co prawda Prezes

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego

jest

powoływany

przez

Prezydenta

Rzeczypospolitej, ale zgodnie z art. 185 Konstytucji niezbędne jest przedstawienie

przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA kandydatury określonej osoby będącej

sędzią tegoż sądu. Jest to więc osoba spełniająca warunki konieczne do

zajmowania stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego (...). ale

również ciesząca się zaufaniem głowy państwa oraz samych sędziów Naczelnego

Sądu Administracyjnego. (...) Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada

nie tylko formalnoprawną, ale również odrębną od wynikającej z aktu powołania

‘wewnątrzsądową’ legitymację do decydowania w sprawach zawodowych sędziów

Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po czwarte, zauważyć należy, jaki jest zakres

zróżnicowania osób, o których mowa w art. 93-95 przepisów wprowadzających.

Wszystkie te osoby pozostają w służbie sędziowskiej, zachowują prawo do

wynagrodzenia według wcześniejszych zasad. (...) Istotna różnica polega więc na

tym, że sędziowie ‘przeniesieni’ i ‘delegowani’ orzekają w sądach I instancji, a więc

ich orzeczenia mogą być kontrolowane przez składy orzekające Naczelnego Sądu

Administracyjnego złożone z sędziów, którzy przed reformą sądownictwa

administracyjnego

zajmowali

równorzędne

stanowiska.

Faktycznie

więc

‘przeniesienie’ może być odczuwane jako swego rodzaju degradacja i obniżenie

prestiżu związanego z rangą zawodową. Jednakże okoliczności tej nie można

uznać za przejaw daleko idącego zróżnicowania. Po piąte, gwarancją zachowania

obiektywizmu oraz zapewnienia prawa do wysłuchania jest prawo odwołania do

Sądu Najwyższego, które zapewnia zainteresowanemu możliwość wykazania, że

działania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w jego przypadku miały

charakter

dyskryminujący

albo

oparte

były

na

nieuzasadnionych

lub

nieprawdziwych podstawach faktycznych. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy,

że zróżnicowanie statusu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego po 1

stycznia 2004 r. w zakresie wskazanym w pytaniu prawnym nie stanowi naruszenia

zasady równości. Zróżnicowanie to ma swoje obiektywne i uzasadnione przyczyny,

nie ma na celu wyłącznie, ani nawet przede wszystkim, pogorszenia statusu pewnej

grupy sędziów i nie dotyczy najważniejszych zagadnień związanych z ich statusem

służbowym, tj. wynagrodzenia i warunków pracy (art. 178 ust. 2 Konstytucji),

ponieważ nadal otrzymują dotychczasowe pobory i pełnią służbę w tej samej

miejscowości (a w praktyce w tym samym miejscu) co dotychczas, a więc

materialno-techniczne warunki ich pracy nie ulegają zmianie. W takiej sytuacji

konstytucyjnie dopuszczalne było powierzenie dokonania przeniesienia sędziów

Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego bez wskazania konkretnych

kryteriów przeniesienia (...).”

1.4. „Istotna część zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych opiera

się w istocie na wykładni a contrario art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających, który

stwierdza, że zainteresowani zachowują dotychczasowe wynagrodzenie oraz tytuł,

a pomija innego rodzaju uprawnienia związane ze stosunkiem służbowym (np.

prawo do wcześniejszego przejścia w stan spoczynku). (...) podkreślić trzeba, że o

zarzucie naruszenia praw nabytych mówić można tylko wskazując konkretne prawo

podmiotowe, które zostało odebrane lub ograniczone (...). Tak więc dopiero w

sytuacji, gdyby okazało się, że w praktyce sądowej zakwestionowany przepis

rozumiany jest w taki sposób, iż prowadzi to do odebrania lub ograniczenia

konkretnie wskazanych praw podmiotowych byłaby podstawa do ewentualnych

rozważań, czy doszło do naruszenia zasady praw nabytych. W istniejącym stanie

rzeczy zarzut taki uznać należy za przedwczesny.

1.5. „Poza tym w pytaniu prawnym pojawia się zarzut, że zakwestionowany

przepis umożliwia Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego działania

arbitralne i ‘dyskrecjonalne’ oraz dowolność postępowania. Uznać to należy

również za zarzut dotyczący art. 2 Konstytucji, choć w ścisłym związku z zasadą

równości

wobec

prawa.

Zasada

państwa

prawnego

interpretowana

z

uwzględnieniem art. 7 Konstytucji nie oznacza tylko i wyłącznie wymogu czysto

formalnej i ogólnie sformułowanej podstawy prawnej dla podejmowania określonych

działań władczych przez organy władzy publicznej. W państwie prawnym, a więc

opartym na ‘rządach prawa’, to Konstytucja i ustawy winny określać kierunki działań

organów państwa, przesłanki którymi powinny się one kierować, oraz zakres

dopuszczalnej swobody, jeżeli przyznają ją organom wydającym rozstrzygnięcia

indywidualne. Z tego punktu widzenia, w szczególnej sytuacji daleko idącej

przebudowy pewnego segmentu aparatu państwowego, nie jest jednak wykluczone

pozostawienie organom wykonującym ustawy większego stopnia swobody.

