III PK 53/05 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III PK 53/05

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 21 czerwca 2006 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący)

SSN Zbigniew Hajn (sprawozdawca)

SSN Andrzej Wróbel

Protokolant Ewa Wolna

w sprawie z powództwa H. D.

przeciwko […] Oddziałowi Straży Granicznej w P.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 21 czerwca 2006 r.,

kasacji strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w R.

z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt III APa …/04,

1. oddala kasację,

2. zasądza od strony pozwanej na rzecz powoda kwotę 1975

(tysiąc dziewięćset siedemdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu

kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadanienie

H. D. wniósł pozew w postępowaniu nakazowym, domagając się zasądzenia od

[…] Oddziału Straży Granicznej w P. 51.334,81 zł oraz 3615 zł tytułu kosztów

postępowania. W uzasadnieniu powództwa powód wskazał, że kwoty tej dochodzi z

tytułu odsetek za opóźnienie w wypłacie uposażenia służbowego. Jednocześnie

wskazał, że należności główne przysługującego uposażenia zostały mu już przez

pozwanego wypłacone.

Sąd Okręgowy w K. w nakazie zapłaty z 18 grudnia 2003 r nakazał pozwanemu

zapłacić powodowi żądaną sumę wraz z kosztami procesu. Pozwany złożył zarzuty

od nakazu zapłaty wnosząc o uchylenie nakazu zapłaty i odrzucenie pozwu z

powodu niedopuszczalności drogi sądowej, a z ostrożności procesowej o oddalenie

powództwa. W odpowiedzi na zarzuty powód wniósł o utrzymanie w mocy nakazu

zapłaty.

Sąd Okręgowy po rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 7 lipca 2004 r., utrzymał w

mocy powyższy nakaz zapłaty w części, tj. co do kwoty 51.272,38 zł, w pozostałej

części uchylił nakaz zapłaty i oddalił powództwo oraz zasądził od pozwanego na

rzecz powoda 4.023,69 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd ustalił, że powód został przyjęty do służby przygotowawczej w […] Oddziale

Straży Granicznej 1 czerwca 1996 r., zaś 21 stycznia 1997 r. został zwolniony ze

służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt. 2 ustawy o straży granicznej - w związku z

nieprzydatnością do służby. Decyzją z 12 października 2000 r. Komendant Główny

Straży Granicznej uchylił wyżej wymieniony rozkaz w części dotyczącej daty

zwolnienia powoda ze służby i ustalił termin rozwiązania stosunku służbowego na

31 października 2000 r. H. D. wystąpił o wydanie stosownych dokumentów

dotyczących służby oraz wypłatę wszelkich należności finansowych za okres od 1

lutego 1997 r. do 31 października 2000 r. Decyzją z 7 czerwca 2000 r Komendant

[...] Oddziału Straży Granicznej przyznał powodowi uposażenie za czas od 1 lutego

1997 r. do 31 października 2000 r. i od 1 stycznia do 31 października 2000 r. oraz

odmówił mu wypłaty uposażenia za okres od 1 listopada 1997 r. do 31 grudnia

1999 r., a także odmówił wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie

uposażenia. Decyzją z 26 lipca 2001 r. Komendant Główny Straży Granicznej

utrzymał wyżej wymienioną decyzję w mocy. W wyniku skargi H.D. Naczelny Sąd

Administracyjny uchylił decyzję Komendanta Głównego oraz decyzję Komendanta

[...] Oddziału Straży Granicznej, w następstwie czego ten ostatni decyzją z 31

marca 2003 r. przyznał H.D. uposażenie za okres od 1 listopada 1997 r. do 31

grudnia 1999 r. i odmówił wypłaty odsetek. Na skutek odwołania od powyższej

decyzji Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z 4 czerwca 2003 r. uchylił

decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 31 marca 2003 r. w części

dotyczącej odmowy przyznania odsetek z racji opóźnienia w wypłacie uposażenia i

umorzył postępowanie. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że nieterminowość

spełnienia świadczenia pieniężnego w postaci uposażenia i dodatku o charakterze

stałym stanowi zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, a dla dochodzenia tych

roszczeń właściwy jest sąd powszechny. Sąd Okręgowy ustalił również, że w

związku

z

przyznanym

powodowi

uposażeniem

sporządzono

zestawienie

należności i wpłacono je na rachunek bankowy powoda. Należność za okresy: od 1

lutego do 31 października 1997 r. i 1 styczeń – 31 październik 2000 r. wpłynęła 25

listopada 2000 r. zaś za okres od 1 listopada 1997 r. do 31 grudnia 1999 r. – 15

lipca 2003 r. Ponadto Sąd Okręgowy ustalił, że łączna kwota odsetek z tytułu

opóźnienia w wypłacie uposażenia (za wszystkie okresy) wyniosła 51.272, 38 zł. i

stwierdził, że tak ustalony stan faktyczny jest między stronami niesporny.

