III PO 2/04 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III PO 2/04

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 12 stycznia 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Zbigniew Hajn (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Zbigniew Myszka

SSN Andrzej Wasilewski

Protokolant Dorota Białek

w sprawie z odwołania sędziego G. S.

od decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2004r., w

przedmiocie przeniesienia na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu

administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […],

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 12 stycznia 2006 r.,

oddala odwołanie.

Uzasadnienie

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z 1 marca 2004 r.,

wydaną na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy

wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271

ze zm.), przeniósł z dniem 15 marca 2004 r. sędziego Naczelnego Sądu

Administracyjnego

G.

S. na

stanowisko

sędziego

wojewódzkiego

sądu

administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w […].

W uzasadnieniu decyzji Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego

podniósł, że podstawowym celem reformy sądownictwa administracyjnego jest

zapewnienie

sprawnego

wykonywania

działalności

orzeczniczej

przez

wojewódzkich sądów administracyjnych, utworzonych rozporządzeniem Prezydenta

RP z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów

administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72,

poz. 652). Osiągnięcie tego celu było możliwe, zgodnie z założeniami przyjętymi w

toku prac nad projektami ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, w

drodze przenoszenia sędziów NSA na stanowiska sędziowskie w odpowiednich

wojewódzkich sądach administracyjnych na podstawie art. 94 § 1 ustawy, który

upoważnia Prezesa NSA do przeniesienia

sędziego na stanowisko sędziego

wojewódzkiego

po

sądu

administracyjnego,

zasięgnięciu

opinii

Kolegium

Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Następnie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w skład

Naczelnego Sądu Administracyjnego wchodzi obecnie 280 sędziów NSA

powołanych na te stanowiska na podstawie dotychczasowych przepisów. Na

wniosek Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA, Prezydent RP rozporządzeniem z

dnia 18 lutego 2004 roku w sprawie ustalenia liczby stanowisk sędziowskich w

Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz liczby wiceprezesów (Dz. U. Nr 26, poz.

228) ustalił liczbę stanowisk sędziowskich w NSA na 50. Oznaczało to

przeniesienie

znacznej

liczby

sędziów

NSA

powołanych

na

podstawie

dotychczasowych przepisów do wojewódzkich sądów administracyjnych. W

odniesieniu do sędziów NSA zajmujących dotychczas stanowiska sędziowskie w

zniesionych z dniem 1 stycznia 2004 r., ośrodkach zamiejscowych NSA, Kolegium

NSA i Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA przyjęły regułę, że będą oni wykonywać

obowiązki sędziowskie w wojewódzkich sądach administracyjnych utworzonych w

miejscowościach siedzib ośrodków zamiejscowych NSA, w których sędziowie

dotychczas pełnili służbę. Decyzję o przeniesieniu sędziego Naczelnego Sądu

Administracyjnego G. S. Prezes NSA umotywował potrzebą zapewnienia

sprawnego funkcjonowania tego Sądu.

W

odwołaniu

od

powyższej

Administracyjnego G. S. zarzucił jej

decyzji

sędzia

Naczelnego

Sądu

naruszenie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. oraz art. 2, 32, 178 ust. 1 i 180 Konstytucji RP i wniósł o uchylenie

decyzji w całości.

W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że stosownie do art. 94 § 1 zdanie.

pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), w okresie 3 miesięcy

od dnia wejścia w życie ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego może być

przeniesiony przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zasięgnięciu

opinii Kolegium tego Sądu, na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu

administracyjnego

w miejscowości, w której dotychczas pełnił służbę,

z

pozostawieniem mu prawa do wynagrodzenia i tytułu przysługującego sędziemu

Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ma wątpliwości co do tego, że posłużenie

się przez ustawodawcę zwrotem "po zasięgnięciu opinii" oznacza podjęcie

zindywidualizowanego, odnoszącego się do konkretnej osoby, aktu opiniowania. Do

wydania tak pojmowanej opinii nie doszło, o czym świadczy już sama treść osnowy

decyzji Prezesa NSA (nie wskazano w niej na zasięgnięcie jakiejkolwiek opinii). Z

informacji przekazanej odwołującemu się przez członków Kolegium Naczelnego

Sądu Administracyjnego wynika, że poprzestano jedynie na przedstawieniu listy

przenoszonych

do

wojewódzkich

sądów

administracyjnych

sędziów.

