Supreme Court dismissed appeal, ruling administrative transfer of judge is not an administrative act subject to administrative procedure code.

Wyrok z dnia 12 stycznia 2006 r.

III PO 1/04

Rozstrzygnięcie w przedmiocie przeniesienia lub delegowania sędziego

Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podejmowane na podstawie art. 94 § 1 oraz art. 95 § 2 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc przy jego

podejmowaniu nie ma zastosowania art. 106 k.p.a.

Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka,

Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r.

sprawy z odwołania sędziego Zbigniewa K. od decyzji Prezesa Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 1 marca 2004 r. [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Ł.

o d d a l i ł odwołanie.

Uzasadnienie

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 1 marca 2004 r.

[...], podjętą na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy

wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.),

przeniósł sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniewa K. na stanowisko

sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dniem 15 marca 2004 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2004 r. sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniew K.

zarzucił niezgodność powyższej decyzji z przepisem art. 94 § 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz z przepisami art. 2, art. 32, art. 178 ust. 1 i art. 180

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483

ze zm.) i równocześnie zarzucił „pierwszemu z powołanych przepisów - będącemu

podstawą prawną zaskarżonej decyzji - rozpatrywanemu łącznie z art. 93 i 95 ustawy

- Przepisy wprowadzające ustawę - niekonstytucyjność, tj. obrazę zasad wyprowadzanych ze wszystkich wymienionych wyżej przepisów konstytucyjnych, a w szczególności - zasady ochrony praw słusznie nabytych, przez pozbawienie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy objęli swoje stanowiska przed dniem wejścia w życie obecnej Konstytucji RP (przed 17 X 1997 r.), przenoszonych w trybie

art. 94 § 1 ustawy, tak rozumianych praw” - wnosząc w konsekwencji o uchylenie

zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wywiódł w

szczególności, co następuje:

Po pierwsze, uzasadniając zarzut niekonstytucyjności „wysoce niespójnych i

grzeszących brakiem logiki unormowań”, skarżący podniósł, że „wbrew stylistyce

odebrały one przenoszonym sędziom przysługujące im dotychczas i nabyte pod rządem obowiązującego przed dniem 1 I 2004 r. ustawodawstwa uprawnienia, chociażby prawo przejścia w stan spoczynku po ukończeniu 60 roku życia w razie przepracowania nie mniej niż 9 lat na stanowisku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego - art. 30 § 2 pkt 2 ustawy z 23 XI 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr

240, poz. 2052) w związku z przepisami art. 15 ustawy z 11 V 1995 r. o Naczelnym

Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - przed 1 I 2004 r. oraz art.

19 ustawy z 25 VII 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - po 1 I 2004 r.

(...) art. 93 ustawy - Przepisy wprowadzające... zastrzegł: ‘osoby powołane na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego’. Za

sprzeczne z tym przepisem trzeba uznać uregulowanie z art. 94 § 1 ustawy, w tym

zasadę, że w przypadku przeniesienia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostawia

mu się prawo do wynagrodzenia i tytuł przysługujący sędziom Naczelnego Sądu

Administracyjnego. (...) Koniecznym jest wreszcie zwrócenie uwagi, że przepisy art.

94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające... dopuściły zastosowanie przez

Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego różnych, odmiennych w swych skutkach prawnych instytucji - przeniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego i

delegowania ‘do pełnienia obowiązków w wojewódzkim sądzie administracyjnym’.

Owa niczym nieskrępowana swoboda, by nie powiedzieć dowolność w roszadach

odnoszących się do stanowisk sędziowskich kłóci się w sposób oczywisty z zasadą

państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą równego traktowania (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadami niezawisłości sędziowskiej i nieusuwalności sędziów (art.

178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji RP). Warto dodać, że ani do mnie, ani do innych sędziów nie zwracano się o wyrażenie zgody na przeniesienie na stanowisko sędziego

wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie zaistniała również w rozważanym przypadku sytuacja określona w art. 75 § 2 pkt 1 ustawy z 27 VII 2001 r. - Prawo o

ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) - na przepis § 4 tego

artykułu powołano się w pouczeniu zamieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Według § 2 pkt 1 zgoda sędziego na przeniesienie w inne miejsce służbowe nie

jest wymagana w razie zniesienia stanowiska wywołanego zmianami w organizacji

sądownictwa lub zniesienia danego sądu albo wydziału zamiejscowego bądź

przeniesienia siedziby sądu. Przepis art. 85 ustawy - Przepisy wprowadzające zniósł

bowiem z dniem 1 I 2004 r. ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie wydziały zamiejscowe sądu. Nie sposób też mówić o ‘zniesieniu stanowiska

wywołanym zmianami organizacyjnymi sądownictwa’, gdyż w dalszym ciągu istnieje

stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odwołanie się do dyspozycji art. 180 ust. 5 Konstytucji RP wymagałoby zaś, wobec zróżnicowania trybów

(reżimów) z art. 94 § 1 i art. 95 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające... sformułowania jasnych kryteriów podejmowania decyzji personalnych, przy pełnym poszanowaniu zasad przejrzystości działania i ochrony praw nabytych. Przepis ten kształtuje

zresztą nie tyle alternatywę działań dopuszczalnych w stosunku do sędziów, co raczej gwarancję w postaci nakazu pozostawienia pełnego uposażenia.”

Po drugie, zdaniem skarżącego, posłużenie się przez ustawodawcę w dyspozycji art. 94 § 1 (zdanie pierwsze) ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi zwrotem „po zasięgnięciu opinii’ oznacza podjęcie zindywidualizowanego, odnoszącego się do konkretnej osoby, aktu opiniowania. „Do wydania tak

pojmowanej opinii nie doszło, o czym świadczy już sama treść osnowy decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (nie wskazano w niej na zasięgnięcie jakiejkolwiek opinii). Z informacji przekazanych mi przez członków Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że poprzestano jedynie na przedstawieniu

listy przenoszonych do wojewódzkich sądów administracyjnych sędziów. W uzasadnieniu powołano się natomiast ogólnikowo na ‘przyjęcie reguły’ przez Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego i Zgromadzenie Ogólne sędziów tego Sądu, powielającej dokładnie treść wskazanego na wstępie przepisu ustawowego. Już tylko ta

okoliczność dyskwalifikuje w sensie prawnym zaskarżoną decyzję (nakazuje uznać ją

za naruszającą ustawowy tryb współdziałania). Niezależnie od tego wypada zapytać,

co właściwie oznacza użyty w uzasadnieniu tej decyzji zwrot ‘kierując się tą regułą,

podjąłem decyzję...’ [...]. Jakikolwiek wydający akt stosowania prawa organ, także

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego ma obowiązek kierować się przepisami

powszechnie obowiązującego prawa, a nie bliżej niesprecyzowanymi co do charakteru i skutków prawnych ‘regułami’. Nie zastępują one i nie mogą zastępować aktów

współdziałania (opinii) w rozumieniu przepisów prawa procesowego. Co więcej, reguła ta - o czym mowa w punkcie 3 - została przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego złamana, więc odwoływanie się do niej jest bezprzedmiotowe.” Równocześnie, skarżący zarzucił, iż „za sprzeczne z wyliczonymi uprzednio zasadami konstytucyjnymi uważam całkowicie dyskrecjonalne, pozostające poza ramami wymaganego ustawowo opiniowania, ‘dekretowanie’ przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego obsady personalnej stanowisk w tym Sądzie i w sądach niższej instancji. Reguła, o której wspomina się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest respektowana, gdyż bez przedstawienia jakichkolwiek kryteriów i racji merytorycznych,

w sposób arbitralny, wobec niektórych z zatrudnionych przed 17 X 1997 r. sędziów

Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również zatrudnionych po tej dacie, zastosowano reżim z art. 95 § 1 (delegowanie), a w stosunku do innych, mniej korzystny i

odbierający nabyte prawa, reżim z art. 94 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające...

