III PO 2/14 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III PO 2/14

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 4 marca 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Halina Kiryło (przewodniczący)

SSN Zbigniew Korzeniowski

SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)

w sprawie z odwołania J. C. – Ł.

od decyzji Prokuratora Generalnego Nr PG IX K […] z dnia 5 grudnia 2013 r.,

w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska

prokuratora,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 4 marca 2014 r.,

oddala odwołanie.

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r. Prokurator Generalny – powołując się

na art. 62a ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze

(Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) w związku z art. 69 § 1 i § 1a ustawy

z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2013 r.

poz. 427 ze zm.; dalej jako: „usp”) – nie wyraził zgody na dalsze zajmowanie

stanowiska po ukończeniu 65 roku życia przez prokuratora Prokuratury Okręgowej

w K. - J. C. – Ł.. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prokurator Generalny

przedstawił, że pismem z dnia 26 lipca 2013 r. J. C. – Ł. złożyła wniosek

o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora – do dnia

[…] 2015 r. Do powyższego wniosku pani prokurator dołączyła zaświadczenie

lekarskie z dnia 26 lipca 2013 r., z którego wynika, że brak jest przeciwwskazań

zdrowotnych do wykonywania przez nią pracy na stanowisku prokuratora.

Prokurator Okręgowy w K. poparł wniosek i wskazał, że J. C. – Ł. jest prokuratorem

zaangażowanym i rzetelnym, a długoletni staż pracy, profesjonalizm zawodowy,

kultura osobista oraz odpowiedzialność powodują, że jej przejście w stan

spoczynku wywoła ujemne skutki dla pracy wydziału […] organizacyjnego.

Wnioskodawczyni obecnie zajmuje się rozpatrywaniem skarg, prowadzeniem

postępowań służbowych oraz sprawami związanymi z informacją publiczną.

Prokurator Apelacyjny w […], biorąc pod uwagę zarówno stanowisko

Prokuratora Okręgowego w K., jak i walory zawodowe oraz opinię o stanie zdrowia

prokurator J. C. – Ł., pozytywnie odniósł się do jej wniosku. Prokurator Generalny

wskazał, że z aktualnych danych biura kadr wynika, że jednostki rejonowe okręgu

[…] dysponują 3 wolnymi stanowiskami prokuratorskimi. Aktualnie dwa wolne

stanowiska prokuratorskie zostały już ogłoszone w Monitorze Polskim i trwają

procedury konkursowe, natomiast w przypadku trzeciego z wolnych stanowisk

uruchomiona została procedura związana ze zniesieniem tego stanowiska

i utworzeniem stanowiska w innej jednostce prokuratury. Ponadto w okręgu tym

spośród 15 zatrudnionych asesorów obecnie 7 posiada już uprawnienia

do powołania na pierwsze stanowisko prokuratorskie. Prokuratura Okręgowa w K.

dysponuje limitem 72 etatów, z czego 3 stanowiska pozostają nieobsadzone.

Jednakże we wszystkich przypadkach uruchomione zostały już procedury

konkursowe mające na celu obsadzenie tych stanowisk. Ponadto obecnie

na delegacji w tej jednostce pozostaje 15 prokuratorów prokuratury rejonowej.

Krajowa Rada Prokuratury uchwałą Nr […] z dnia 29 października 2013 r.

pozytywnie zaopiniowała wniosek Pani prokurator J. C. – Ł..

Prokurator Generalny stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym, prokurator

przechodzi w stan spoczynku z chwilą osiągnięcia 67 roku życia albo wieku

przewidzianego odpowiednio w art. 69 § 1a usp, chyba że Prokurator Generalny,

na wniosek zainteresowanego prokuratora, po przedstawieniu zaświadczenia

stwierdzającego, że jest zdolny, ze względu na stan zdrowia do pełnienia

obowiązków prokuratora oraz po zasięgnięciu opinii właściwego prokuratora

przełożonego, a także Krajowej Rady Prokuratury wyrazi zgodę na dalsze

zajmowanie stanowiska. Z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia

11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r.,

poz. 637), która nowelizuje przepisy ustawy o prokuraturze oraz usp między innymi