Sąd Okręgowy zważył, że ustawa z 12 października 1999 r. o Straży Granicznej

(Dz.U. 2002r. nr 171, poz. 1399 ze zm.) nie odsyła do Kodeksu pracy. Jednakże u

podstaw

wykładni

przepisów

winno

znaleźć

się

założenie

racjonalności

ustawodawcy. Trudno przypuszczać, aby ustawodawca chciał funkcjonariuszy

Służby Granicznej potraktować nierówno w stosunku do innych grup pracowników

mianowanych. Brak pozytywnego przepisu (przy jednoczesnym braku przepisu

negatywnego)

nie

może

być

rozumiany

jako

wyłączenie

powszechnie

obowiązujących zasad demokratycznego państwa. Milczenie ustawodawcy nie

może być interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do

sądu. Dlatego powód był uprawniony do wystąpienia na drogę postępowania

sądowego. Przedmiotem tego postępowania nie są elementy administracyjne

stosunku służbowego powoda, lecz skutki nieterminowego spełniania świadczenia

pieniężnego,

jakim

jest

uposażenie.

Jest

to

zdarzenie

o

charakterze

Droga

cywilnoprawnym.

administracyjna

nie

byłaby

w

tym

przypadku

wystarczająca, gdyż Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania

roszczeń cywilnych. Sąd zwrócił nadto uwagę na to, że na podstawie art. 464

k.p.c., wobec tego, że ostateczną decyzją Komendanta Głównego Straży

Granicznej z 4 czerwca 2003 r., postępowanie w sprawie odsetek zostało

umorzone, Sąd Pracy był zobowiązany do rozpoznania tej sprawy, rozumianej jako

sprawa pracownicza (w konstytucyjnym rozumieniu tego pojęcia).

W apelacji pozwany […] Oddział Straży Granicznej zaskarżył powyższy wyrok w

całości zarzucając mu w szczególności niedopuszczalność drogi sądowej oraz

naruszenie prawa materialnego przez uznanie, że funkcjonariuszowi Straży

Granicznej należą się odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia.

Sąd Apelacyjny w R. oddalił apelację. Sąd ten stwierdził, że prawo

funkcjonariusza Straży Granicznej do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty

uposażenia jest sporne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dyskusyjna jest także droga

dochodzenia tego rodzaju świadczenia pieniężnego. Stanowisko głoszące brak

podstaw do przyznania funkcjonariuszom Straży Granicznej prawa do odsetek z

racji opóźnienia w wypłacie uposażenia, zasadza się na twierdzeniu, że

funkcjonariusz tej służby nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p. Dlatego nie

może odwołać się do art. 481 k.c. w związku z art. 300 k.p., skoro ustawa o Straży

Granicznej nie ustanawia takiego prawa. Nadto, zgodnie z tym stanowiskiem,

nieterminowa

wypłata

uposażenia

wynikającego

ze

stosunku

administracyjnoprawnego nie jest zdarzeniem cywilnoprawnym, zaś sprawa o

wypłatę odsetek nie jest sprawą cywilną (w rozumieniu art. 1 k.p.c.). Przeciwnicy

tego poglądu uważają natomiast, że niewypłacenie w terminie uposażenia

funkcjonariuszowi Straży Granicznej stanowi opóźnienie się ze spełnieniem

świadczenia pieniężnego, uzasadniające, na podstawie art. 481 § 1 k.c., żądanie

odsetek przed sądem pracy. W ich ocenie

droga administracyjna nie jest

wystarczająca dla zapewnienia ochrony roszczeń cywilnoprawnych.

Sąd Apelacyjny podzielił drugi z przedstawionych poglądów, motywując swe

stanowisko tym, że:

- Po pierwsze; poza sporem jest, że funkcjonariusz Straży Granicznej nie jest

pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p., lecz jest funkcjonariuszem Państwa,

wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego. Jednak nie

jest to w całości stosunek administracyjnoprawny (brak tu tak zwanego „monizmu

stosunku prawnego”). Niewątpliwie terminowa wypłata uposażenia, które jest

odpowiednikiem

wynagrodzenia

w

stosunku

pracy,

nie

należy

do

charakterystycznych cech stosunku służbowego. Dlatego też niewykonanie lub

nienależyte

wykonanie

obowiązku

wypłaty

uposażenia

jest

zdarzeniem

cywilnoprawnym uprawniającym do żądania wypłaty odsetek na postawie art. 481

k.c.