(przeniesienie). Tego rodzaju praktyka prowadzi do nieuzasadnionego i nie poddającego się zobiektywizowanym kryteriom oceny, zróżnicowania sędziów. Łączy się ona

z wyodrębnieniem trzech kategorii sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: 1)

sędziów zajmujących stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, 2)

sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego delegowanych do pełnienia obowiązków w wojewódzkich sądach administracyjnych, z perspektywą przeniesienia w stan

spoczynku z uposażeniem w wysokości wynagrodzenia pobieranego na ostatnio

zajmowanym stanowisku (art. 95 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające...), 3) sędziów z ‘tytułem’ sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przeniesionych na

stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, pozbawionych przysługujących im przed przeniesieniem uprawnień, a jedynie zachowujących prawo do

wynagrodzenia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.”

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 8 kwietnia 2004 r.

wniósł o oddalenie powyższego odwołania sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniewa K., podnosząc równocześnie, co następuje:

1. „W dniu wejścia w życie Konstytucji RP ustrój sądu administracyjnego określała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr

74, poz. 368 ze zm.), według której Naczelny Sąd Administracyjny, jako jeden Sąd

działał w Warszawie i w ośrodkach zamiejscowych utworzonych dla jednego lub kilku

województw. Sędziowie NSA byli powoływani przez Prezydenta RP na stanowiska

sędziów NSA w Warszawie oraz w poszczególnych ośrodkach zamiejscowych Sądu.

Kierunek zmian ustroju sądu administracyjnego został określony w Konstytucji RP.

Po pierwsze, została przyjęta zasada, iż postępowanie sądowe przed sądami administracyjnymi będzie co najmniej dwuinstancyjne (art. 176 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP). Po drugie, Konstytucja RP przesądziła, że sądami administracyjnymi mają

być Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji RP). Po trzecie, określono termin (przed upływem 5 lat od dnia wejścia Konstytucji), w którym zostaną uchwalone ustawy wprowadzające w życie instancyjność

postępowania przed sądami administracyjnym (art. 236 ust. 2 Konstytucji RP).

Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr

153, poz. 1269), zwana dalej Prawem o ustroju oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002

r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.

1270), zwana dalej Prawem o postępowaniu, które weszły w życie z dniem 1 stycznia

2004 r., dokonały zasadniczych zmian co do ustroju i właściwości Naczelnego Sądu

Administracyjnego oraz postępowania przed tym Sądem, a także określiły ustrój,

właściwość i postępowanie przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Wprowadzenie tych zmian w ustroju sądów administracyjnych określiła ustawa z dnia 30

sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwana dalej Przepisami wprowadzającymi. Z mocy art. 85

Przepisów wprowadzających, z dniem 1 stycznia 2004 r. zostały zniesione ośrodki

zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów, a w miejscowościach, w których miały siedziby zniesione

ośrodki zamiejscowe NSA (w Białymstoku, Bydgoszczy, Gdańsku, Gliwicach, Krakowie, Lublinie, Łodzi, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie i Wrocławiu) oraz w Olsztynie,

Opolu i Warszawie zostały utworzone wojewódzkie sądy administracyjne, które rozpoczęły działalność od początku 2004 r. Z Konstytucji RP, która wprowadza zasadę

nieusuwalności sędziów (art. 180 ust. 1), wynika że w razie zmiany ustroju sądów

wolno sędziego przenieść do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem

mu pełnego uposażenia (art. 180 ust. 5).”

2. W tej sytuacji, odnosząc się do kwestii prawnej konstytucyjności decyzji o

przeniesieniu sędziego i przepisów ustawy Przepisy wprowadzające, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na to, że:

2.1. „Najczęściej przywoływanymi przepisami Konstytucji, które zdaniem Odwołujących się naruszyła decyzja i z którymi niezgodny jest art. 94 § 1 i art. 95 Przepisów wprowadzających są: art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego),

art. 32 (zasada równości), art. 178 ust. 1 (zasada niezawisłości sędziowskiej) oraz

art. 180 ust. 1 (zasada nieusuwalności sędziów). Otóż niektórzy Odwołujący się popełnili ten błąd i nie precyzują, jakie ich prawo konstytucyjne mieszczące się w treści

zasady państwa prawnego zostało naruszone. Jednak pewna liczba odwołujących

się wskazuje, iż zostały naruszone ich prawa nabyte do bycia sędzią NSA ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi (wynagrodzenie, stan spoczynku). Otóż nawet prawa słusznie nabyte nie mają charakteru absolutnego, w tym sensie, że prawa raz przyznane nigdy nie mogą być zmienione czy cofnięte, jeśli zachodzą okoliczności uzasadniające taką zmianę i znajdujące usprawiedliwienie w innych

wartościach, zasadach lub konkretnych przepisach konstytucyjnych (...) odwoływanie

się w sprawach o przeniesienie sędziego NSA do orzekania w wojewódzkich sądach

administracyjnych do zasady praw nabytych jest chybione, bowiem nie ma konstytucyjnego prawa bycia sędzią NSA. Gdyby jednak przyjąć, że dotychczasowi sędziowie

NSA mieli prawo przypuszczać, iż ich sytuacja prawna pozostanie stabilna do czasu

przejścia w stan spoczynku - to należy przypomnieć, iż przeniesienie ich do wojewódzkiego sądu administracyjnego nastąpiło w warunkach art. 180 ust. 5 Konstytucji,

który stanowi, że ‘W razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawie-

niem mu pełnego uposażenia.’ (...) Nadto Odwołujący się nie chcą zauważyć, iż

sędziowie przeniesieni do wojewódzkich sądów administracyjnych, na mocy art. 94 §

1 Przepisów wprowadzających zachowują ‘nabyty’ tytuł sędziego NSA oraz ‘nabyte’

uposażenie sędziego NSA. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis ten dotyczy

sędziego NSA w stanie czynnym, gdyż ma on nadal orzekać, tyle że w wojewódzkim

sądzie administracyjnym a nie w NSA. Przepis ten modyfikuje zasadę określoną w

art. 93 Przepisów wprowadzających tylko w takim zakresie, że sędzia NSA może być

przeniesiony do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zachowuje natomiast w tym

okresie prawo do wynagrodzenia i tytułu przysługującego sędziemu NSA. Należy

więc przyjąć, że art. 94 nie odnosi się w ogóle do innych uprawnień sędziów NSA

powołanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Co się zatem tyczy podnoszonego przez Odwołujących się prawa do przejścia w stan spoczynku na warunkach właściwych dla sędziego NSA jako ‘nabytej’ ekspektatywy - to na gruncie obowiązującego prawa (art. 93 Przepisów wprowadzających) należy wykluczyć interpretację niekorzystną dla sędziego.”