w zakresie podniesienia wieku obligującego do przeniesienia prokuratora w stan

spoczynku. Regułą ustawową jest obecnie konieczność pozostawania prokuratora

w służbie czynnej do ukończenia 67 roku życia. Jednocześnie ustawodawca

dla określonych grup wiekowych obniżył wiek obligujący do przejścia w stan

spoczynku, odsyłając w tym zakresie do odpowiedniego posiłkowania się

przepisami dotyczącymi ustalenia minimalnego wieku emerytalnego, określonego

dla osób uprawnionych do świadczeń emerytalnych z powszechnego systemu

ubezpieczeń społecznych. Obowiązujący od 1 stycznia 2013 r., dodany w ustawie –

Prawo o ustroju sądów powszechnych art. 69 § 1a, który przez art. 62a ust. 1

ustawy o prokuraturze ma zastosowanie do prokuratorów, odsyła do przepisów

art. 24 ust. 1a pkt 61 - 84, art. 24 ust. 1b oraz art. 27 ust. 3 ustawy z dnia

17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

(Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Przedmiotowe przepisy określają wiek

emerytalny, m.in. dla kobiet urodzonych od dnia 1 stycznia 1948 roku do dnia

31 grudnia 1967 roku, na 65 lat. W związku z tym, pani prokurator J. C. – Ł.

(urodzona w dniu […] 1949 r.) ma prawo do pozostawania w służbie czynnej

do dnia 4 lutego 2014 r. Zdaniem Prokuratora Generalnego jest to zasada

ustawowa, a ewentualne wyrażenie przez niego zgody na dalsze zajmowanie

stanowiska

prokuratora,

od całokształtu

ma

okoliczności,

charakter

a

więc

fakultatywny

zarówno

i

jest

przesłanek

uzależnione

obiektywnych,

jak i subiektywnych, dotyczących konkretnego prokuratora. Możliwość dalszego

pozostawania na stanowisku prokuratora jest traktowana jako wyjątek, uzasadniony

szczególnymi okolicznościami, mającymi oparcie w interesie służby lub leżącymi

po stronie prokuratora. Spełnienie wskazanych w przepisie art. 62 a ust. 2 ustawy

o prokuraturze warunków pozytywnych nie jest równoznaczne z obowiązkiem

wyrażenia

zgody

na

dalsze

pozostawanie

przez

prokuratora

w

służbie.

Decyzja Prokuratora Generalnego o braku zgody na dalsze zajmowanie stanowiska

prokuratora po ukończeniu 67 roku życia albo wieku przewidzianego odpowiednio

w art. 69 § 1a usp nie musi mieć uzasadnienia w przyczynach uniemożliwiających

dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

6 grudnia 2006 r., III PO 7/06).

W ocenie Prokuratora Generalnego podniesione przez zainteresowaną w

uzasadnieniu rozpatrywanego wniosku argumenty nie są na tyle doniosłe, aby

wystarczyły do odstępstwa od ustawowej reguły przechodzenia w stan spoczynku z

dniem ukończenia 65 roku życia, ani też nie mogą być uznane za przesłanki

automatycznie przemawiające za potrzebą dalszego pozostawania na stanowisku.

Prokurator Generalny – podejmując swoją decyzję – uwzględnił także to, że

Prokurator Okręgowy w K. w swojej pozytywnej opinii nie wskazał szczególnych

okoliczności przemawiających za niezbędnością dalszego zatrudniania prokurator

J. C. – Ł.. Wyróżniające walory osobiste, wieloletnie doświadczenie oraz wysokie

kwalifikacje zawodowe z pewnością zasługują na uznanie, lecz nie stanowią

wyjątkowych okoliczności przemawiających za uzyskaniem zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska prokuratora.

Prokurator Generalny wskazał, że w świetle sytuacji etatowej w Prokuraturze

Okręgowej w K., uzasadnionym jest kontynuowanie polityki kadrowej opierającej się

na pokoleniowej wymianie kadr prokuratorskich, związanej z jednej strony

z osiąganiem

przez

prokuratorów

wieku

umożliwiającego

im

skorzystanie

z przywileju stanu spoczynku, a z drugiej strony z potrzebą umożliwienia przejęcia

tej służby przez innych doświadczonych prokuratorów, a także zapewnieniem

etatów dla nowych kadr prokuratorskich. Zgodnie z zasadą racjonalnego

wykorzystania kadry prokuratorskiej i asesorskiej prowadzone są działania

zmierzające do umożliwienia asesorom po upływie okresu powierzenia czynności

prokuratorskich

przystąpienia

do

konkursu

na

stanowisko

prokuratorskie.

Odpływ tej kadry orzeczniczej pozostawałby w sprzeczności z potrzebami

prokuratury, która do wypełniania zadań ustawowych powinna w sposób racjonalny

wykorzystywać swój potencjał osobowy.