- Po drugie; za takim poglądem przemawiają również argumenty natury

konstytucyjnej. Konstytucyjny wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują sądy

powszechne (art. 177 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne

sądy administracyjne sprawują tylko kontrolę działalności administracji publicznej

(art. 184 Konstytucji RP). Stąd też z woli ustrojodawcy na rzecz sądów

powszechnych przemawia domniemanie właściwości w sprawie o wypłatę odsetek

od uposażenia funkcjonariusza Straży Granicznej. Ponadto terminowa wypłata

uposażenia funkcjonariusza Straży Granicznej, jako prawa majątkowego, jest

koniecznym elementem wynagrodzenia sprawiedliwego i podlega równej dla

wszystkich ochronie prawnej na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza

to, że w wypadku opóźnienia w wypłacie uposażenia, które stanowi ekwiwalent

pieniężny za świadczoną służbę, w braku odmiennej, funkcjonariusz Straży

Granicznej, jako wierzyciel, na ogólnych zasadach określonych w art. 481 k.c.,

może żądać wypłaty odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej

szkody a opóźnienie nie było następstwem okoliczności, za które organ

zatrudniający funkcjonariusza nie ponosi odpowiedzialności.

- Po trzecie, tendencje występujące w aktach prawnych Wspólnoty Europejskiej

oraz orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zmierzają do

określania pojęciem "pracownika" osoby wykonującej pracę na rzecz innej osoby,

pod jej kierownictwem i za wynagrodzeniem. Uzasadnia to wniosek, że

funkcjonariusze państwowi są pracownikami sensu largo, w których stosunku pracy

element administracyjnoprawny jest ograniczony do niezbędnego minimum,

wynikającego z potrzeb i odrębności ich służby.

Przyjmując powyższe zapatrywanie Sąd Apelacyjny uznał, że w rozpoznawanej

sprawie występowały zarówno dopuszczalność zastosowania art. 481 k.c., jak i

dopuszczalność drogi sądowej przed Sądem Pracy.

W kasacji pozwany zaskarżył powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego w całości

opierając zarzuty na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez błędną

wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 359 § 1 k.c. i 481 k.c., przez przyjęcie,

że funkcjonariusz Straży Granicznej, pomimo braku podstaw prawnych ma prawo

do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia, a także na podstawie

naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 476 § 1 k.p.c., przez przyjęcie, że

sprawa z administracyjnoprawnego stosunku służbowego funkcjonariusza Straży

Granicznej jest sprawą z zakresu prawa pracy. Skarżący wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającego go

wyroku Sądu Okręgowego w K. i przekazanie sprawy właściwemu Sądowi

Okręgowemu

do

ponownego

rozpoznania

i

rozstrzygnięcia

o

należnych

pozwanemu kosztach procesu za wszystkie instancje.

W uzasadnieniu kasacji pozwany wskazał, między innymi, że ustawa o Straży

Granicznej, która kompleksowo reguluje uprawnienia i obowiązki funkcjonariusza

nie przyznaje mu prawa do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia.

Ustawa ta nie odsyła również do stosowania kodeksu pracy w sprawach w niej

nieuregulowanych dotyczących stosunku służbowego. Prawo do odsetek istnieje

wtedy, gdy przepis je ustanawia. Funkcjonariusz Straży Granicznej nie ma prawa

do odsetek z tytułu opóźnionej zapłaty uposażenia, dlatego że żaden przepis prawa

nie

odsyła

w

sprawach

nieuregulowanych

(odmiennie

niż

w

sprawach

pracowniczych - art. 300 k.p.) do odpowiedniego stosowania kodeksu cywilnego

(art. 481 k.c.). Sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej

nie znalazły się w katalogu zamkniętym określającym sprawy z zakresu prawa

pracy (476 § 1 k.p.c.). Funkcjonariusz Straży Granicznej może dochodzić roszczeń

majątkowych wynikających ze stosunku służbowego przed wyższym przełożonym

na drodze administracyjnoprawnej. W związku z istnieniem tej drogi postępowania

wyłączona jest możliwość dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego przed

sądem pracy. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa to

sprawa z zakresu prawa pracy.