2.2. „Art. 32 Konstytucji formułuje zasadę równości. Zdaniem odwołujących się

zasada równości wobec prawa została naruszona przez to, że sędziowie NSA zostali

potraktowani nierówno przez to, iż niektórzy z nich zostali przeniesieni do wojewódzkich sądów administracyjnych, a inni pozostaną w NSA. Przeniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest traktowane przez odwołujących się jako dyskryminacja. Punktem wyjścia w dyskusji z tym zarzutem musi być cytowany art. 180 ust. 5

Konstytucji. (...) tego faktu Odwołujący się nie kwestionują, choć wyciągają z niego

mylne wnioski. (...) Należy więc przyjąć, że: a) norma zawarta w art. 180 ust. 5 Konstytucji jest kompletna w tym sensie, że powinna być wykładana tylko w kontekście

postanowień Konstytucji, b) nie do sędziego należy wybór czy zostanie przeniesiony

do innego sądu czy w stan spoczynku z pozostawieniem pełnego uposażenia, c)

ustrojodawca pozostawił ustawodawcy zwykłemu i podmiotowi decydującemu wybór

rozstrzygnięcia, d) przeniesienie w stan spoczynku z pozostawieniem pełnego uposażenia jest sytuacją wyjątkową, bowiem stan spoczynku sędziego i warunki jego

nabycia są opisane w art. 180 ust. 3 i 4 Konstytucji, e) ustawodawca w granicach

warunków opisanych w art. 180 ust. 5 Konstytucji ma swobodę regulacji instytucji

przeniesienia sędziego czy to do innego sądu, czy to w stan spoczynku z zachowaniem pełnego uposażenia. (...) trudno uznać, że zarówno decyzje o przeniesieniu

sędziów do wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i art. 94 § 1 Przepisów

wprowadzających, będący podstawą tych decyzji, naruszają zasadę równości wobec

prawa. Warto też zwrócić uwagę, że alternatywa opisana w art. 180 ust. 5 Konstytucji

‘przeniesienie do innego sądu lub przeniesienie w stan spoczynku z pozostawieniem

pełnego uposażenia’ sama w sobie zawiera zróżnicowanie i w tym sensie stwarza

nierówność w sytuacji prawnej sędziów NSA.”

2.3. „Odwołujący się uważają, że decyzja o przeniesieniu ich do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a także art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających naruszają art. 178 ust. 1 Konstytucji. Taki zarzut wymaga przypomnienia treści art. 178

ust. 1 Konstytucji. Zasadę niezawisłości gwarantują między innymi: sposób powołania (art. 179 Konstytucji), sposób opróżnienia stanowiska (art. 180 ust. 1-4 Konstytucji), niedopuszczalność przenoszenia sędziego z wyjątkiem sytuacji opisanych w art.

180 ust. 5 Konstytucji, immunitet sędziowski (art. 181 Konstytucji) oraz status materialny (art. 178 ust. 2 Konstytucji). Tak więc przeniesienie sędziego ‘do innego sądu’

nawet niższego (...) trudno uznać za naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji.”

2.4. „Art. 180 ust. 1 Konstytucji formułuje zasadę nieusuwalności sędziego:

‘Sędziowie są nieusuwalni’. Oznacza to, iż sędzia może być złożony z urzędu jedynie

w sytuacjach wyjątkowych, tylko na mocy orzeczenia sądu (dyscyplinarnego) i tylko

w przypadkach określonych w ustawie. Jeśli tak właśnie rozumieć zasadę nieusuwalności sędziego, to przeniesienie sędziego do innego sądu w trybie art. 180 ust. 5

Konstytucji i art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających trudno uznać za złamanie zasady nieusuwalności sędziego, a więc naruszenie art. 180 ust. 1 Konstytucji.”

2.5. W odwołaniach przywoływane są sporadycznie także inne jeszcze postanowienia Konstytucji. „Są to: art. 31 ust. 3, art. 45, art. 52 ust. 1 oraz art. 179 Konstytucji. Wydaje się, że cytowane powyżej artykuły Konstytucji (art. 31 ust. 3, art. 45,

art. 52 ust. 1, art. 179) w ogóle nie przystają do sytuacji przeniesienia sędziego do

innego sądu (do wojewódzkiego sądu administracyjnego), a w każdym razie Odwołujący się nie wykazali, aby tak było.”

2.6. Niektóre odwołania „zawierają zarzut niezgodności art. 94 § 1 oraz art. 93

i 95 Przepisów wprowadzających z Konstytucją (art. 2, 32, 178, 180 ust. 1). Ponieważ jednak art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających był podstawą wydanych decyzji,

spróbujmy (...) dokonać oceny istotnych rozwiązań przyjętych w kwestionowanych

przepisach ustawy. Jest faktem, że przeniesienie do innego sądu (art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających) zostało w ustawie potraktowane jako rozwiązanie preferowane, zaś przeniesienie w stan spoczynku z pozostawieniem pełnego uposażenia jako

rozwiązanie awaryjne (art. 95 Przepisów wprowadzających). Art. 95 § 1 Przepisów

wprowadzających reguluje instytucję delegowania sędziego NSA do wojewódzkiego

sądu administracyjnego dla pełnienia przez niego obowiązków w tym sądzie. Stosownie do treści art. 95 § 1 ustawy jest to delegowanie w związku z reformą sądownictwa administracyjnego i może mieć miejsce tylko w okresie 2 lat od wejścia w życie ustawy. Zaś § 2 art. 95 ustawy reguluje szczegółowo konstytucyjną instytucję

przeniesienia sędziego w stan spoczynku z zachowaniem pełnego uposażenia. Sędzia może być przeniesiony w stan spoczynku z zachowaniem pełnego uposażenia,

jeśli nie wyraził zgody na delegowanie do wojewódzkiego sądu administracyjnego na

okres dłuższy niż 3 miesiące w roku. Podkreślenia wymaga to, że w ustawie przeniesienie w stan spoczynku z zachowaniem pełnego uposażenia nie jest alternatywą dla

delegowania sędziego, lecz nadal jest alternatywą dla przeniesienia do innego sądu,

bowiem sędzia NSA oddelegowany do wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostaje nadal sędzią NSA, wykonując tylko obowiązki w wojewódzkim sądzie administracyjnym. Preferowanie w ustawie instytucji przeniesienia do innego sądu kosztem

instytucji przeniesienia w stan spoczynku z zachowanie pełnego uposażenia - nie

jest naruszeniem Konstytucji. Przypomnijmy, że ustrojodawca decyzję o wyborze

jednego z dwóch rozwiązań, o których mowa w art. 180 ust. 5 Konstytucji nie pozostawił w rękach sędziego, nie dał mu prawa wyboru. Nie do sędziego należy więc

wybór pomiędzy przeniesieniem do innego sądu a przeniesieniem w stan spoczynku

z zachowaniem pełnego uposażenia.”

2.7. „Nie można również mówić o naruszeniu przepisów art. 180 ust. 2 i ust. 3

Konstytucji, które regulują zasadniczo inne przypadki dopuszczające odstępstwo od

konstytucyjnej zasady nieusuwalności sędziów (art. 180 ust. 1). Przypadki określone

w art. 180 ust. 2 i 3 związane są ściśle z indywidualną sytuacją sędziego dotyczącą

jego osoby. Natomiast art. 180 ust. 5 ma inne znaczenie i odnosi się wprost do sytuacji wywołanej zmianą ustroju sądów lub zmianą granic okręgów sądowych.”

2.8. Wyjaśnienia wymaga „pojęcie ‘przeniesienia do innego sądu’ użyte w art.

180 ust. 5 Konstytucji RP. (...) oznacza przeniesienie na stanowisko sędziego w innym sądzie. Sędziowie są powoływani do pełnienia urzędu sędziego na stanowiskach sędziowskich w określonych sądach. Nie można więc zgodzić się z poglądem,

że przeniesienie sędziego na stanowisko sędziego w innym sądzie jest zasadniczo

czym innym niż przeniesienie sędziego do innego sądu lub orzekania w innym sądzie.”