W

uzasadnieniu decyzji powołano się natomiast ogólnikowo na "przyjęcie reguły"

przez Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego i Zgromadzenie Ogólne

sędziów tego Sądu, powielającej dokładnie treść wskazanego na wstępie przepisu

ustawowego. W opinii odwołującego już tylko ta okoliczność dyskwalifikuje w sensie

prawnym zaskarżoną decyzję i nakazuje uznać ją za naruszającą ustawowy tryb

współdziałania.

Niekonstytucyjności unormowań powołanych przepisów ustawy, odwołujący

się upatruje głównie w tym, że wbrew swej stylistyce odebrały one przenoszonym

sędziom przysługujące im dotychczas i nabyte pod rządem obowiązującego przed

1 stycznia 2004 r. ustawodawstwa uprawnienia, chociażby prawo przejścia w stan

spoczynku po ukończeniu 60 roku życia w razie przepracowania nie mniej niż 9 lat

na stanowisku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odwołujący się

dostrzega wewnętrzną sprzeczność pomiędzy art. 93 ustawy - Przepisy

wprowadzające, który zastrzega, że "Osoby powołane na stanowisko sędziego

Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów

pozostają sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego"; a uregulowaniem art. 94

§ 1, w tym zasadę, że w przypadku przeniesienia sędziego Naczelnego Sądu

Administracyjnego na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego

pozostawia mu się prawo do wynagrodzenia i tytuł przysługujący sędziom

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego.

Konstytucja

marcowa

zniosła

tytuły

honorowe, więc określenie "tytuł przysługujący sędziemu Naczelnego Sądu

Administracyjnego" jest tylko pustą figurą retoryczną.

Zdaniem odwołującego się konieczne jest zwrócenie uwagi, że przepisy art.

94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające... dopuściły do zastosowania

przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego różnych, odmiennych w swych

skutkach

prawnych

instytucji

-

przeniesienia

do

wojewódzkiego

sądu

administracyjnego i delegowania "do pełnienia obowiązków w wojewódzkim sądzie

administracyjnym". Ta niczym nieskrępowana swoboda, by nie powiedzieć

dowolność w roszadach odnoszących się do stanowisk sędziowskich, kłóci się w

sposób oczywisty z zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą

równego traktowania (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadami niezawisłości

sędziowskiej i nieusuwalności sędziów (art. 178 ust. 1 l i art. 180 Konstytucji RP).

Skarżący zaznaczył, że ani do niego, ani do innych sędziów nie zwracano się o

wyrażenie zgody na przeniesienie na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu

administracyjnego. Nie zaistniała również w rozważanym przypadku sytuacja

określona w art. 75 § 2 pkt 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów

powszechnych (Dz. U. nr 98, poz. 1070 z późn. zm.)

Odwołanie się do dyspozycji art. 180 ust. 5 Konstytucji RP wymagałoby zaś,

wobec zróżnicowania trybów (reżimów) z art. 94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy - Przepisy

wprowadzające...,

sformułowania jasnych kryteriów podejmowanych

decyzji

personalnych, przy pełnym poszanowaniu zasad przejrzystości działania i ochrony

praw nabytych. Przepis ten kształtuje zresztą nie tyle alternatywę działań

dopuszczalnych w stosunku do sędziów, co raczej gwarancję w postaci nakazu

pozostawienia pełnego uposażenia.

Za sprzeczne z wyliczonymi uprzednio zasadami konstytucyjnymi uważa

odwołujący się całkowicie dyskrecjonalne, pozostające poza ramami wymaganego

ustawowo

opiniowania,

"dekretowanie"

przez

Prezesa

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego obsady personalnej stanowisk w tym Sądzie i w sądach niższej

instancji. Tego rodzaju praktyka prowadzi do nieuzasadnionego i nie poddającego

się zobiektywizowanym kryteriom oceny, zróżnicowania statusu sędziów. Łączy się

ono

z

wyodrębnieniem

trzech

kategorii

sędziów

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego: 1) sędziów zajmujących stanowisko sędziego Naczelnego Sądu

Administracyjnego, 2) sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego delegowanych

do

pełnienia

obowiązków

w

wojewódzkich

sądach

administracyjnych,

z

perspektywą przeniesienia w stan spoczynku z uposażeniem w wysokości

wynagrodzenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku (art. 95 § 2

ustawy - Przepisy wprowadzające...), 3) sędziów z "tytułem" sędziego Naczelnego

Sądu Administracyjnego przeniesionych na stanowisko sędziego wojewódzkiego

sądu administracyjnego, pozbawionych przysługujących im przed przeniesieniem

uprawnień

a

jedynie

zachowujących

prawo

do

wynagrodzenia

sędziego

Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W konkluzji odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o oddalenie odwołania

podkreślając, że zmiany ustroju sądów administracyjnych wymusiły przeniesienia

niektórych

sędziów

NSA

na

stanowiska

sędziów

wojewódzkich

sądów

administracyjnych, z pozostawieniem im tytułu i wynagrodzenia sędziego

Naczelnego Sądu Administracyjnego, co odpowiada art. 180 ust. 5 Konstytucji.

