III PO 47/04 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III PO 47/04

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 16 marca 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Andrzej Wróbel (przewodniczący)

SSN Katarzyna Gonera

SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca)

Protokolant Halina Kurek

w sprawie z odwołania W.K.

od decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 1 marca 2004 r. , znak L. Prez. Ia/S-1102/11/04

w przedmiocie przeniesienia na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu

administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...],

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 16 marca 2006 r.,

oddala odwołanie.

UZASADNIENIE

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 1 marca 2004 r.

na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy

wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę –

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271

ze zm.) przeniósł z dniem 15 marca 2004 r. sędziego Naczelnego Sądu

na

stanowisko

Administracyjnego

W.K.

administracyjnego

do Wojewódzkiego

sędziego

Sądu

wojewódzkiego

Administracyjnego

w

sądu

[...]. W

uzasadnieniu decyzji Prezes NSA wskazał na podstawowe cele reformy

sądownictwa

administracyjnego

zapewnienia

sprawnego

i

wynikającą

wykonywania

z

działalności

tej

reformy

orzeczniczej

konieczność

przez

wojewódzkich sądów administracyjnych, utworzonych rozporządzeniem Prezydenta

RP z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów

administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72,

poz. 652). Art. 94 § 1 ustawy, który upoważnia Prezesa NSA do przeniesienia

sędziego NSA na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, po

zasięgnięciu opinii Kolegium NSA, zapewniał realizację postawionych celów.

W skład NSA wchodziło 280 sędziów powołanych na te stanowiska na

podstawie dotychczasowych przepisów, natomiast na wniosek Zgromadzenia

Ogólnego Sędziów NSA Prezydent RP rozporządzeniem z dnia 18 lutego 2004 r. w

sprawie

ustalenia

liczby

stanowisk

sędziowskich

w

Naczelnym

Sądzie

Administracyjnym oraz liczby wiceprezesów (Dz. U. Nr 26, poz. 228) ustalił liczbę

stanowisk sędziowskich dla NSA w nowej strukturze sądów administracyjnych – na

50. Wymagało to przeniesienia znacznej liczby powołanych wcześniej sędziów NSA

do wojewódzkich sądów administracyjnych.

W odniesieniu do przenoszonych sędziów NSA, zajmujących dotychczas

stanowiska sędziowskie w zniesionych z dniem 1 stycznia 2004 r. ośrodkach

zamiejscowych NSA, Kolegium NSA i Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA przyjęły

regułę, że będą oni wykonywać obowiązki sędziowskie w wojewódzkich sądach

administracyjnych utworzonych w miejscowościach siedzib zniesionych ośrodków

zamiejscowych NSA, w których sędziowie dotychczas pełnili służbę. Decyzja o

przeniesieniu sędziego NSA W.K. została podjęta w celu zapewnienia sprawnego

funkcjonowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].

Sędzia W.K. powyższą decyzję zaskarżył w całości żądając jej uchylenia z

powodu:

1) naruszenia art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy

wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,

poz. 1271 ze zm.) przez rozstrzygnięcie o przeniesieniu sędziego

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego

na

stanowisko

sędziego

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez wymaganej tym przepisem

opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego;

2) naruszenia art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy

wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,

poz. 1271 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu i niewłaściwe jego

zastosowanie, oparte na przesłankach pozaprawnych;

3) naruszenia art. 2, art. 32, art. 178 ust. i art. 180 Konstytucji przez

rozstrzygnięcie

o

przeniesieniu

sędziego

na

inne

stanowisko

w

niedopuszczalnym trybie, na podstawie niekonstytucyjnego przepisu ustawy.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że stosownie do art. 94 § 1

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. niezbędne jest współdziałanie Prezesa

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego

z

Kolegium

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie ewentualnego

przeniesienia

sędziego

na

stanowisko

sędziego

wojewódzkiego

sądu

administracyjnego. Z istoty indywidualnego charakteru takiego rozstrzygnięcia i

takiego

współdziałania

zarówno

decyzja

Prezesa

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego, jak i opinia Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego nie

mogą mieć postaci normatywnej ani nawet generalnej.

W ocenie skarżącego Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego nie

dopełnił obowiązku współdziałania z Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego

i nie zasięgnął jego opinii. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia

zaskarżonej decyzji, w której wskazana została jedynie uchwała tegoż Kolegium

ustanawiająca „regułę" dotyczącą sędziów zajmujących dotychczas stanowiska w

ośrodkach zamiejscowych NSA.