3. Z kolei, jeśli chodzi o zarzuty dotyczące procedury przenoszenia sędziów

do wojewódzkich sądów administracyjnych, to Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na wypracowanie przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego

podstawowe etapy postępowania przy podejmowaniu decyzji personalnych związanych z wprowadzaniem w życie przesądzonych przez ustawodawcę zmian ustrojowych sądownictwa administracyjnego oraz reguły (kryteria), „którymi powinien kierować się prezes NSA podejmując decyzje o przeniesieniu sędziów NSA na stanowiska sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych”:

3.1. „Projekty ustaw wprowadzających reformę sądownictwa administracyjnego były kilkakrotnie przedmiotem obrad Zgromadzenia Ogólnego, w trakcie których

sędziowie NSA mieli prawo zgłaszania zastrzeżeń, propozycji itd. Możliwości w tym

zakresie były przez sędziów NSA wykorzystywane, jednakże nie dotyczyły sposobu i

trybu przenoszenia sędziów NSA do wojewódzkich sądów administracyjnych. Przegłosowywane w trakcie Zgromadzenia wstępne projekty ustaw spotykały się z akceptacją.”

3.2. „Zagadnienie statusu prawnego sędziów NSA powołanych na podstawie

dotychczasowych przepisów w związku ze zmianą ustroju Sądu, co w praktyce

oznaczało wypracowanie reguł przenoszenia sędziów, było przedmiotem kilku posiedzeń Kolegium NSA i odbywanych przez prezesa NSA i wiceprezesa NSA spotkań z

sędziami wydziałów NSA w Warszawie i ośrodkach zamiejscowych NSA. W trakcie

tych spotkań nie kwestionowano przedstawianej koncepcji realizacji art. 94 Przepisów wprowadzających, co legło u podstaw przedstawienia tej koncepcji do zaopiniowania Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie Zgromadzeniu

Ogólnemu.”

3.3. „Wdrażanie i przebieg reformy sądownictwa administracyjnego uniemożliwiał przeniesienie wszystkich sędziów NSA w stan spoczynku i pozostawienie

orzecznictwa sądowoadministracyjnego w rękach 77 nowopowołanych sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych i 80 asesorów sądowych. Ten wzgląd zdecydował o przedstawieniu do opinii Kolegium NSA propozycji przeniesienia do wojewódzkich sądów administracyjnych wszystkich sędziów NSA, orzekających w dotychczasowych Ośrodkach Zamiejscowych.”

3.4. „Zasadniczo podobna reguła dotyczyła sędziów orzekających w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Tu jednak wymagał rozwiązania dodat-

kowy problem zapewnienia funkcjonowania zarówno nowoutworzonego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów przyjęto dodatkowe kryterium umożliwiające rozpoczęcie

działalności orzeczniczej przez NSA, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Postanowiono, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

nie zostaną przeniesieni sędziowie NSA powołani na stanowisko przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP. Ta reguła doznała odstępstw idących w dwóch kierunkach. Po pierwsze, grupa sędziów NSA spełniających kryterium pozostania w NSA

zgodziła się na przeniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z uwagi na objęcie stanowisk funkcyjnych w tym Sądzie. Po drugie, nie przeniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sędziów powołanych po wejściu w życie Konstytucji, którzy zgodzili się objąć stanowiska funkcyjne w

NSA co było konieczne dla sprawnego funkcjonowania NSA i wypełniania przez Sąd

nowych zadań. Dodatkowo należy wskazać, że nie zostali przeniesieni na stanowiska sędziów sądów administracyjnych zgłoszeni przez Zgromadzenie Ogólne NSA

kandydaci na stanowisko prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) i sędzia

(...), który został delegowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, którego jest prezesem. Takie reguły przenoszenia sędziów zostały także zaakceptowane przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA w dniu 9 lutego 2004 r.”

3.5. „Jeśli chodzi o zarzut wydania decyzji o przeniesieniu w trakcie delegowania sędziów NSA do orzekania w wojewódzkich sądach administracyjnych, to (...)

przeniesienie sędziego w okresie jego delegowania na podstawie art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających - nie są zasadne. Przeniesienie i delegowanie nie są bowiem

decyzjami administracyjnymi, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. Nie ma

więc przeszkód prawnych do podjęcia decyzji o przeniesieniu bez wcześniejszego

uchylenia decyzji o delegowaniu. W takiej sytuacji decyzja o przeniesieniu znosi delegowanie (czyni go bezprzedmiotowym). Ustawodawca, wprowadzając zmianę

ustroju sądów administracyjnych przyjął rozwiązanie, że sprawy sądowoadministracyjne będą rozpoznawane do dnia 31 grudnia 2003 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, a z dniem 1 stycznia 20004 r. wejdzie w życie nowy ustrój sądów administracyjnych i z tym dniem rozpoczną działalność orzeczniczą w tych sprawach wojewódzkie sądy administracyjne. Oznacza to przyjęcie założenia, że wprowadzenie

zmiany ustroju sądów administracyjnych nie powinno spowodować przerw i zakłóceń

w rozpoznawaniu spraw przez sądy administracyjne. Wykonanie tego założenia w

okresie przejściowym, w sytuacji gdy przepisy ustawy wchodzą w życie z dniem 1

stycznia 2004 r., było możliwe jedynie dzięki skorzystaniu z przepisu art. 95 § 1

Przepisów wprowadzających, który pozwalał delegować sędziów NSA do pełnienia

obowiązków w wojewódzkich sądach administracyjnych. Dlatego tez przyjęto, że delegowanie sędziów NSA do wojewódzkich sądów administracyjnych na podstawie

art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających, które ma służyć zapewnieniu sprawności

postępowania, poprzedzi podejmowanie decyzji o przenoszeniu sędziów do tych sądów. W takiej sytuacji delegowanie sędziego do pełnienia obowiązków w określonym

wojewódzkim sądzie administracyjnym nie może stanowić przeszkody do podjęcia

decyzji o przeniesieniu sędziego w okresie delegowania i gdy przeniesienie następuje przed upływem okresu delegowania.”

4. W kwestii zagadnienia zgodności podejmowanych przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji o przeniesieniu sędziego z ustawą Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na to, że:

4.1. „Ustawa - Przepisy wprowadzające określa kompetencje prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania decyzji w sprawie przenoszenia sędziów NSA do wojewódzkich sądów administracyjnych. Nie zawiera jednak uregulowań określających charakter rozstrzygnięcia, tryb postępowania i środki zaskarżania.

Ustawodawca odstępując od unormowania tych kwestii nie pozostawił tu jednak pełnej swobody organowi podejmującemu decyzje, bowiem w określonym zakresie odpowiednio znajdą tu zastosowanie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (art. 75), która z mocy art. 49 Prawa o ustroju poprzez odesłanie do

ustawy o Sądzie Najwyższym ma zastosowanie do sędziów NSA. Z tym że określone

uprawnienia będą uprawnieniami nie Ministra Sprawiedliwości a prezesa Naczelnego

Sądu Administracyjnego. Sytuacja jest tu o tyle odmienna, że zmiana ustroju sądów

administracyjnych dokonana została ustawą a nie aktem administracyjnym. Prezes

sądu wykonuje jedynie czynności będące następstwem ukształtowanego przez

ustawodawcę modelu sądownictwa administracyjnego. Przypomnieć należy, że podobny z swej istocie tryb postępowania w sprawach osobowych sędziów przewiduje

ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Powyższe pozwala stwierdzić, że gdy chodzi o sprawy dotyczące stosunków służbowych sędziów szczególna rola przypada

Sądowi Najwyższemu, który jest jedynym sądem właściwym w sprawach odwołań od

określonych decyzji (innych aktów) podejmowanych przez Krajową Radę Sądownictwa, Ministra Sprawiedliwości i prezesa NSA.”