Takie decyzje o przeniesieniu nie naruszały żadnych zasad konstytucyjnych, ale

były konieczne i zmierzały do realizacji reformy sądownictwa administracyjnego, a

przy tym zostały podjęte po wypracowaniu przez Kolegium NSA zasadniczych

kryteriów przenoszenia sędziów, które zostały zaakceptowane przez Zgromadzenie

Ogólne Sędziów tego Sądu w sposób, który umożliwiał każdemu sędziemu

zgłoszenie wniosków odrębnych lub odmiennych propozycji oraz odniesienia się do

każdego indywidualnego przypadku.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Odwołanie zostało oparte na zarzutach: oraz 1) naruszenia art. 94 § 1 z 30

sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych

i

ustawę

-

Prawo

o

postępowaniu

przed

sądami

administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. (powoływanej dalej, jako

„ustawa”),

polegającego

na

podjęciu

przez

Prezesa

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego decyzji w przedmiocie przeniesienia odwołującej na stanowisko

sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w […] bez zasięgnięcia zindywidualizowanej opinii Kolegium

Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz 2) niezgodności art. 94 § 1 ustawy

reformującej sądownictwo administracyjne, rozpatrywanego łącznie z art. 93 i 95

ustawy”, z art. 2, 32, 178 ust. 1 i 180 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

W pierwszej kolejności wymagają rozważenia zarzuty dotyczące wskazanej

wyżej niezgodności z Konstytucją. W tej kwestii należy stwierdzić, że badanie

zgodności przepisów ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego,

który w wyroku z 7 listopada 2005 r., P 20/04 uznał, że art. 94 § 1 ustawy jest

zgodny z art. 2, art. 32, art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej. W uzasadnieniu powołanego wyroku, Trybunał odniósł się do kwestii

zgodności zakwestionowanej regulacji z Konstytucją również w aspekcie zakresu i

skali zróżnicowania statusu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, o

których mowa w art. 93 – 95 ustawy oraz zasady praw nabytych. Trybunał wskazał,

że „nie ma czegoś takiego, jak konstytucyjne podmiotowe prawo sędziego do

„nieusuwalności” czy też do „zajmowania określonego stanowiska służbowego w

określonym sądzie”, a „dopiero w sytuacji, gdyby okazało się, że w praktyce

sądowej art. 94 § 1 ustawy rozumiany jest w taki sposób, iż prowadzi to do

odebrania lub ograniczenia konkretnie wskazanych praw podmiotowych, byłaby

podstawa do ewentualnych rozważań, czy doszło do naruszenia zasady praw

nabytych”. W związku z tym nieuzasadniony okazał się również zarzut, że art. 94 §

1 ustawy pozostaje w sprzeczności z jej art. 93. W myśl ostatnio powołanego

przepisu

osoby

powołane

na

stanowiska

sędziów

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają sędziami

Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy rozumieć jako regułę,

zgodnie z którą po dniu wejścia w życie ustawy osoby w nim wymienione pozostają

na stanowisku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na warunkach

przewidzianych w art. 95 § 1 ustawy Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego

może delegować sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego (a więc tego, o

którym mowa w art. 93 ustawy) do pełnienia obowiązków w wojewódzkim sądzie

administracyjnym. Należy podzielić zaprezentowany w odpowiedzi na odwołanie

pogląd Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w toku delegacji nie

następuje zmiana statusu sędziego, który otrzymuje jedynie uprawnienie do

orzekania w innym sądzie. A zatem w okresie objętym delegowaniem mogą być

podejmowane w stosunku do niego czynności dotyczące jego stosunku

służbowego, w tym przeniesienie na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu

administracyjnego w trybie określonym w art. 94 § 1 ustawy, który został uznany

przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z ustawą zasadniczą.