Odwołanie

od

powyższej

decyzji

Prokuratora

Generalnego

wniosła

prokurator J. C. – Ł., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania

sprawy Prokuratorowi Generalnemu do ponownego rozpoznania. Odwołująca się

zarzuciła, że Prokurator Generalny wydając zaskarżoną decyzję nie wyważył

interesów służby i prokuratora z poszanowaniem zasady proporcjonalności i zasady

równego

traktowania.

Przesłanki

podjęcia

zaskarżonej

decyzji

wykraczają

poza granice uznania Prokuratora Generalnego, który w kształtowaniu polityki

kadrowej nie może pomijać interesu państwa, prokuratury, poszczególnych

obywateli, ponadto mogą być uznane za dyskryminację ze względu na wiek

odwołującej się – przez sformułowanie argumentu przemawiającego przeciwko

pozostawaniu odwołującej się na zajmowanym stanowisku, sprowadzającego się

do

konieczności

dokonania

pokoleniowej

wymiany

kadr.

Odwołująca

–

nie kwestionując uprawnienia Prokuratora Generalnego do uznaniowości jego

decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska

prokuratora po ukończeniu 65 roku życia – podkreśliła, że jest to uznanie

ograniczone, na co wielokrotnie wskazywał Sąd Najwyższy w dotychczasowym

orzecznictwie (por. wyrok z dnia 11 grudnia 2002 r., III AO 16/02; z dnia 13 maja

2010 r., III PO 1/10). Prokurator Generalny jest bowiem zobowiązany w ramach

przyznanej mu kompetencji do należytego wyważenia wszystkich okoliczności

mających oparcie w interesie służby lub leżących po stronie zainteresowanego

prokuratora, przemawiających za wyrażeniem zgody na jego dalsze pozostawanie

na stanowisku prokuratorskim lub za jej odmową. Powyższe względy – w ocenie

odwołującej się – nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej

decyzji. Prokurator Generalny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominął istotną

okoliczność, że wykonywanie objętych zakresem czynności odwołującej się

obowiązków służbowych w Wydziale […] Organizacyjnym Prokuratury Okręgowej

wiąże się z pewnymi specjalnymi cechami i wymaganiami, co sprawia, że

rezygnacja z osób je wykonujących może stanowić uszczerbek dla służby.

Oprócz posiadanej wiedzy prawniczej, prokurator wykonujący obowiązki służbowe

takie jak odwołująca się powinien posiadać także znaczne doświadczenie

zawodowe oraz wypraktykowaną sprawność w prowadzeniu tego rodzaju spraw.

Prokurator Generalny nie dostrzegając tych uwarunkowań przedłożył rzeczywisty

interes służby, jakim jest dbałość o jakość pracy prokuratorskiej na arbitralnie

przyjętą,

niedookreśloną

politykę

kadrową,

sprowadzającą

się

wyłącznie

do pokoleniowej wymiany kadr. W ocenie odwołującej się polityka kadrowa

zmierzająca wyłącznie do wymiany kadry prokuratorskiej z uwagi na wiek, stanowi

odnośnie do jej osoby zawoalowaną formę dyskryminacji pośredniej, zdefiniowanej

w art. 2 ust. 2 pkt b Dyrektywy nr 2000/78/WE Rady Unii Europejskiej z dnia

27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania

w zakresie zatrudniania i pracy (Dz.U. UE L z dnia 2 grudnia 2000 r.).

Odwołująca się podkreśliła, że o ile samo ustalenie granicy wieku dla przejścia

w stan spoczynku nie stanowi per se dyskryminacji, to już używanie argumentu

wieku – w realiach niniejszej sprawy – taką dyskryminacją jest i to także w ujęciu

art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Odwołanie jest niezasadne.

Zaskarżoną decyzją Prokurator Generalny, powołując się na przepisy

art. 62a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst:

Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm. – dalej jako: ustawa o prokuraturze) w

związku z art. 69 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów

powszechnych, dalej – jako usp), nie wyraził zgody na dalsze zajmowanie przez

J. C. – Ł. stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 roku życia. Stosownie do art.

62a ust. 1 ustawy o prokuraturze w związku z art. 69 § 1 i § 1a usp prokurator

kończy wykonywanie służby z dniem ukończenia 67 roku życia albo z dniem

ukończenia wieku określonego w art. 69 § 1a usp. Zgodnie z przepisem art. 69

§ 1a usp ustawowo określony wiek przejścia odwołującej się (urodzonej w dniu

[…] 1949 r.) w stan spoczynku wynosi 65 lat. Na tle zasadniczej regulacji statusu

prokuratora,

ustawowe

zezwolenie

na

dalsze

zajmowanie

stanowiska

przez prokuratora, który ukończył 67 rok życia albo wiek przewidziany odpowiednio

w art. 69 § 1a usp ma charakter szczególny. Słusznie odwołująca wskazuje, że

stan spoczynku jest niewątpliwie przywilejem prokuratora, ale w odróżnieniu

od pracowniczej emerytury, łączy się z niemożnością podejmowania pracy,

za wyjątkiem pracy dydaktycznej; ale niezasadnie skarżąca kończy tę konstatację

konkluzją, że - może stanowić dyskryminację tych, którzy mogą i chcą pracować

oraz są przydatni dla realizacji określonych zadań. Zwrócić należy bowiem uwagę,

że stan spoczynku prokuratora po zakończeniu służby jest znacznie bardziej

korzystny finansowo od świadczenia emerytalnego osoby podlegającej ustawie

z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z ZUS, a stosunek służby

prokuratora wymaga szczególnej sprawności psychofizycznej.

Zgodnie z art. 62a ust. 2 ustawy o prokuraturze, prokurator może dalej

zajmować stanowisko, jeżeli Prokurator Generalny na wniosek prokuratora

po przedstawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że jest zdolny, ze względu

na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków prokuratora, oraz po zasięgnięciu opinii

właściwego prokuratora przełożonego, wyrazi prokuratorowi zgodę na dalsze

zajmowanie stanowiska. Prokurator Generalny uwzględnia również opinię Krajowej

Rady Prokuratury (art. 24 pkt 11 ustawy o prokuraturze). Prokurator Generalny

podejmuje decyzję na podstawie uznania, a jej kontrola przez Sąd Najwyższy

ograniczona jest do oceny zachowania wymaganych warunków proceduralnych

oraz poprawności przesłanek uznaniowego rozstrzygnięcia. Sąd Najwyższy

nie może wkraczać w ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego dotyczące

jego odpowiedzialności za stan prokuratury, lecz jedynie bada, czy decyzja

Prokuratora Generalnego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych

kryteriów.

Zarzuty odwołania – skonkretyzowane dopiero w jego uzasadnieniu –

odwołująca się opiera na twierdzeniu o braku należytego wyważenia przez

Prokuratora

Generalnego

w

zaskarżonej

decyzji

wszystkich

okoliczności

związanych z interesem publicznym tj. zarówno interesem służby, jak i

okolicznościami leżącymi po stronie prokuratora z poszanowaniem zasady

proporcjonalności i zasady równego traktowania. W ocenie odwołującej się

przesłanki podjęcia zaskarżonej decyzji wykraczają poza granice uznania

Prokuratora Generalnego, który w kształtowaniu polityki kadrowej nie może pomijać

interesu państwa, prokuratury, poszczególnych obywateli, ponadto mogą być

uznane za dyskryminację ze względu na wiek odwołującej się.

Bezpodstawnie odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 2 pkt b

Dyrektywy nr 2000/78/WE Rady Unii Europejskiej z dnia 27 listopada 2000 r.

ustanawiającej

ogólne

warunki

ramowe

równego

traktowania

w

zakresie

zatrudniania i pracy oraz art. 32 Konstytucji RP. Odrębny status prokuratora

zapewniający mu m.in. wykonywanie stanowiska do ukończenia 67 roku życia albo

wieku określonego w art. 69 § 1a usp jest w swojej istocie odmienną zasadą

warunków prawa do pracy - w porównaniu z ochroną zatrudnienia pracownika w

systemie powszechnym. Niesłusznie odwołująca się w zaskarżonej decyzji

dopatruje się dyskryminacji ze względu na wiek w tym, że Prokurator Generalny

uwzględnił sytuację kadrową jednostek prokuratury Prokuratury Okręgowej w K.

w aspekcie

„pokoleniowej

wymiany

kadr

prokuratorskich”.

Zakończenie

wykonywania służy przez prokuratora po ukończeniu 67 roku życia albo wieku

określonego w art. 69 § 1a usp nie jest przejawem dyskryminacji, ale zasadniczym

zrealizowaniem

ustawowo

określonego

statusu

prokuratora.