4.2. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące braku indywidualizacji opinii rozstrzygnięć w toku przenoszenia sędziów do wojewódzkich sądów administracyjnych, to

należy podnieść, co następuje: po pierwsze - „nie można zgodzić się z poglądem, że

decyzja o przeniesieniu sędziego NSA do wojewódzkiego sądu administracyjnego

powinna być podjęta na podstawie indywidualnej oceny wypełniania obowiązków

sędziowskich, a w tym zwłaszcza działalności orzeczniczej. Prowadziłoby to do podważenia zasady, że przyczyną przeniesienia sędziego jest zmiana ustroju sądów. W

tym względzie należy też podnieść, iż nieporozumieniem jest pojawiające się w odwołaniach stanowisko sugerujące możliwość sporządzania merytorycznych ocen sędziów, w oparciu o osobowy wykaz służbowy, prowadzony przez prezesa Sądu.

Materiały te zbierane też przecież były nie dla oceny sędziów a dla korygowania błędów i udostępniania orzecznictwa sądu na zewnątrz.”; po drugie - „oczekiwania w

tym zakresie Odwołujących się sędziów co do przebiegu procesu opiniowania podobnego do opiniowania współdziałających organów administracji publicznej, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (zawiadomienie,

informacja o treści opinii itd.), nie mogły być spełnione wobec zasadniczo odmiennego charakteru opinii Kolegium o przenoszeniu sędziów. Zasadnicze kryteria dotyczące przenoszenia sędziów zostały wypracowane przez Kolegium NSA i zaakceptowane prze Zgromadzenie Ogólne. W tej sytuacji w trakcie obrad Kolegium NSA w

dniu 23 lutego 2004 r. Kolegium zaopiniowało przeniesienie poszczególnych sędziów. Polegało to na odczytaniu przez przewodniczącego Kolegium kolejno nazwisk

wszystkich przenoszonych sędziów, zadaniu pytania, czy w stosunku do propozycji

przeniesienia wymienionych sędziów są inne propozycje, a następnie przystąpieniu

do akty głosowania. Ten sposób postępowania umożliwiał, w przypadku każdego

sędziego zgłoszenie wniosku odrębnego, propozycji odmiennej oraz odniesienia się

do każdego indywidualnego przypadku oddzielnie. Należy dodać, że termin posiedzenia Kolegium był ogłoszony w trakcie poprzedzającego Kolegium Zgromadzenia

Ogólnego, a przebieg posiedzenia Kolegium był powszechnie znany, bowiem w

skład Kolegium dokonującego opiniowania wchodzili członkowie reprezentujący

wszystkie Ośrodki Zamiejscowe NSA i wszystkie wydziały orzecznicze NSA w Warszawie. Taki skład Kolegium został w NSA powołany właśnie dlatego, by wszystkie

jednostki organizacyjne NSA miały swego przedstawiciela w tym organie w związku z

reformą sądownictwa administracyjnego.”

4.3. ”Zarzuty dotyczące wadliwego zastosowania przepisu art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających o przeniesieniu sędziego NSA do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie są trafne. Po pierwsze, przepis art. 93 Przepisów wprowadzających

stanowi, że osoby powołane na stanowiska sędziów NSA na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają sędziami NSA, jednakże kolejny przepis art. 94 § 1

Przepisów wprowadzających pozwala przenieść sędziego NSA na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z relacji między tymi przepisami wynika, że ustawa, co do zasady, pozostawia sędziów NSA na stanowiskach sędziów

NSA, ale równocześnie tworzy możliwość przenoszenia tych sędziów na stanowiska

sędziowskie w wojewódzkich sądach administracyjnych. Tak więc nie ma żadnych

podstaw do twierdzenia, że między tymi przepisami zachodzi sprzeczność. Po drugie, podstawę przeniesienia sędziego NSA na stanowisko sędziego wojewódzkiego

sądu administracyjnego wyraźnie ustawa związała z tym wojewódzkim sądem administracyjnym, który został utworzony w tej miejscowości, w której sędzia dotychczas

pełnił służbę. Jest to więc dodatkowo ustawowa gwarancja, że sędzia zajmujący stanowisko w zniesionym ośrodku zamiejscowym NSA, może być przeniesiony do tego

wojewódzkiego sądu administracyjnego, który został utworzony w miejscowości, w

której sędzia dotychczas pełnił służbę. Tylko za zgodą sędzia NSA może być przeniesiony do wojewódzkiego sądu administracyjnego w innej miejscowości niż dotychczas pełnił służbę. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny działał w Warszawie i

11 ośrodkach zamiejscowych, a w skład Sądu, w dniu podejmowania decyzji o przeniesieniu, wchodziło 281 sędziów (193 sędziów powołanych na stanowiska sędziów

w ośrodkach zamiejscowych NSA i 88 sędziów powołanych do NSA w Warszawie). Z

dniem 1 stycznia 2004 r. zostało zniesione 11 ośrodków zamiejscowych NSA (art. 85

Przepisów wprowadzających), utworzono 14 wojewódzkich sądów administracyjnych

(rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia

wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości - Dz.U. Nr 72, poz. 652), powołano 77 sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych w trybie art. 88 Przepisów wprowadzających. Liczbę stanowisk sędziowskich w Naczelnym Sądzie Administracyjnym ustalono na 50 stanowisk (rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 18 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia liczby stanowisk sędziowskich w Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz liczby wiceprezesów,

Dz.U. Nr 26, poz. 228). Z uwagi na taki stan rzeczy przyjęta została reguła, iż sędziowie NSA powołani na stanowiska sędziowskie w zniesionych ośrodkach zamiej-

scowych zostaną przeniesieni do wojewódzkich sądów administracyjnych utworzonych w miejscowościach, w których sędzia pełnił dotychczas służbę, chyba że sędzia

wyrazi zgodę na przeniesienie do innego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Natomiast w stosunku do sędziów NSA w Warszawie przyjęto regułę, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostaną przeniesieni sędziowie,

którzy zostali powołani na stanowisko sędziego NSA po wejściu w życie Konstytucji.

Przyjęcie reguł, o których tu mowa, to nic innego jak ustalenie kryteriów, którymi będzie kierował się Prezes NSA podejmując decyzję o przeniesieniu sędziego NSA do

określonego wojewódzkiego sądu administracyjnego. W żadnym razie przyjęcie

określonych kryteriów, nazwanych regułami, nie było tworzeniem przez Prezesa

NSA, czy Kolegium Sądu pozaprawnych norm. Wręcz przeciwnie - wypracowanie

takich kryteriów zapobiegło arbitralności i dowolności w podejmowaniu decyzji oraz

było podyktowane wyłącznie dobrem wymiaru sprawiedliwości.”

4.4. „Samodzielną podstawę podjęcia decyzji o przeniesieniu stanowił przepis

art. 94 §1 Przepisów wprowadzających, a nie przepisy art. 75 ustawy z dnia 27 lipca

2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Powołanie się na przepis art. 75 § 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych, w pouczeniu o prawie do wniesienia odwołania od decyzji do Sądu Najwyższego, wynika jedynie stąd, że skoro przepis art. 94 §1 Przepisów wprowadzających nie określał sprawy

odwołania od decyzji, to przyjmując, że jest to sprawa nieuregulowana, należy stosować odpowiednio przepisy Prawa o ustroju sądów powszechnych.”

Skład orzekający Sądu Najwyższego, w wyniku rozpoznania w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Pracy Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych powyższej sprawy, na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z

dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.)

postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne:

czy art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art.