Uchwała ta nie tylko pod względem materialnym koliduje z istotą opinii

przewidzianej art. 94 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., ale także nie

czyni zadość wymogom

współdziałania z punktu

widzenia

procesowego.

Zainteresowani sędziowie nie zostali o tej uchwale powiadomieni przed podjęciem

decyzji przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący wskazał, że wykładnia art. 94 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002

r. powinna być zgodna z Konstytucją. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

statuuje zasadę niezawisłości (art. 178 ust. 1) i ściśle z nią związaną zasadę

nieusuwalności sędziów (art. 180 ust. 1). Art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002

r. musi być zatem traktowany jako przepis o charakterze wyjątkowym, co ma

kluczowe znaczenie dla jego wykładni i zakresu zastosowania. Po pierwsze,

ustanowiona nim kompetencja może być wykorzystywana tylko wtedy, gdy jest to

niezbędne z punktu widzenia dobra wymiaru sprawiedliwości i gdy zamierzonego

celu nie można osiągnąć za pomocą innych środków, po drugie przesłanki jego

stosowania nie mogą być ustalone dyskrecjonalnie i nie mogą mieć charakteru

pozaprawnego, po trzecie rozstrzygnięcie podjęte na jego podstawie w odniesieniu

do określonego sędziego powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie. W ocenie

odwołującego zaskarżona decyzja została wydana w oderwaniu od wspomnianych

zasad konstytucyjnych.

Zdaniem

skarżącego

przeniesienie

sędziego

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego

nie jest jedynym rozwiązaniem służącym realizacji celu w postaci „zapewniania

sprawnego wykonywania działalności orzeczniczej przez 14 wojewódzkich sądów

administracyjnych". Ustawa z dnia 30 sierpnia 2000 r. przewiduje także możliwość

delegowania

sędziego

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego

do

pełnienia

obowiązków w wojewódzkim sądzie administracyjnym (art. 95 § 1). W tej sytuacji

co do zasady winno być stosowane rozwiązanie korzystniejsze dla sędziego, a

mianowicie delegacja. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wskazał

przyczyn, dla których od rozwiązania tego odstąpił, zastępując je przeniesieniem,

powodującym dalej idącą, niekorzystną zmianę w statusie prawnym sędziego.

Jedyną wskazaną przez Prezesa NSA przesłanką faktyczną, która została wzięta

pod uwagę było zajmowanie dotychczas stanowiska w zniesionym obecnie ośrodku

zamiejscowym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na skutek indywidualnych

rozstrzygnięć dochodzi w konsekwencji do zróżnicowania identycznego dotychczas

statusu sędziów w oparciu o kryterium pozaprawne i do wyodrębnienia aż trzech

kategorii sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: 1) sędziów zajmujących

stanowisko sędziego NSA, 2) sędziów delegowanych i 3) sędziów przeniesionych

do wojewódzkich sądów administracyjnych, którym pozostawiono jedynie tytuł i

„prawo do wynagrodzenia”.

Odwołujący się podniósł, że uchwała ustanawiająca „regułę" w tej mierze jest

w ogóle niedopuszczalna, a już na pewno nie może stanowić podstawy do

orzekania w indywidualnej sprawie sędziego. Nie może ona stanowić elementu

podstawy prawnej podjętej decyzji, choć w uzasadnieniu decyzji użyto zwrotu:

„kierując się tą regułą podjąłem decyzję o przeniesieniu ...”, traktując ją właśnie jako

podstawę prawną. „Reguła" ta - wbrew stanowisku zaprezentowanemu w

uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w sposób oczywisty koliduje z intencją i

założeniami ustawodawcy, znajdującymi wyraz w art. 93 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Z przepisu tego wynika zasada, że osoby powołane na stanowiska sędziów

Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów

pozostają sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odwołujący się stwierdził,

że przyjmowanie „reguły" przeciwstawnej do tej zasady i wprowadzanie jej w życie

za

pomocą

indywidualnych

rozstrzygnięć

Prezesa

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego jest praktyką, której nie sposób zaakceptować. Wykorzystanie w

tym celu - mającej w założeniu charakter wyjątkowy - kompetencji przewidzianej w

art. 94 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. jest sprzeczne z jej istotą i stanowi jej

nadużycie.

