III KKO 2/97 · Sąd Najwyższy

Postanowienie z dnia 26 marca 1997 r.

III KKO 2/97

Zakłady budżetowe gmin, prowadzące działalność gospodarczą w zakresie

komunikacji miejskiej mogą dochodzić należności za przewóz osób i opłatę

dodatkową za jazdę bez biletu środkami komunikacji miejskiej w drodze sądowej

i realizować tytuły wykonawcze wydane na podstawie orzeczeń sądowych w

drodze egzekucji sądowej.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel, przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości Tadeusz

Szóstakowski, przedstawiciel Ministerstwa Finansów Maria Paluch.

Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym, po rozpoznaniu w dniu 26

marca 1997 r. na rozprawie sprawy z wniosku Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w

B.P. o rozpatrzenie sporu o właściwość między Urzędem Skarbowym w B.P. a sądem

powszechnym o należność i opłaty za jazdę bez biletu środkami komunikacji miejskiej.

p o s t a n o w i ł o:

uznać, że do rozpoznania sprawy Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w B.P.

przeciwko Maciejowi M. o należności pieniężne z tytułu jazdy bez biletu środkami

komunikacji miejskiej jest właściwy Sąd Rejonowy w B.P.

Uzasadnienie

Miejski Zakład Komunikacji w B.P. wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie

negatywnego sporu o właściwość między Urzędem Skarbowym w B.P., a Sądem

Rejonowym w B.P. do rozpoznania sprawy z powództwa wnioskodawcy przeciwko

Maciejowi M. o 30 zł 30 gr.

W uzasadnieniu wniosku MZK podał, że jest zakładem budżetowym Urzędu

Miejskiego w B.P., który był organem administracji państwowej, a obecnie jest organem

samorządu terytorialnego. Ponadto wyjaśnił, że należności za jazdę bez biletu na

podstawie mandatów kredytowych były do lutego 1996 r. egzekwowane przez Urząd

Skarbowy (komornika Skarbowego) również w okresie, gdy MZK był zakładem

budżetowym samorządu terytorialnego. W marcu 1996 r. Komornik Skarbowy bez wydania decyzji zwrócił wnioski o egzekucję z adnotacją, że należności z mandatów nie

podlegają egzekucji administracyjnej (ponieważ MZK przestał być jednostką państwową), lecz mogą być dochodzone w postępowaniu sądowym.

W związku z tym wyjaśnieniem MZK wystąpił do Sądu Rejonowego w B.P. z

licznymi sprawami o zasądzenie należności, wynikających z mandatów. Sąd ten odrzucił pozwy w tych sprawach, a Sąd Wojewódzki w L. oddalił zażalenia na powyższe

postanowienia.

Z uwagi na to, że kontrolerzy wykrywają co miesiąc około 300 osób korzystających z komunikacji bez biletów, należałoby kierować do sądów liczne sprawy o

zasądzenie należności. Dlatego Miejskie Zakłady Komunikacyjne nadal składały w

Urzędzie Skarbowym wnioski o wyegzekwowanie należności, wynikających z mandatów. Na skutek tego Urząd Skarbowy wydał w dniu 8 lipca 1996 r. postanowienie o

odmowie przyjęcia do egzekucji tytułów wykonawczych dotyczących należności za

bezbiletowe przejazdy środkami komunikacyjnymi. Z kolei wnioskodawca zaskarżył to

postanowienie do Izby Skarbowej w B.P. i dołączył do odwołania kopie postanowień

Sądów obu instancji. Izba Skarbowa w B.P. pismem (a nie postanowieniem)

poinformowała odwołującego się, że nie przysługuje mu droga egzekucji należności z

mandatów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wnioskodawca podał, że

obecnie na skutek bezczynności organów administracji, pasażerowie korzystający z

komunikacji bez biletów są bezkarni, podczas gdy komunikacja miejska ma trudności

finansowe.

Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że Sąd Rejonowy w B.P.

postanowieniem z dnia 7 maja 1996 r. [...] odrzucił pozew Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w B.P. przeciwko Maciejowi M. o 30 zł 30 gr. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Rejonowy podał, że powód wniósł o wydanie nakazu zapłaty w postępowaniu

upominawczym kwoty 30,30 zł z odsetkami od 28 czerwca 1995 r. z tytułu należności i

opłaty dodatkowej za jazdę pozwanego w dniu 3 czerwca 1995 r. autobusem bez

ważnego biletu. Powołując się na przepis art. 2§1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996

r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji państwowej (jednolity tekst: Dz. U. z

1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) stwierdził, że egzekucji administracyjnej podlegają

między innymi należności pieniężne pozostające w zakresie właściwości organów

gminy. Za takie należności należy uznać opłaty dodatkowe, należne przewoźnikowi za

przejazd bez ważnego dokumentu przewozu, które mają charakter administracyjny, na

co wskazuje niezaskarżalność wysokości opłaty (50-krotności najtańszego biletu

jednorazowego) i charakter "karny" tej opłaty. Z uwagi na to, że tego rodzaju należności

podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu egzekucyjnego, droga sądowa

do dochodzenia tych należności jest niedopuszczalna, a pozew podlega odrzuceniu na

podstawie art. 199 § 1 pkt 1 KPC. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 1996 r. [...] Sąd

Wojewódzki w L. oddalił zażalenie powoda na powyższe postanowienie Sądu I

instancji, uznając je za prawidłowe.