Odnośnie do zarzutu pozbawienia odwołującego się korzystniejszych rozwiązań

prawnych w zakresie prawa do stanu spoczynku, to nie poddaje się on weryfikacji w

niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja Prezesa Naczelnego

Sądu Administracyjnego o przeniesieniu w trybie art. 94 § 1 ustawy. Wyklucza to

możliwość badania przez Sąd Najwyższy w tym postępowaniu innych niż ustawowo

określone następstw prawnych decyzji dotyczącej kwestii przeniesienia.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 94 § 1 ustawy w

zakresie wskazanym w odwołaniu. Zgodna z Konstytucją ustawowa kompetencja

Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do skutecznego przeniesienia

sędziego

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego

na

stanowisko

sędziego

wojewódzkiego sądu administracyjnego w miejscowości, w której pełnił służbę, z

pozostawieniem mu prawa do wynagrodzenia i tytułu przysługującego sędziemu

Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 94 § 1 zdanie pierwsze ustawy),

wymagała

jedynie

zasięgnięcia

opinii

Kolegium

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego. Przepis ten nie wymaga bowiem uzyskania zgody sędziego na

takie przeniesienie, ani też zapytania go o taką zgodę. Ze stanowiska Prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w odpowiedzi na odwołanie i nie

podważanego przez odwołującą wynika, że zasadnicze kryteria dotyczące

przenoszenia sędziów zostały wypracowane przez Kolegium Naczelnego Sądu

Administracyjnego i zaakceptowane przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów tego

Sądu w 9 lutego 2004 r. W konsekwencji w trakcie obrad w dniu 23 lutego 2004 r.

Kolegium zaopiniowało przeniesienie poszczególnych sędziów. Polegało to na

odczytywaniu przez przewodniczącego Kolegium kolejno nazwisk wszystkich

przenoszonych sędziów, zadaniu pytania, czy w stosunku do propozycji

przeniesienia wymienionych sędziów są inne propozycje, a następnie przystąpieniu

do aktu głosowania. Ten sposób postępowania umożliwiał zgłoszenie odrębnego

wniosku w przypadku każdego sędziego, odmiennej propozycji oraz odniesienia się

do każdego indywidualnego przypadku oddzielnie. Termin posiedzenia Kolegium

był ogłoszony w trakcie poprzedzającego go Zgromadzenia Ogólnego, a przebieg

posiedzenia – powszechnie znany, gdyż w skład Kolegium wchodzili członkowie

reprezentujący

wszystkie

Ośrodki

Zamiejscowe

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego i wszystkie wydziały orzecznicze tego Sądu w […]. Taki skład

Kolegium

został

powołany

celem

zapewnienia

wszystkim

jednostkom

organizacyjnym Sądu przedstawiciela w tym organie w związku z reformą

sądownictwa. Uniknięto indywidualnych ocen w zakresie wypełniania przez

poszczególnych sędziów obowiązków sędziowskich, a zwłaszcza działalności

orzeczniczej sędziów, co naruszałoby zasadę niezawisłości sędziowskiej oraz

podważało przyczynę przeniesienia, którą była zmiana ustroju sądów. Należy

zatem uznać, iż zastosowany tryb procedury spełniał ustawowe wymagania

zasięgnięcia opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznej dla

skutecznego przeniesienia sędziego na podstawie art. 94 § 1 zdanie pierwsze

ustawy, gdyż faktycznie i realnie umożliwiał indywidualizację formułowania tego

typu opinii w stosunku do poszczególnych sędziów. Tryb ten był wprowadzony po

uprzedniej konsultacji oraz akceptacji przez całe środowisko sędziowskie

Naczelnego Sądu Administracyjnego (jego Kolegium i Zgromadzenie Ogólne),

zapewniał obiektywnie sprawne i szybkie przeprowadzenie tej procedury w

stosunku do wszystkich przenoszonych sędziów, a w konsekwencji zapewniał

skuteczne wywiązanie się upoważnionych organów z ciążącego na nich obowiązku

wprowadzenia

w

życie

tego

etapu

reformy

ustrojowej

sądownictwa

administracyjnego. Tryb ten nie naruszał również żadnych obowiązujących w tym

zakresie przepisów ustawowych (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12

stycznia 2006 r., III PO 1/04 – dotychczas nie publikowany).

Z powyższych względów odwołanie – jako nieuzasadnione – podlega

oddaleniu na podstawie art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju

sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) w związku z art. 8

§ 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz.

2052 ze zmianami) oraz w związku z art. 75 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. –

Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zmianami).