Skarżący zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji również pod

względem formalnym trudno uznać za wystarczające. W gruncie rzeczy ma ono

charakter pozorny, bowiem zawiera niemal wyłącznie twierdzenia ogólne i

właściwie nie odnosi się do przedmiotowej sprawy jako sprawy indywidualnej

skarżącego, co doprowadziło do naruszenia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Odwołujący się wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera pouczenie o prawie

wniesienia odwołania do Sądu Najwyższego, które zostało m. in. oparte na

podstawie art. 75 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów

powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Przepis ten, nawiązuje do

zawartych w § 2 pkt 1 i pkt 2 tego samego artykułu przypadków, w których możliwe

jest przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe bez jego zgody. Chodzi tu w

szczególności

o

„zniesienie

stanowiska

wywołane

zmianą

w

organizacji

sądownictwa lub zniesienia danego sądu lub wydziału zamiejscowego albo

przeniesienia siedziby sądu". Skarżący podniósł, że z powołania się na ten przepis

(niezależnie od tego, że nastąpiło ono dopiero w pouczeniu o środku

odwoławczym, a w podstawie prawnej decyzji nie ma o nim mowy) wynika, że

Prezes NSA uznał art. 75 § 2 pkt 1 cyt. ustawy - Prawo o ustroju sądów

powszechnych, za jedną z podstaw swojej decyzji. Stanowisko takie jest, zdaniem

odwołującego się błędne, bowiem z dniem 1 stycznia 2004 r. nie powstały

zdarzenia, o których mowa w tym przepisie. Nie można, według skarżącego, mówić

o „zniesieniu stanowiska wywołanym zmianami w organizacji sądownictwa”, gdyż w

dalszym ciągu istnieje stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie zniesiono również wydziałów NSA, ale jego ośrodki zamiejscowe. Z tego

powodu art. 75 cyt. ustawy nie może być przesłanką zwolnienia od obowiązku

uzyskania zgody sędziego na jego przeniesienie z NSA do wojewódzkiego sądu

administracyjnego.

Tryb przeniesienia sędziego, ustanowiony w art. 94 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002

r. i zastosowany przy wydaniu zaskarżonej decyzji budzi też wątpliwości co do jego

zgodności z Konstytucją. Art. 180 ust. 2 Konstytucji statuuje zasadę, w myśl której

przeniesienie sędziego na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie

na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Według

skarżącego nie wydaje się, aby ust. 5 tego artykułu, odnoszący się do zmiany

ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych i dotyczący w istocie tylko

kwestii pozostawienia uposażenia, mógł być interpretowany w oderwaniu od

wspomnianej zasady; nie wydaje się, aby w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany

granic okręgów sądowych ustawodawca był zwolniony z obowiązku precyzyjnego

określenia przesłanek przeniesienia sędziego i dysponował swobodą w wyborze

organu mającego podejmować indywidualne rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Zasada nieusuwalności sędziów wyklucza powierzenie samodzielnym

decyzjom władzy wykonawczej jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących sytuacji

prawnej sędziów (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24

czerwca 1998 r., K 3/98, OTK nr 4/1998). Skarżący podniósł, że przyznanie daleko

idącej kompetencji w tym zakresie organowi monokratycznemu, pozostającemu

wprawdzie w systemie organizacyjnym władzy sądowniczej, ale pełniącemu funkcję

o charakterze administracyjnym, również budzi zastrzeżenia co do zgodności z art.

178 i 180 Konstytucji.

W ocenie skarżącego nie tylko mało precyzyjne sformułowanie art. 94 ust. 1

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., ale także czy może przede wszystkim - praktyka

jego stosowania pokazuje, że zyskał on treść i skutki naruszające zasadę

niezawisłości sędziowskiej oraz zasadę równego traktowania. Stanowi to, zdaniem

odwołującego

się

podstawę

do

uznania

przedmiotowego

przepisu

za

niekonstytucyjny (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 czerwca

1998 r., K 3/98, OTK nr 4/1998).

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o oddalenie odwołania.

Zdaniem Prezesa NSA zmiany ustroju sądów administracyjnych wymusiły

przeniesienia niektórych sędziów NSA na stanowiska sędziów wojewódzkich sądów

administracyjnych, z pozostawieniem im tytułu i wynagrodzenia sędziego

Naczelnego Sądu Administracyjnego, co odpowiada art. 180 ust. 5 Konstytucji.