Do wniosku dołączono także kopię postanowienia Urzędu Skarbowego w B.P. z

dnia 8 lipca 1996 r. [...], z którego wynika, że organ ten odmówił przyjęcia do realizacji w

trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego tytułów wykonawczych za

bezbiletowe przejazdy środkami komunikacji miejskiej. W uzasadnieniu postanowienia

organ administracyjny stwierdził, że egzekucji administracyjnej poddane zostały

należności pieniężne, jeżeli przypadają one Skarbowi Państwa lub państwowej

jednostce organizacyjnej. Miejski Zakład Komunikacyjny jest jednostką organizacyjną

samorządu miasta i stracił status państwowej jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca

nie jest objęty dyspozycją art. 2 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji. Dlatego stosownie do art. 29 § 2 tej ustawy organ egzekucyjny zwraca

wierzycielowi tytuły wykonawcze i nie podejmuje czynności egzekucyjnych, jeśli

egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna.

W odpowiedzi na odwołanie od powyższego postanowienia Izba Skarbowa w

B.P. pismem z dnia 26 listopada 1996 r. [...]; wyjaśniła odwołującemu się, że należności

z tytułu przejazdu środkami komunikacji miejskiej wynikają ze stosunków

cywilnoprawnych. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo

przewozowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1995 r., Nr 119, poz. 575) stanowi, że umowę

przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd lub spełnienie innych określonych przez przewoźnika warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich

nieustalenia, przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym. W rezultacie zawartej w ten sposób umowy powstaje obowiązek zapłaty należności przewozowej, a w

razie jazdy bez ważnego biletu również opłaty dodatkowej. Opłaty te nie są nakładane

jako sankcje w związku z naruszeniem określonych norm prawnych, lecz jako skutek

niewykonania umowy przewozu. Nie mogą więc być traktowane jako kary w rozumieniu

art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto należności z

tytułu opłat za bezbiletowe przejazdy środkami komunikacji miejskiej nie są

należnościami gminy. Jako obowiązki natury cywilnoprawnej podlegają wykonaniu w

trybie egzekucji sądowej. Dopuszczalne byłoby ich egzekwowanie w trybie przepisów o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyby wynikało to z przepisów

szczególnych (art. 2 § 2 pkt 1 wymienionej ustawy) albo z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1986 r., Nr 1, poz. 4 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie postanowieniem

z dnia 16 stycznia 1997 r. odrzucił skargę Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w B.P.

na powyższe pismo Izby Skarbowej w B.P. z dnia 26 listopada 1996 r. w przedmiocie

zwrotu tytułów wykonawczych, uznając skargę za niedopuszczalną na pismo Izby

Skarbowej, które nie ma charakteru rozstrzygnięcia sprawy administracyjnego

postępowania egzekucyjnego.

Rozpatrując przedstawiony do rozstrzygnięcia spór o właściwość między sądami

a organami administracyjnymi Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym

wzięło pod uwagę, co następuje:

Umowa przewozu jest ogólnie unormowana w Kodeksie cywilnym jako jedna z

cywilnoprawnych umów zobowiązaniowych. Przepis art. 774 Kodeksu cywilnego

ukształtował jej istotną treść w ten sposób, że "przez umowę przewozu przewoźnik

zobowiązuje się w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa do przewożenia za

wynagrodzeniem osób lub rzeczy". Przepis art. 775 KC stanowi, że przepisy Kodeksu

cywilnego stosuje się do przewozu w zakresie nie uregulowanym odrębnymi przepisami. Tego rodzaju odrębne przepisy zawarte są w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1995 r., Nr 119, poz. 575) i wydanym na jej

podstawie rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 23 maja

1996 r. w sprawie przewozu osób i bagażu (Dz. U. Nr 64, poz. 312). Przepis art. 16 ust.

