III PO 13/10 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III PO 13/10

POSTANOWIENIE

Dnia 3 marca 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)

SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca)

SSN Andrzej Wróbel

Protokolant Wanda Cabaj

w sprawie z odwołania B. K.

od decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 25 października 2010 r., sygn.

…106/10 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie

stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 roku życia.,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 3 marca 2011 r.,

oddala odwołanie.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 25 października 2010 r. Prokurator Generalny – powołując się na

art. 62 a ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z

2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) w związku z art. 69 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.

– Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98 poz. 1070 ze zm., dalej:

„u.s.p.”) – nie wyraził zgody na dalsze zajmowanie stanowiska po ukończeniu 65

roku życia przez B. K. Prokuratora Prokuratury Okręgowej w […].

Stosownie do uzasadnienia decyzji Prokurator Generalny nie uwzględnił wniosku

pomimo jego poparcia przez bezpośredniego przełożonego prokuratora B. K. –

Prokuratora Okręgowego w […], który uznaje wnioskodawcę za prokuratora o

ugruntowanej i bogatej wiedzy prawniczej, który wykonuje powierzone mu

obowiązki z dużym zaangażowaniem, rzetelnie i terminowo, jest pracownikiem

wartościowym, w pełni przydatnym do zawodu prokuratora. Opinię tę podzielił

Prokurator Apelacyjny który także poparł przedmiotowy wniosek.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, jako regułę należy traktować przejście

prokuratora w stan spoczynku z dniem ukończenia przez niego 65 roku życia.

Możliwość dalszego pozostawania na stanowisku prokuratora stanowi wyjątek,

uzasadniony szczególnymi okolicznościami podyktowanymi interesem służby lub

leżącymi po stronie prokuratora. Spełnienie wskazanych w art. 62 a ust. 2 ustawy o

prokuraturze warunków pozytywnych nie jest równoznaczne z obowiązkiem

wyrażenia zgody na dalsze pozostawanie przez prokuratora w służbie. Decyzja

Prokuratora Generalnego o braku zgody nie musi mieć oparcia w przyczynach

uniemożliwiających dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora (por. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 6 grudnia 2006 roku, sygn. akt III PO 7/06). Zaangażowanie w

pracy, doświadczenie i wiedza oraz nienaganny stan zdrowia nie są szczególnymi

okolicznościami,

wystarczających

do

odstępstwa

od

ustawowej

reguły

przechodzenia w stan spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia.

Uzasadnionym

organizacyjnych

kierunkiem

prokuratury

prowadzenia

–

według

polityki

Prokuratora

kadrowej

jednostek

Generalnego

-

jest

„pokoleniowa” wymiana kadr prokuratorskich, związana z jednej strony z

osiąganiem

przez

zasłużonych

prokuratorów

wieku

umożliwiającego

im

skorzystanie z przywileju prokuratorskiego stanu spoczynku, z drugiej zaś z

potrzebą

umożliwienia

przejęcia

służby

przez

innych

doświadczonych

prokuratorów, a także zapewnienie etatów dla nowych kadr prokuratorskich. Z

analizy sytuacji kadrowej

wynika, że aktualnie Prokuratura Okręgowa w […]

dysponuje limitem 78 etatów, z czego wszystkie etaty są obsadzone. Aktualnie na

delegacji w tej jednostce pozostaje 10 prokuratorów prokuratury rejonowej z całego

okręgu […], z czego wszyscy spełniają wymogi formalne do powołania na wyższe

stanowisko służbowe. Natomiast spośród 192 prokuratorów z tytułem prokuratora

prokuratury rejonowej w tym okręgu, aż 120 posiada możliwość uzyskania tytułu

prokuratora prokuratury okręgowej. Większość spośród nich (112 osób) stanowią

osoby w przedziale wiekowym od 34 do 50 roku życia, posiadające staż pracy na

stanowisku prokuratora prokuratury rejonowej od 5 do 19 lat. Tymczasem w

przedziale wiekowym od 51 do 62 roku życia i stażu pracy pomiędzy 11 do 29 lat

znajduje się 8 osób. Aktualnie, w grupie asesorów zatrudnionych w okręgu

Prokuratury Okręgowej w […], 58 jest uprawnionych do uzyskania tytułu

prokuratora prokuratury rejonowej. Ponadto w okręgu […] pozostają 4 wolne etaty

orzecznicze w prokuraturze rejonowej.