Takie decyzje o przeniesieniu nie naruszały żadnych zasad konstytucyjnych, ale

były konieczne i zmierzały do realizacji reformy sądownictwa administracyjnego, a

przy tym zostały podjęte po wypracowaniu zasadniczych kryteriów przenoszenia

sędziów przez Kolegium NSA, które zostały zaakceptowane przez Zgromadzenie

Ogólne tego Sądu w sposób, który umożliwiał każdemu sędziemu zgłoszenie

wniosków odrębnych lub propozycji odmiennych oraz odniesienia się do każdego

indywidualnego przypadku.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Rozpatrywana sprawa jest podobna w jej istotnych aspektach przedmiotu i

problemów prawnych wynikających ze stanowisk odwołujących się sędziów NSA z

jednej strony i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z drugiej, do spraw,

które zostały już rozstrzygnięte wyrokami Sądu Najwyższego, w każdym wypadku

oddalającymi odwołanie (np. wyroki z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawach III PO

1 /04 i III PO 3/04).

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę

z odwołania

sędziego W.K. – z przyczyn zasadniczo podobnych do tych, które zostały

wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniach do wyroków wyżej wymienionych,

uznał, że odwołanie nie ma usprawiedliwionych

podstaw. Wobec szczegółowego

już przedstawienia występujących w sprawach tego rodzaju problemów prawnych i

związanej z tym argumentacji przemawiającej na korzyść stanowiska

Prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego można w niniejszej sprawie poprzestać na

wskazaniu kwestii zasadniczych.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2005 r., P 20/04, orzekł

że art. 94 § 1 ustawy jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 178 ust. 1 oraz art. 180

Konstytucji. Przesądza to rozstrzygnięcie postawionego w odwołaniu problemu

zgodnie ze stanowiskiem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jego

kompetencja do skutecznego przeniesienia sędziego tego Sądu na stanowisko

sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego

do wojewódzkiego sądu

administracyjnego, w którym dotychczas pełnił służbę jest zgodna z Konstytucją.

Odnośnie zarzutu, że Prezes NSA nie zasięgnął opinii Kolegium tego Sądu

przede wszystkim należy zauważyć, że przeniesienie sędziego NSA do

wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 94 § 1 ustawy nie jest

decyzją

administracyjną

w

rozumieniu

przepisów

Kodeksu

postępowania

administracyjnego, wobec czego przy jej podejmowaniu nie ma zastosowania art.

k.p.a.

Poza

Administracyjnego

tym,

reguły

przenoszenia

do

wojewódzkich

sądów

sędziów

Naczelnego

administracyjnych

Sądu

zostały

wypracowane podczas posiedzeń Kolegium oraz spotkań odbywanych

z

zainteresowanymi sędziami. Zasady te zostały następnie zaakceptowane przez

Kolegium, a także przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu

Administracyjnego w dniu 9 lutego 2004 r. Zasady przenoszenia sędziów NSA do

wojewódzkich sądów administracyjnych znane były przez wszystkich sędziów NSA.

Na posiedzeniu Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 23 lutego

2004 r. organ ten – w obecności przedstawicieli wszystkich Ośrodków

Zamiejscowych – zaopiniował przeniesienie poszczególnych sędziów. Przyjęty tryb

procedowania – konsultowany, uzgadniany, a także zaakceptowany przez całe

środowisko sędziowskie sędziów NSA zapewnił niezbędne standardy także w

aspekcie pożądanej indywidualizacji formułowania opinii. Należy zatem przyjąć,

że przewidziany w art. 94 § 1 ustawy wymóg zasięgnięcia opinii Kolegium

Naczelnego Sądu Administracyjnego został dochowany.

Uprawnione organy Naczelnego Sądu Administracyjnego – Kolegium tego

Sądu i Zgromadzenie Ogólne jego sędziów – za zasadnicze kryterium przeniesienia

sędziego

do wojewódzkiego sądu administracyjnego przyjęły zachowanie

dotychczasowego miejsca orzekania. Nie było to kryterium niesprawiedliwe.

Zagwarantowało ono sędziom – przy pozostawieniu im prawa do wynagrodzenia i

tytułu przysługującego sędziemu NSA

- stabilizację sytuacji także w zakresie

zgodności miejsc pracy i zamieszkania. Z drugiej strony, co nie mniej istotne,

zapewniało racjonalną i bezwzględnie konieczną w państwie prawnym ciągłość

orzekania

w nowym systemie sądownictwa administracyjnego. Nie bez

pozytywnego znaczenia

jest też argument zaprezentowany przez Prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego, że

indywidualna ocena wypełniania

obowiązków służbowych „a w tym zwłaszcza działalności orzeczniczej sędziego”

byłaby połączona ze znacznymi trudnościami ażeby nie naruszyć w tych ocenach

niezawisłości sędziowskiej, skoro szło tylko o przeniesienie sędziego z powodu

zmiany ustroju sądów.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.