1 Prawa przewozowego konkretyzuje bliżej sposób zawarcia umowy przewozu

stanowiąc, że "umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd lub

spełnienie innych określonych przez przewoźnika warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zajęcie miejsca w środku

transportowym". Z kolei według art. 33a ust. 2 Prawa przewozowego, w razie stwierdzenia braku odpowiedniego dokumentu przewozu, bądź dokumentu uprawniającego

do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego, przewoźnik może pobrać właściwą należność i

opłatę dodatkową. W razie nieuiszczenia należności przewoźnik lub osoba przez niego

upoważniona ma prawo żądać okazania dokumentu, umożliwiającego stwierdzenie

tożsamości w celu dochodzenia roszczenia. Potwierdzenie cywilnoprawnego charakteru

powyższych roszczeń zawiera art. 90 Prawa przewozowego, który w zakresie nie

unormowanym w ustawie oraz w przepisach wydanych w celu jej wykonania i

przepisach szczególnych odsyła do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego.

W przepisach odrębnych i szczególnych z zakresu Prawa przewozowego brak

jest przepisów, które regulowałyby kwestię dochodzenia roszczeń z tytułu niewykonania

umowy przewozu przez osoby korzystające ze środków transportowych bez biletu. W

związku z tym sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego (sprawy cywilne)

zgodnie z art. 1 i art. 2 § 3 KPC rozpoznawane są w postępowaniu sądowym, skoro

przepisy szczególne nie przekazały ich rozpoznania do właściwości innych organów. W

tym świetle w celu rozstrzygnięcia sporu o właściwość w niniejszej konkretnej sprawie

należy uznać, że do rozpoznania sprawy Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w B.P.

przeciwko Maciejowi M. o roszczenia z tytułu jazdy bez biletu środkami komunikacji

miejskiej jest właściwy Sąd Rejonowy w B.P.

Z uwagi na to, że w sprawie niniejszej wystąpił także spór w kwestii właściwości

organów egzekucyjnych do ściągnięcia należności przewoźnika za przejazd środkami

komunikacji miejskiej bez biletu, które w dotychczasowej praktyce były egzekwowane w

trybie egzekucji administracyjnej, należy także ustosunkować się do tego problemu

wobec odmowy egzekwowania tych należności przez komornika Urzędu Skarbowego w

B.P. w trybie egzekucji administracyjnej.

Stosownie do przepisu art. 2 § 1 i art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 36,

poz. 161 ze zm.) egzekucję administracyjną stosuje się do należności publicznoprawnych, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie

administracji rządowej i gminy bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis

szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Obowiązujący w

czasie powstania sporu kompetencyjnego przepis § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1986 r., Nr 1, poz. 4 ze zm.) stanowił, że oprócz

należności określonych w art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji podlegają egzekucji administracyjnej między innymi należności pieniężne,

przypadające Skarbowi Państwa lub państwowym jednostkom organizacyjnym za

świadczenia i usługi w zakresie gospodarki komunalnej przez miejskie przedsiębiorstwa

komunikacyjne. Nie dotyczy to jednak należności za usługi świadczone przez zakłady

budżetowe gminnych jednostek samorządu terytorialnego. Tę kwestię wyraźnie reguluje

nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania

ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1997 r., Nr 1, poz.1),

które w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. e stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają także

należności pieniężne, przypadające Skarbowi Państwa lub państwowym jednostkom

organizacyjnym, będącym osobami prawnymi, jednostkami budżetowymi albo

zakładami budżetowymi z tytułu świadczeń lub usług w zakresie transportu zbiorowego.

Nie zostały jednak poddane egzekucji administracyjnej należności za usługi

przewozowe jednostek organizacyjnych gmin. Należności gmin i opłaty dodatkowe za

jazdę bez biletu nie są nakładane jako sankcje lub kary w związku z naruszeniem

określonych norm publicznoprawnych, lecz na skutek niewykonania umowy przewozu

przez pasażera. Z uwagi na to, jak również z tego względu, że przepisy Prawa

przewozowego nie poddały należności przewozowych i opłat dodatkowych egzekucji

administracyjnej, należy uznać, że nie mieszczą się one w dyspozycji przepisów art. 2 §

1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczącej należności

przypadających Skarbowi Państwa lub państwowej jednostce organizacyjnej oraz

organom administracji rządowej i organom gminy z tytułu wykonywania obowiązków

publicznoprawnych. Zakłady budżetowe gmin, działające w zakresie komunikacji

miejskiej, stając się jednostkami organizacyjnymi gmin, utraciły status państwowych

jednostek organizacyjnych i tym samym możliwość realizacji swych należności za

przewóz i opłat dodatkowych w trybie egzekucji administracyjnej, chyba że będzie

wydany szczególny przepis poddający te należności egzekucji administracyjnej.

Mając powyższe rozważania na uwadze Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie

Najwyższym na podstawie art. 190 § 1 KPA rozstrzygnęło negatywny spór o właściwość

między organami administracji państwowej a sądem, jak w sentencji.