Prokurator Generalny powołał się

także na to, że

Rada Prokuratorów przy

Prokuratorze Generalnym wniosek B. K. zaopiniowała negatywnie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prokuratora Generalnego Prokurator B. K.

zarzucił:

a) błędną wykładnię przepisów prawa materialnego: art. 62 a ust. 2 ustawy o

prokuraturze w związku z art 69 § 1 u.s.p. oraz art. 8 k.p. wynikającą z daleko

posuniętej dowolności korzystania z przypisanej mu kompetencji w przedmiocie nie

wyrażania zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora po ukończeniu 65

roku życia, bez wyważenia wszystkich okoliczności związanych z interesem służby

i interesem prokuratora, z poszanowaniem zasady proporcjonalności i zasady

równego traktowania,

b) naruszenie przepisów postępowania: art. 24 pkt 11 ustawy o prokuraturze

w związku z art. 20 ustawy z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o

prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 178, poz. 1375) i art. 94 pkt 9

k.p.

przez

przekazanie

wniosku

skarżącego

(zamiast

Krajowej

Radzie

Prokuratorów), Radzie Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym celem

zaopiniowania pomimo tego, że organ ten nie był przygotowany do realizacji tego

zadania i nie dysponował odpowiednimi kryteriami oceny i prawem dostępu do akt

personalnych, w sposób umożliwiający zapoznanie się członków Rady z wnioskami

i przebiegiem pracy zawodowej oraz okolicznościami leżącymi po stronie

skarżącego, a ponadto bezpośredni udział Prokuratora Generalnego jako

Przewodniczącego Rady w wyrażeniu opinii Rady negatywnie ustosunkowującej się

do wniosku skarżącego, co sprawia, że Prokurator Generalny podejmując decyzję o

wyrażeniu zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora po ukończeniu 65

roku życia występował w podwójnej roli opiniującego i rozstrzygającego.

Wskazując na powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie

zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Prokuratorowi Generalnemu do

ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono w szczególności, że przytoczone w

decyzji dane są niepełne a ich analiza prowadzi do zupełnie odwrotnego wniosku,

że wymiana pokoleniowa w Prokuraturze Okręgowej w […] już się dokonała,

ponieważ w jednostce tej pracuje nadal zaledwie 8 osób w przedziale wiekowym od

51 do 62 roku życia i stażu pracy pomiędzy 11 do 29 lat, a więc minimalny odsetek

osób z ogólnej liczby pracowników zatrudnianych na etatach orzeczniczych. Z

danych nie wynika, aby istniała potrzeba dalszego pozbywania się pracowników z

dużym doświadczeniem zawodowym. Ponadto Prokurator Generalny pominął fakt,

że wnioskodawca jest jedyną osobą, która w przyszłym roku ukończy 65 lat ze

stażem ponad 40 letnim oraz to, że przez następne trzy lata nie będzie

prokuratorów, którzy ukończą 65 rok życia. Skarżący wskazał, że aktualnie nabór

pracowników na nowe i zwolnione stanowiska orzecznicze w prokuraturze odbywa

się w wyniku ogólnopolskich konkursów i że każdy prokurator w kraju spełniający

warunki do objęcia określonego zwolnionego stanowiska może zgłosić swoją

kandydaturę w konkursie. Okoliczność ta powoduje, że powoływanie się na politykę

kadrową na szczeblu jednostkowej prokuratury okręgowej mija się z celem i nie

oddaje istoty problemu. W ocenie skarżącego Prokurator Generalny pominął to, że

w dniu 1 czerwca 2011 r. upłynie wnioskodawcy kolejny 5 – cio letni okres stażowy

uprawniający go do uzyskania wyższej stawki awansowej. Podniesiono, że

Prokurator Generalny nie wykazał zaś, dlaczego interes prokuratora w dalszym

zajmowaniu stanowiska prokuratora przez okres około 5 - ciu miesięcy, powinien w

okolicznościach niniejszej sprawie ustąpić interesowi służby, który miałby polegać

na

bliżej

nieskonkretyzowanym

zapewnieniu

pokoleniowej

wymiany

kadr

prokuratorskich. Pozbawienie skarżącego możliwości uzyskania z dniem 1 czerwca

2011 r. wynagrodzenia w szóstej stawce awansowej, co ma bezpośrednie

przełożenie na wysokość uposażenia w stanie spoczynku jest rażąco sprzeczne z

zasadami współżycie społecznego stosownie do przepisu art. 8 k.p.