Ponadto stopień ten uzależniony powinien być od statusu ustrojowego organu,

któremu przysługuje, kwalifikacji wymaganych od osoby (osób), która go piastuje, i

trybu jej wyboru. Pod tym względem Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego

należy do tych organów, którym ustawodawca może przyznać najwyższy z w ogóle

dopuszczalnych ‘stopni swobody’. Jest to – jak już wskazano – osoba, która

powinna legitymować się najwyższymi kwalifikacjami zawodowymi oraz moralnoetycznymi, a przy tym ciesząca się poparciem samych sędziów. Poza tym również i

tu istotne są regulacje proceduralne, które zapewniać mają kontrolę wykorzystania

‘luzu decyzyjnego’. W zakwestionowanym przepisie wskazano, że decyzja Prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego co do przeniesienia sędziego NSA na

stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego uzależniona jest od

wcześniejszego zasięgnięcia opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezależnie od formy, w jakiej opinia ta powinna zostać wyrażona, stanowi to w

połączeniu z prawem do odwołania się do Sądu Najwyższego istotne ograniczenie

stopnia swobody Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oprócz tego

podkreślić należy, że – jak już stwierdzono – istniała praktyczna konieczność

przeniesienia części sędziów NSA do sądów pierwszej instancji, a decyzja w tej

sprawie winna być podjęta możliwie szybko i sprawnie. (...)”

1.6. Natomiast Trybunał Konstytucyjny pominął w swoich rozważaniach

„zarzut dotyczący opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, związany z

problemem,

czy

opinia

ta

powinna

być

skonkretyzowana

podmiotowo

(zindywidualizowana), czy też wystarczy stanowisko Kolegium co do pewnych

zasad stosowania art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających przez Prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie tego, problemu jest w chwili

obecnej na takim etapie, że trudno mówić o utrwalonej wykładni sądowej w tej

kwestii. W sytuacji zaś niejasności co do wykładni ustawy, Trybunał Konstytucyjny

zgodnie ze swoim dotychczasowym orzecznictwem, opiera się na utrwalonej

wykładni sądowej. Zatem do czasu, kiedy problemu tego nie rozstrzygnie Sąd

Najwyższy, ocena kwestii zgodności z Konstytucją byłaby przedwczesna i

stanowiłaby ingerencję Trybunału Konstytucyjnego w konstytucyjne funkcje

organów wymiaru sprawiedliwości co do usuwania wątpliwości interpretacyjnych

dotyczących ustaw."

2. Natomiast w kwestii podniesionego w rozpoznawanym odwołaniu zarzutu,

że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując decyzję w sprawie

‘przeniesienia’ sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódzkiego

sądu administracyjnego, nie zachował, czy wręcz naruszył ustawowo określone

wymagania proceduralne, które sformułowane zostały w dyspozycji art. 94 § 1

ustawy

–

Przepisy

administracyjnych

i

wprowadzające

ustawę

–

ustawę

Prawo

o

–

Prawo

o

ustroju

sądów

postępowaniu

przed

sądami

administracyjnymi (stanowiącego w szczególności, że: „sędzia Naczelnego Sądu

Administracyjnego może być przeniesiony przez Prezesa Naczelnego Sądu

Administracyjnego,

po

zasięgnięciu

Administracyjnego,

na

stanowisko

opinii

Kolegium

sędziego

Naczelnego

Sądu

wojewódzkiego

sądu

administracyjnego”), ponieważ – zdaniem odwołującego się – „nie ma wątpliwości

co do tego, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem ‘po zasięgnięciu opinii’

oznacza podjęcie zindywidualizowanego, odnoszącego się do konkretnej osoby,

aktu opiniowania.”, a tymczasem „do wydania tak pojmowanej opinii nie doszło, o

czym świadczy już sama treść osnowy decyzji Prezesa Naczelnego Sądu

Administracyjnego (nie wskazano w niej na zasięgnięcie jakiejkolwiek opinii). (...)

Już tylko ta okoliczność dyskwalifikuje w sensie prawnym zaskarżoną decyzję

(nakazuje uznać ją za naruszającą ustawowy tryb współdziałania)” – należy

stwierdzić, co następuje:

Po pierwsze, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w pisemnej

odpowiedzi na odwołanie w nawiązaniu do powyższego zarzutu podniesionego w

rozpoznawanej sprawie trafnie wywiódł, że rozstrzygnięcia w kwestii ‘przeniesienia’

lub ‘delegowania’ sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódzkiego

sądu administracyjnego, podejmowane w trybie określonym w przepisach art. 94 §

1 oraz art. 95 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów

administracyjnych

i

ustawę

–

Prawo

o

postępowaniu

przed

sądami

administracyjnymi, nie są decyzjami administracyjnymi wydawanymi w trybie

przepisów

Kodeksu

postępowania

administracyjnego

(są

one

bowiem

rozstrzygnięciami indywidualnymi podejmowanymi w ramach istniejącego już i

trwającego nadal stosunku służbowego), a to oznacza to, że przy ich

podejmowaniu nie ma również zastosowania art. 106 k.p.a. Ponadto, jak słusznie

wywiódł w odpowiedzi na odwołanie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego:

„Oczekiwania w tym zakresie odwołujących się sędziów co do przebiegu procesu

opiniowania podobnego do opiniowania współdziałających organów administracji

publicznej, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego

(zawiadomienie, informacja o treści opinii itd.), nie mogły być spełnione wobec

zasadniczo odmiennego charakteru opinii Kolegium o przenoszeniu sędziów.

Zasadnicze kryteria dotyczące przenoszenia sędziów zostały wypracowane przez

Kolegium NSA i zaakceptowane przez Zgromadzenie Ogólne. W tej sytuacji, w

trakcie obrad Kolegium NSA w dniu 23 lutego 2004 r. Kolegium zaopiniowało

przeniesienie

poszczególnych

sędziów.

Polegało

to

na

odczytaniu

przez

przewodniczącego Kolegium kolejno nazwisk wszystkich przenoszonych sędziów,

zadaniu pytania, czy w stosunku do propozycji przeniesienia wymienionych

sędziów są inne propozycje, a następnie przystąpieniu do aktu głosowania. Ten

sposób postępowania umożliwiał, w przypadku każdego sędziego ogłoszenie