32, art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji RP? - wskazując w uzasadnieniu tego postanowienia na okoliczność, że: „w odwołaniu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniewa K. oraz w odpowiedzi na odwołanie Prezesa Naczelnego Sądu

Administracyjnego zostały podniesione istotne wątpliwości co do zgodności art. 94 §

1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ze wskazanymi normami (wzorcami) konstytucyj-

nymi. Strony przedstawiają racjonalne argumenty przemawiające za prezentowanymi

stanowiskami. Ich rozstrzygnięcie, a w wyniku tego ocena co do zgodności tego

przepisu ze wskazanymi normami Konstytucji, jest niezbędna dla rozstrzygnięcia w

przedmiocie odwołania. Z tych względów Sąd Najwyższy uznał za wskazane przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.”

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r., P 20/04,

orzekł, że: „art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające

ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052 oraz z

2003 r. Nr 124, poz. 1153, Nr 171, poz. 1663, Nr 192, poz. 1873 i Nr 228, poz. 2256 i

2261) jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.” W kontekście rozpoznawanej sprawy na podkreślenie zasługuje w

szczególności to, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny

stwierdził między innymi, co następuje:

1.1. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań, jest stwierdzenie, że „przepisy

konstytucyjne dotyczące sędziów nie zawierają regulacji, które byłyby ‘celem samym

w sobie’, a zwłaszcza nie statuują osobistych ‘przywilejów’ dla pewnej grupy funkcjonariuszy publicznych, mających służyć przede wszystkim ochronie ich interesów. Są

to przepisy, na które należy patrzeć w pierwszej kolejności od strony instytucjonalnej.

Tak więc chodzi tu w pierwszej kolejności o normy prawa w znaczeniu przedmiotowym, choć oczywiście nie można zapomnieć, iż wynikają z nich określone prawa

podmiotowe przysługujące osobom zajmującym stanowisko sędziego. Niemniej jednak pod względem funkcjonalnym nie chodzi tu o prawa osobiste (...) porównywalne

z konstytucyjnymi prawami i wolnościami człowieka i obywatela, wynikającymi z

rozdziału II Konstytucji. (...) nie ma czegoś takiego jak konstytucyjne podmiotowe

prawo sędziego ‘do nieusuwalności’ czy też ‘do zajmowania określonego stanowiska

służbowego w określonym sądzie’. Założenie powyższe jest o tyle ważne, że wpływa

na sposób interpretacji norm konstytucyjnych dotyczących statusu sędziego, jak

również ocenę z tego punktu widzenia rozwiązań ustawowych, zmieniających ten

status. Wykonywanie zawodu sędziego jest służbą publiczną, dlatego w granicach

wyraźnie określonych w Konstytucji, m.in. w art. 180 ust. 5, można w celu realizacji

konstytucyjnie legitymowanych celów zmienić w pewnym zakresie status poszczególnych sędziów, ponieważ przyznane im gwarancje nie mają chronić ich indywidualnych i grupowych interesów pozycji zawodowej i zamiarów życiowych. (...) nie

można przyjąć, aby racjonalny ustawodawca konstytucyjny zakładał tutaj petryfikację

istniejącego stanu rzeczy. Wyraźnie wyraża to właśnie art. 180 ust. 5 Konstytucji. Z

powyższych rozważań wynikają zatem dwa istotne wnioski. Po pierwsze, Konstytucja

w nierówny sposób ochrania nieusuwalność sędziów oraz zakaz ich przenoszenia na

inne stanowisko służbowe. Gwarancji pierwszego założenia nie można zatem przenosić automatycznie na drugie z nich. Po drugie, spośród konstytucyjnych przesłanek przeniesienia sędziego, gdy ma to związek ze zmianą ustroju sądów lub zmianą

granic okręgów sądowych.”

1.2. „Istotny dodatkowy warunek co do stosowania art. 180 ust. 5 Konstytucji

wynika z art. 176 ust. 2 Konstytucji. Można w tym miejscu postawić pytanie, czy wymaganie, aby zmiany w ustroju sądów wprowadzane były w formie ustawy oznacza,

że przeniesienie sędziego ma być postanowione bezpośrednio w ustawie, a więc

następować ex lege, tj. bez rozstrzygania tej kwestii przez organ administracji sądowej z wykluczeniem jakiejkolwiek swobody i tzw. ‘luzu decyzyjnego’. Wydaje się jednak, że nie jest to konstytucyjnie wymagane. W sytuacji daleko idących zmian w organizacji sądownictwa lub jednej z jego gałęzi w pełni dopuszczalna jest nawet dość

głęboka ingerencja w status służbowy sędziego, w zakresie powierzonego mu stanowiska. Taki charakter miały zmiany wprowadzone przez przepisy ustaw reformujących sądownictwo administracyjne.”

1.3. „Najpoważniejszy jest tutaj zarzut naruszenia zasady równości (nierównego traktowania). Po wejściu w życie reformy sądownictwa administracyjnego sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostali zasadniczo podzieleni na trzy

grupy: a) tych, którzy nadal orzekają w NSA; b) tych, którzy zostali przeniesieni do

wojewódzkich sądów administracyjnych; c) tych, którzy zostali 'delegowani' do wojewódzkich sądów administracyjnych. W pytaniu prawnym wskazano, że w ustawie

brak precyzyjnych i zobiektywizowanych przesłanek zaliczenia do jednej z tych grup,

a zatem nie są wykluczone również kryteria ‘pozamerytoryczne’. Pomijając kwestię

praktyki stosowania zakwestionowanej regulacji, podnieść trzeba, że zasada równości nie oznacza zakazu różnicowania na przyszłość sytuacji prawnej określonych

osób, które w danym momencie znajdują się w analogicznej co do innych elementów

sytuacji faktycznej i prawnej. Zasadniczo ustawodawca wskazać powinien kryteria

przyszłego zróżnicowania, a w miarę możności winny to być kryteria obiektywne,

związane z dziedziną, w której następuje zróżnicowanie, oraz zgodne z zasadami

sprawiedliwości społecznej. Jednak zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zakres precyzji ustawodawcy powinien również pozostawać w związku ze skalą przyszłego

zróżnicowania, specyfiką dziedziny życia społecznego, której dotyczy określona regulacja, a przede wszystkim nie wykluczać pewnego zakresu swobody działania organów wykonawczych i ich możliwości uwzględnienia indywidualnej sytuacji konkretnych adresatów norm prawnych. Istotne jest również, kto jest uprawniony do dokonywania zróżnicowania w ramach pewnej - wcześniej jednolitej - grupy. Wreszcie

ważne są także rozwiązania proceduralne, mające sprzyjać prawidłowemu rozstrzygnięciu i dające zainteresowanym prawo przedstawienia własnego stanowiska i argumentacji. W tym kontekście stwierdzić należy, że istotnie ustawodawca nie wskazał, jakimi kryteriami winien kierować się Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przy dokonywaniu wyboru sędziów ‘delegowanych’ oraz sędziów ‘przeniesionych’.

Zostało to pozostawione jego uznaniu. Z punktu widzenia Trybunału Konstytucyjnego

istotne jest, czy wskutek tego doszło do naruszenia zasady równości. Na pytanie to

należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Przemawiają za tym następujące argumenty.