Wskazano, że ustawą z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o

prokuraturze oraz niektórych innych ustaw w miejsce Rady Prokuratorów przy

Prokuraturze Generalnym - organu podporządkowanego i kierowanego przez

Prokuratora Generalnego powołano organ niezależny w postaci Krajowej Rady

Prokuratorów. Organ ten przejął dotychczasowe kompetencje Rady Prokuratorów,

a dodatkowo powierzono mu opiniowanie wniosków o wyrażenie zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska prokuratora po ukończeniu przez prokuratora 65 roku życia

(art. 24 pkt 11 ustawy o prokuraturze). Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 9

października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw,

do czasu powołania Krajowej Rady Prokuratorów jej zadania wykonuje Rada

Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym. Ustawodawca przekazując powyższe

zadanie KRP nie określił kryteriów oceny, trybu postępowania w tych sprawach

oraz zasad dostępu członków KRP do akt osobowych prokuratorów. Po wejściu w

życie przedmiotowej ustawy, od kwietnia do dnia 9 września 2010 r. oba organy w

ogóle nie działały, przy czym KRP nie działała gdyż nie zdołano wyłonić jej pełnego

składu. Gdy było już wiadomo, że ostatni członek (przedstawiciel prezydenta)

zostanie wyłoniony w dniu 20 września 2010 r. a pierwsze posiedzenie KRP

odbędzie się w dniu 21 września 2010 r. Prokurator Generalny zwołał w dniu 9

września 2010 r. posiedzenie Rady Prokuratorów przy Prokuraturze Generalnym

celem podsumowania jej dotychczasowej działalności. Jednocześnie do porządku

obrad włączono dodatkowo w punktach 3 i 4 zadania w postaci zaopiniowania

spraw kadrowych, w tym wniosków o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie

stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 roku życia. Projekty uchwał w tym

zakresie

wraz

z

materiałami

wymagającymi

zaopiniowania

wniosków

prokuratorów zostały przedstawione Radzie Prokuratorów w taki sposób, że

członkowie Rady nie mogli się z nimi zapoznać, ponieważ tymczasowy regulamin

opiniowania wniosków prokuratorów o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie

stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 roku życia został uchwalony tuż przed

podjęciem głosowania w sprawie wyrażenia opinii w sprawie wniosków. Dopiero

uchwałą Rady nr 12/2010 z dnia 9 września 2010 r. jej członkowie obecni na

posiedzeniu zostali upoważnieni do wglądu w akta osobowe prokuratorów

przedstawione Radzie przez Biuro Prokuratora Generalnego.

Co do zarzuconego naruszenia art. 94 pkt 9 k.p. odwołujący się powołał się na

to, że Prokurator Generalny pominął przesłankę subiektywną opisaną we wniosku i

z przesłanką tą prawdopodobnie nie zapoznano również Członków Rady

Prokuratorów, co zapewne miało istotny wpływ na treść negatywnej opinii

wyrażonej przez Radę Prokuratorów o wniosku skarżącego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 62a ust. 2 ustawy o prokuraturze prokurator może dalej – po

ukończeniu 65 roku życia zajmować stanowisko, jeżeli Prokurator Generalny na

wniosek prokuratora po przedstawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że jest

zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków prokuratora oraz po

zasięgnięciu opinii właściwego prokuratora przełożonego, wyrazi prokuratorowi

zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska.

Nie są w odwołaniu kwestionowane zasadnicze założenia interpretacyjne

powyższego przepisu, które zostały przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Dotyczą one po pierwsze ustawowo określonej zasady kończenia służby przez

prokuratora z chwilą ukończenia 65 roku życia i po drugie, że wyjątkiem od tej

zasady jest ustawowe zezwolenie na dalsze zajmowanie stanowiska. To ostatnie

obwarowane jest określonymi warunkami, oprócz odpowiedniego stanu zdrowia

prokuratora, który kończy 65 rok życia niezbędna jest zgoda Prokuratora

Generalnego.

Odwołujący

się

nie

kwestionuje

takiego

znaczenia

zgody

Prokuratora

Generalnego, że jest ona koniecznym warunkiem dalszego zajmowania stanowiska

prokuratora po ukończeniu 65 roku życia.

Wynikający natomiast z odwołania - w jego pierwszym zarzucie - problem

dotyczy przesłanek decyzji Prokuratora.

W przedstawionej w tym zakresie w odwołaniu argumentacji zwraca uwagę, że

jej kierunek nie jest zgodny z niekwestionowanymi zasadami o których jest mowa

wyżej. Odwołujący zdaje się bagatelizować zasadę przejścia prokuratora w stan

spoczynku po ukończeniu 65 roku życia poprzez wymaganie ażeby odmowna

decyzja

Prokuratora

Generalnego

uwzględniała

przede

wszystkim

interes

prokuratora, w tym zwłaszcza jego oczekiwania związane z uzyskaniem wyższego

wynagrodzenia (wyższego uposażenia po zakończeniu służby) w związku z

kontynuowaniem wykonywania służby po ukończeniu 65 roku życia. Tymczasem

nie budzi wątpliwości to, że regulacje ustawowe w przedmiocie kończenia służby

prokuratora w związku z ukończeniem 65 roku życia nie zapewniają prokuratorowi

– na zasadzie prawa podmiotowego – uprawnienia do dalszego zajmowania

stanowiska, natomiast możliwość przedłużenia czynnej służby została przez ustawę

powierzona kompetencji Prokuratora Generalnego, a kompetencja ta nie została

ograniczona inaczej jak tylko przez określenie koniecznych warunków wyrażenia

zgody,

co

dodatkowo

wskazuje

na

wyjątkowy charakter dopuszczalności

pozostawania przez prokuratora na stanowisku po ukończeniu 65 roku życia.