Rozpoznając powyższą kasację Sąd Najwyższy uznał, że w sprawie występuje

zagadnienie

budzące

prawne

poważne

wątpliwości.

W

związku

z

tym

postanowieniem z 23 sierpnia 2005 r., na podstawie art. 39314 § 1 k.p.c. przedstawił

do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego zagadnienie

prawne: „czy funkcjonariusz Służby Granicznej może żądać odsetek za czas

opóźnienia w wypłacie uposażenia?”. W uchwale składu siedmiu sędziów z 26

stycznia 2006 r. (III PZP 1/05) Sąd Najwyższy rozstrzygnął to zagadnienie

stwierdzając, że „Funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas

opóźnienia w wypłacie uposażenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej w związku z art. 481 § 1 k.c.).”

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Zgodnie

z

art.

39314 § 2

k.p.c. uchwała

powiększonego

składu

Sądu

Najwyższego jest w danej sprawie wiążąca. W związku z tym należy uznać, że

podstawy kasacji okazały się nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nietrafny okazał się zarzut

naruszenia

art.

§

k.p.c.,

przez

przyjęcie,

że

sprawa

z

administracyjnoprawnego stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej

jest sprawą z zakresu prawa pracy. W powołanej wyżej uchwale składu siedmiu

sędziów Sąd Najwyższy, po rozpatrzeniu charakteru roszczenia funkcjonariusza o

odsetki za opóźnienie w wypłacie uposażenia służbowego, uznał, że sprawa

roszczenia funkcjonariusza Straży Granicznej o odsetki od opóźnienia w wypłacie

uposażenia jest sprawą cywilną (art. 2 § 1 k.p.c.), a ze względów merytorycznych

do jej rozpoznania właściwy jest sąd pracy.

Nieuzasadnione okazały się również zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego

zastosowania przez Sąd Apelacyjny art. 359 § 1 k.c. i 481 k.c., przez przyjęcie, że

funkcjonariusz Straży Granicznej, pomimo braku podstaw prawnych ma prawo do

odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia. Jak wskazał Sąd Najwyższy w

cytowanej uchwale składu siedmiu sędziów, podstawę takiego roszczenia stanowi

art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 481 § 1 k.c. W

szczególności w uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że na gruncie

polskiego porządku konstytucyjnego (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3

Konstytucji RP oraz art. 481 k.c.) co do zasady niedopuszczalne jest przyjęcie

założenia, wedle którego prawo do żądania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty

należnego

w

ramach

stosunku

służbowego

uposażenia

przysługuje

funkcjonariuszowi służb mundurowych jedynie w wypadku, gdy zostało ono

przyznane

wyraźnym

przepisem

pomieszczonym

w

ustawie

dotyczącej

funkcjonariuszy określonego rodzaju służby mundurowej. Dlatego nie jest trafna

argumentacja opierająca się na odmiennym założeniu, wedle którego regulacja

prawna dotycząca funkcjonariuszy służb mundurowych ma charakter zupełny (w

sensie: wyczerpujący), czyli jeżeli brak jest w niej przepisu przewidującego

dopuszczalność dochodzenia przez funkcjonariusza odsetek z tytułu nieterminowej

wypłaty należnego w ramach stosunku służbowego uposażenia, to oznacza to, iż

takie prawo mu nie przysługuje. Równocześnie jednak, z tej samej przyczyny

niedopuszczalne

jest

także

wnioskowanie

a

contrario,

wedle

którego

z

pomieszczenia w przepisach tylko niektórych ustaw dotyczących funkcjonariuszy

określonego rodzaju służby mundurowej wyraźnych postanowień w kwestii

przysługującego funkcjonariuszom tej służby prawa żądania odsetek z tytułu

nieterminowej wypłaty należnego w ramach stosunku służbowego uposażenia (np.

w art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz w art. 75 ust. 3 ustawy o

służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) miałoby wynikać, że prawo to nie

przysługuje funkcjonariuszom tych służb mundurowych, w stosunku do których

przepisy dotyczących ich ustaw wyraźnie go nie potwierdziły. Zważywszy bowiem

na wspomniane wyżej zasady polskiego porządku prawnego, sformułowane w art.

481 k.c. w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy takie traktować należy

jedynie jako swego rodzaju redundancję, czyli powtórzenie tych zasad (superflua

non nocent).

Wobec powyższego Sąd Najwyższy, na podstawie art. 393 12 k.p.c., orzekł jak w

sentencji.