Przedłużenie wykonywania stanowiska prokuratora ponad wiek 67 lat albo wiek

określony w art. 69 § 1a usp, niejako z natury rzeczy może wynikać z analitycznej

„konfrontacji” uprawnienia i sytuacji prokuratora, który ze względu na wiek powinien

przejść w stan spoczynku - z uprawnieniami i sytuacją osób, które – będąc

młodszymi – aspirują do objęcia stanowisk w prokuraturze. „Pokoleniowa wymiana

kadr prokuratorskich”, stanowi naturalną formę realizacji ustawowo określonych

mechanizmów obsadzenia stanowisk w prokuraturze i w tym sensie nie może być

traktowana jako element dyskryminacji prokuratorów, którym ustawa zapewnia

przejście w stan spoczynku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 października

2012 r., III PO 12/12 – niepublikowany).

Ponadto wypada podkreślić, że odmowa wyrażenia zgody na przedłużenie

okresu zatrudnienia prokuratora uzasadniona przesłanką potrzeby wymiany

pokoleniowej została uznana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości za zgodną

z dyrektywą Rady z dnia 27 listopada 2000 r. nr 2000/78/WE ustanawiającą

ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. W

wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., Gerhard Fuchs, Peter Köhler przeciwko Land Essen

(C-159/10 i C-160/10) Trybunał przyjął, w odniesieniu do prokuratorów i innych

urzędników państwowych mianowanych dożywotnio, że nie powoduje naruszenia

tej dyrektywy regulacja przewidująca ich obowiązkowe przejście na emeryturę w

wieku 65 lat (z możliwością przedłużenia zatrudnienia do 68 lat), jeżeli celem jest

ustanowienie „korzystnej struktury wiekowej”, mającej wspierać zatrudnienie i

awanse młodych pracowników.

Prokurator Generalny nie naruszył prawa, skoro powierzoną mu przez

ustawę kompetencję, wykorzystał z zachowaniem przewidzianego do tego trybu i

po rozpatrzeniu wszystkich przemawiających na rzecz wniosku okoliczności. Sąd

Najwyższy

właściwy

do

rozpoznania

odwołania

od

decyzji

Prokuratora

Generalnego (art. 62a ust. 3a ustawy o prokuraturze) nie przejmuje kompetencji

należącej wyłącznie do Prokuratora Generalnego; kontroluje jedynie jej zgodność z

prawem. Przedstawiona przez Prokuratora Generalnego zasadnicza przesłanka

jego decyzji dotycząca analizy sytuacji kadrowej i wynikającej z niej koncepcji

„pokoleniowej wymiany kadr prokuratorskich” nie wykracza poza należącą do

Prokuratora Generalnego odpowiedzialność za sprawowanie jego urzędu w

szczególności kierowanie działalnością prokuratury (art. 10 ust. 1 ustawy o

prokuraturze).

Przekonujące są argumenty Prokuratora Generalnego, iż powoływanie

asesorów na stanowiska prokuratorskie nie może odbywać się tylko przez

utworzenie nowego stanowiska z przekształcenia etatu asesorskiego. Taka

praktyka prowadziłaby do systematycznego obniżania się limitu etatów asesorskich

przy braku możliwości ich odtworzenia.

Obecnie obowiązujące procedury przy

obsadzaniu wolnych stanowisk w jednostkach organizacyjnych prokuratury

powodują, że nabór na wolne stanowiska orzecznicze trwa niejednokrotnie wiele

miesięcy. Aktualnie wolne stanowiska orzecznicze są następstwem długotrwałych

procedur związanych z ich obsadą, nie są zaś wynikiem braku kandydatów na te

stanowiska. W tej sytuacji wyrażanie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska

prokuratora znacznie utrudnia, a niekiedy wręcz uniemożliwia awans prokuratorom,

którzy nie tylko spełniają wymogi formalne, ale też ze względów merytorycznych w

pełni zasługują na taki awans. Prokurator Generalny zasadnie stwierdził, że z

punktu widzenia interesu służby, ukierunkowanego w dużej mierze na stworzenie

warunków dla pozyskiwania nowych kadr prokuratorskich, w sytuacji braku etatów

uniemożliwiających m. in. mianowanie nowych asesorów, czy też powoływanie na

pierwsze

stanowisko

posiadających

prokuratorskie,

odpowiednie

ale

kwalifikacje

także

umożliwienie

uzyskania

awansu

prokuratorom

zawodowego,

nieuwzględnienie wniosku pani prokurator J. C. – Ł. znajduje uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy nie podzielił zarzutów

odwołania.

aw