Po pierwsze, wskazanie ścisłych i całkowicie jednoznacznych kryteriów ustawowych

wydaje się w tym przypadku niemożliwe. Po drugie, cała kwestia dotyczy funkcjonowania władzy sądowniczej, zaś zgodnie z art. 173 Konstytucji jest to władza odrębna

i niezależna. Ta dyrektywa konstytucyjna oznacza, że w sprawach z zakresu tzw.

administracji sądowej ingerencja ustawodawcy powinna być ‘wstrzemięźliwa’ i nie

naruszać nadmiernie sfery swobody działania organów sądów. Po trzecie, uwzględnić należy, że rozstrzygnięcie kwestii przeniesienia i delegowania konkretnych sędziów należało do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie innego organu władzy. Co prawda Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego jest powoływany przez Prezydenta Rzeczypospolitej, ale zgodnie z art. 185 Konstytucji niezbędne jest przedstawienie przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA kandydatury określonej osoby będącej sędzią tegoż sądu. Jest to więc osoba spełniająca warunki konieczne do zajmowania stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego

(...). ale również ciesząca się zaufaniem głowy państwa oraz samych sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada nie tylko formalnoprawną, ale również odrębną od wynikającej z aktu powołania ‘wewnątrzsądową’ legitymację do decydowania w sprawach zawodowych sę-

dziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po czwarte, zauważyć należy, jaki jest

zakres zróżnicowania osób, o których mowa w art. 93-95 przepisów wprowadzających. Wszystkie te osoby pozostają w służbie sędziowskiej, zachowują prawo do wynagrodzenia według wcześniejszych zasad. Istotna różnica polega więc na tym, że

sędziowie ‘przeniesieni’ i ‘delegowani’ orzekają w sądach pierwszej instancji, a więc

ich orzeczenia mogą być kontrolowane przez składy orzekające Naczelnego Sądu

Administracyjnego złożone z sędziów, którzy przed reformą sądownictwa administracyjnego zajmowali równorzędne stanowiska. Faktycznie więc ‘przeniesienie’ może

być odczuwane jako swego rodzaju degradacja i obniżenie prestiżu związanego z

rangą zawodową. Jednakże okoliczności tej nie można uznać za przejaw daleko idącego zróżnicowania. Po piąte, gwarancją zachowania obiektywizmu oraz zapewnienia prawa do wysłuchania jest prawo odwołania do Sądu Najwyższego, które zapewnia zainteresowanemu możliwość wykazania, że działania Prezesa Naczelnego

Sądu Administracyjnego w jego przypadku miały charakter dyskryminujący albo

oparte były na nieuzasadnionych lub nieprawdziwych podstawach faktycznych. W

tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zróżnicowanie statusu sędziów Naczelnego

Sądu Administracyjnego po 1 stycznia 2004 r. w zakresie wskazanym w pytaniu

prawnym nie stanowi naruszenia zasady równości. Zróżnicowanie to ma swoje

obiektywne i uzasadnione przyczyny, nie ma na celu wyłącznie, ani nawet przede

wszystkim, pogorszenia statusu pewnej grupy sędziów i nie dotyczy najważniejszych

zagadnień związanych z ich statusem służbowym, tj. wynagrodzenia i warunków

pracy (art. 178 ust. 2 Konstytucji), ponieważ nadal otrzymują dotychczasowe pobory i

pełnią służbę w tej samej miejscowości (a w praktyce w tym samym miejscu) co dotychczas, a więc materialno-techniczne warunki ich pracy nie ulegają zmianie. W takiej sytuacji konstytucyjnie dopuszczalne było powierzenie dokonania przeniesienia

sędziów Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego bez wskazania konkretnych

kryteriów przeniesienia.”

1.4. „Istotna część zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych opiera

się w istocie na wykładni a contrario art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających, który

stwierdza, że zainteresowani zachowują dotychczasowe wynagrodzenie oraz tytuł, a

pomija innego rodzaju uprawnienia związane ze stosunkiem służbowym (np. prawo

do wcześniejszego przejścia w stan spoczynku). (...) podkreślić trzeba, że o zarzucie

naruszenia praw nabytych mówić można tylko wskazując konkretne prawo podmiotowe, które zostało odebrane lub ograniczone. Tak więc dopiero w sytuacji, gdyby

okazało się, że w praktyce sądowej zakwestionowany przepis rozumiany jest w taki

sposób, iż prowadzi to do odebrania lub ograniczenia konkretnie wskazanych praw

podmiotowych byłaby podstawa do ewentualnych rozważań, czy doszło do naruszenia zasady praw nabytych. W istniejącym stanie rzeczy zarzut taki uznać należy za

przedwczesny”.

1.5. „Poza tym w pytaniu prawnym pojawia się zarzut, że zakwestionowany

przepis umożliwia Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego działania arbitralne i ‘dyskrecjonalne’ oraz dowolność postępowania. Uznać to należy również za

zarzut dotyczący art. 2 Konstytucji, choć w ścisłym związku z zasadą równości wobec prawa. Zasada państwa prawnego interpretowana z uwzględnieniem art. 7 Konstytucji nie oznacza tylko i wyłącznie wymogu czysto formalnej i ogólnie sformułowanej podstawy prawnej dla podejmowania określonych działań władczych przez organy władzy publicznej. W państwie prawnym, a więc opartym na ‘rządach prawa’, to

Konstytucja i ustawy winny określać kierunki działań organów państwa, przesłanki

którymi powinny się one kierować, oraz zakres dopuszczalnej swobody, jeżeli przyznają ją organom wydającym rozstrzygnięcia indywidualne. Z tego punktu widzenia,

w szczególnej sytuacji daleko idącej przebudowy pewnego segmentu aparatu państwowego, nie jest jednak wykluczone pozostawienie organom wykonującym ustawy

większego stopnia swobody. Ponadto stopień ten uzależniony powinien być od statusu ustrojowego organu, któremu przysługuje, kwalifikacji wymaganych od osoby

(osób), która go piastuje, i trybu jej wyboru. Pod tym względem Prezes Naczelnego

Sądu Administracyjnego należy do tych organów, którym ustawodawca może przyznać najwyższy z w ogóle dopuszczalnych ‘stopni swobody’. Jest to - jak już wskazano - osoba, która powinna legitymować się najwyższymi kwalifikacjami zawodowymi oraz moralno-etycznymi, a przy tym ciesząca się poparciem samych sędziów.

Poza tym również i tu istotne są regulacje proceduralne, które zapewniać mają kontrolę wykorzystania ‘luzu decyzyjnego’. W zakwestionowanym przepisie wskazano,

że decyzja Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego co do przeniesienia sędziego NSA na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego uzależniona jest od wcześniejszego zasięgnięcia opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od formy, w jakiej opinia ta powinna zostać wyrażona, stanowi to w połączeniu z prawem do odwołania się do Sądu Najwyższego istotne ograniczenie stopnia swobody Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oprócz

tego podkreślić należy, że - jak już stwierdzono - istniała praktyczna konieczność

przeniesienia części sędziów NSA do sądów pierwszej instancji, a decyzja w tej

sprawie winna być podjęta możliwie szybko i sprawnie”.

1.6. Natomiast Trybunał Konstytucyjny pominął w swoich rozważaniach „zarzut dotyczący opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, związany z problemem, czy opinia ta powinna być skonkretyzowana podmiotowo (zindywidualizowana), czy też wystarczy stanowisko Kolegium co do pewnych zasad stosowania art.

94 § 1 Przepisów wprowadzających przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie tego problemu jest w chwili obecnej na takim etapie, że trudno

mówić o utrwalonej wykładni sądowej w tej kwestii. W sytuacji zaś niejasności co do

wykładni ustawy, Trybunał Konstytucyjny zgodnie ze swoim dotychczasowym

orzecznictwem, opiera się na utrwalonej wykładni sądowej. Zatem do czasu, kiedy

problemu tego nie rozstrzygnie Sąd Najwyższy, ocena kwestii zgodności z Konstytucją byłaby przedwczesna i stanowiłaby ingerencję Trybunału Konstytucyjnego w konstytucyjne funkcje organów wymiaru sprawiedliwości co do usuwania wątpliwości

interpretacyjnych dotyczących ustaw."

2. Natomiast w kwestii podniesionego w rozpoznawanym odwołaniu zarzutu,

że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując decyzję w sprawie

‘przeniesienia’ sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódzkiego

sądu administracyjnego, nie zachował, czy wręcz naruszył ustawowo określone wymagania proceduralne, które sformułowane zostały w dyspozycji art. 94 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (stanowiącego w szczególności, że: „sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego może być przeniesiony przez

Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zasięgnięciu opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu

administracyjnego”), ponieważ - zdaniem odwołującego się - „nie ma wątpliwości co

do tego, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem ‘po zasięgnięciu opinii’

oznacza podjęcie zindywidualizowanego, odnoszącego się do konkretnej osoby, aktu

opiniowania”, a tymczasem „do wydania tak pojmowanej opinii nie doszło, o czym

świadczy już sama treść osnowy decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (nie wskazano w niej na zasięgnięcie jakiejkolwiek opinii). (...) Już tylko ta okoliczność dyskwalifikuje w sensie prawnym zaskarżoną decyzję (nakazuje uznać ją za

naruszającą ustawowy tryb współdziałania)” - należy stwierdzić, co następuje:

Po pierwsze, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w pisemnej odpowiedzi na odwołanie w nawiązaniu do powyższego zarzutu podniesionego w rozpoznawanej sprawie trafnie wywiódł, że rozstrzygnięcia w kwestii ‘przeniesienia’ lub

‘delegowania’ sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódzkiego

sądu administracyjnego, podejmowane w trybie określonym w przepisach art. 94 § 1

oraz art. 95 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie

są decyzjami administracyjnymi wydawanymi w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (są one bowiem rozstrzygnięciami indywidualnymi podejmowanymi w ramach istniejącego już i trwającego nadal stosunku służbowego), a to

oznacza, że przy ich podejmowaniu nie ma zastosowania art. 106 k.p.a. Ponadto, jak

słusznie wywiódł w odpowiedzi na odwołanie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego: „oczekiwania w tym zakresie odwołujących się sędziów co do przebiegu

procesu opiniowania podobnego do opiniowania współdziałających organów administracji publicznej, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (zawiadomienie, informacja o treści opinii itd.), nie mogły być spełnione wobec

zasadniczo odmiennego charakteru opinii Kolegium o przenoszeniu sędziów. Zasadnicze kryteria dotyczące przenoszenia sędziów zostały wypracowane przez Kolegium

NSA i zaakceptowane przez Zgromadzenie Ogólne. W tej sytuacji, w trakcie obrad

Kolegium NSA w dniu 23 lutego 2004 r. Kolegium zaopiniowało przeniesienie poszczególnych sędziów. Polegało to na odczytaniu przez przewodniczącego Kolegium

kolejno nazwisk wszystkich przenoszonych sędziów, zadaniu pytania, czy w stosunku do propozycji przeniesienia wymienionych sędziów są inne propozycje, a następnie przystąpieniu do aktu głosowania. Ten sposób postępowania umożliwiał, w przypadku każdego sędziego ogłoszenie wniosku odrębnego, propozycji odmiennej oraz

odniesienia się do każdego indywidualnego przypadku oddzielnie. Należy dodać, że

termin posiedzenia Kolegium był ogłoszony w trakcie poprzedzającego Kolegium

Zgromadzenia Ogólnego, a przebieg posiedzenia Kolegium był powszechnie znany,

bowiem w skład Kolegium dokonującego opiniowania wchodzili członkowie reprezentujący wszystkie Ośrodki Zamiejscowe NSA i wszystkie wydziały orzecznicze

NSA w Warszawie. Taki skład Kolegium został w NSA powołany właśnie dlatego, by

wszystkie jednostki organizacyjne NSA miały swego przedstawiciela w tym organie w

związku z reformą sądownictwa administracyjnego.” [...]. Równocześnie, Prezes

Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdził, że: „nie można zgodzić się z

poglądem, że decyzja o przeniesieniu sędziego NSA do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna być podjęta na podstawie indywidualnej oceny wypełniania

obowiązków sędziowskich, a w tym zwłaszcza działalności orzeczniczej sędziego.

Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że Prezes NSA lub wyznaczone przez niego

osoby, dokonują oceny orzecznictwa poszczególnych sędziów NSA, co naruszałoby

zasadę niezawisłości sędziowskiej. Prowadziłoby to do podważenia zasady, że przyczyną przeniesienia sędziego jest zmiana ustroju sądów.” [...].

Po drugie, jakkolwiek wyjaśnienia zawarte w pisemnej odpowiedzi Prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące podniesionego w odwołaniu zarzutu

nie uczynienia zadość wymaganiu uprzedniego opiniowania indywidualnych decyzji

w sprawie ‘przeniesienia’ sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi), znane były odwołującemu się, to jednak nie podjął on z

nimi polemiki w toku toczącego się postępowania w sprawie, co pozwala domniemywać, że także odwołujący się - przynajmniej co do zasady - nie kwestionuje argumentacji prawnej, jaka w tym względzie przytoczona została przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w rzeczonej odpowiedzi na odwołanie.

Po trzecie, zważyć należy równocześnie, że: (a) zastosowany w danym wypadku tryb procedowania w kwestii uprzedniego opiniowania przez Kolegium NSA

propozycji decyzji dotyczących poszczególnych sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmowanych następnie przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi i mających na celu ich ‘przeniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego’, faktycznie i realnie umożliwiał indywidualizację formułowania tego

typu opinii w stosunku do poszczególnych sędziów; (b) tryb ten był wprowadzony po

uprzedniej konsultacji oraz akceptacji przez całe środowisko sędziowskie sędziów

Naczelnego Sądu Administracyjnego (zarówno przez Kolegium NSA, jak przez

Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA); (c) tryb ten zapewniał przy tym obiektywnie

sprawne i szybkie przeprowadzenie tej procedury w stosunku do wszystkich przenoszonych sędziów; a w konsekwencji (d) zapewniał on także skuteczne wywiązanie

się upoważnionych organów z ciążącego na nich obowiązku wprowadzenia w życie

tego etapu reformy ustrojowej sądownictwa administracyjnego; i wreszcie (e) tryb ten

nie naruszał żadnych obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawowych. Tym

samym, należy stwierdzić, że podniesiony w rozpoznawanym odwołaniu zarzut, iż

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przed podjęciem na podstawie art. 94 §

1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i

ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi indywidualnych

‘decyzji o przeniesieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego’ poszczególnych

sędziów nie zasięgnął w tym zakresie zindywidualizowanych opinii Kolegium NSA,

okazał się niezasadny. Nie oznacza to naturalnie, że nie można było inaczej zorganizować trybu procedowania w celu uzyskania przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zindywidualizowanych opinii Kolegium NSA przed podjęciem każdej

podejmowanej przezeń decyzji w sprawie ‘przeniesienia sędziego do wojewódzkiego

sądu administracyjnego’. Tym niemniej, okoliczność, że można było w tym celu procedować inaczej lub nawet lepiej, sama przez się nie zmienia faktu, że w danym wypadku prawo nie zostało naruszone.

3. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy - na podstawie art. 385 w

związku z art. 39821 k.p.c. oraz w związku z art. 75 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.

- Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) i w związku

z art. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.), a także w związku z art. 94 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - orzekł jak w

sentencji.