Sąd Najwyższy rozpoznając sprawę z odwołania prokuratora kontroluje

zaskarżoną decyzję co do jej zgodności z prawem. Nie można natomiast z

przewidzianego w ustawie (por. art. 62a ust. 3a ustawy o prokuraturze) prawa

wniesienia odwołania wyprowadzić przeniesienia kompetencji. To Prokurator

Generalny

jest

właściwy

(kompetentny)

do

decydowania

o

przedłużeniu

wykonywania służby prokuratorowi ponad 65 rok życia, natomiast Sąd Najwyższy,

honorując tę ustawowo określoną kompetencję, na skutek odwołania kontroluje czy

jej zastosowanie nastąpiło zgodnie z prawem.

Z uzasadnienia decyzji Prokuratora Generalnego wynika, że jej podstawę

stanowią racjonalne i poważne powody.

Nieprzekonywujące

są

natomiast

argumenty

odwołania

jakoby

z

przeprowadzonej przez Prokuratora Generalnego analizy sytuacji kadrowej

Prokuratury Okręgowej w […] i prokuratur rejonowych z okręgu […] wynikały

wnioski odmienne od wyprowadzonych przez Prokuratora Generalnego. Z punktu

widzenia odwołującego się nie zachodzi „potrzeba dalszego pozbywania się

pracowników z dużym doświadczeniem życiowym”. Jednakże niezależnie od tego

że przechodzenie prokuratorów w stan spoczynku po ukończeniu 65 roku życia nie

powinno się kwalifikować w terminologii „pozbywania się pracowników”, Prokurator

Generalny – jak to wynika z uzasadnienia decyzji – przez pokoleniową wymianę

kadr rozumiał sytuację, w której z jednej strony odchodzi ze służby prokurator

korzystający z przywileju stanu spoczynku, a z drugiej strony powstaje, możliwość

przejęcia tej służby przez innych doświadczonych prokuratorów a także

zapewnienie etatów dla nowych kadr prokuratorskich. Nie ma zarzuconej w

odwołaniu niekonsekwencji miedzy wnioskami analizy a jej danymi, skoro wynika z

niej że „natomiast spośród 192 prokuratorów z tytułem prokuratora prokuratury

rejonowej w niniejszym okręgu, aż 120 potencjalnie posiada możliwość uzyskania

tytułu prokuratora prokuratury okręgowej”.

Nietrafnie zatem zarzucił odwołujący jakoby Prokurator Generalny rozstrzygnął

sprawę na zasadzie „daleko posuniętej dowolności”. Ponadto decyzja Prokuratora

Generalnego ma charakter publicznoprawny, została

wydana na podstawie

szczególnych przepisów ustawy o prokuraturze określających status urzędu

prokuratorskiego. Nie podlegały – wbrew stanowisku odwołującego się –

zastosowaniu przepisy Kodeksu pracy, które określają prawa i obowiązki

pracowników i pracodawców. Prokurator Generalny

realizujący ustawowo

określone kompetencje swego urzędu w przedmiocie wyrażenia zgody na dalsze

zajmowanie stanowiska przez prokuratora, który ukończył 65 rok życia nie działa

jak strona stosunku pracy.

Bezpodstawny jest także „procesowy” zarzut odwołania. Skoro bowiem

bezsporne jest, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło przed powołaniem Krajowej

Rady Prokuratury, to zastosowaniu podlegał art. 20 ustawy z dnia 9 października

2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr

178, poz. 1375) wedle którego dotychczasowa Rada Prokuratorów przy

Prokuratorze Generalnym realizowała obowiązki przewidziane dla Krajowej Rady

Prokuratury aż do czasu, jej powołania, Prokurator Generalny nie naruszył prawa,

skoro powierzoną mu przez ustawę kompetencję wykonał z zachowaniem

przewidzianego do tego trybu i po rozpatrzeniu także przemawiających na rzecz

wniosku okoliczności, w tym udzielonego wnioskodawcy poparcia przełożonych.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji.