III CZP 99/05 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III CZP 99/05

POSTANOWIENIE

Dnia 10 listopada 2005 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Tadeusz Domińczyk (przewodniczący)

SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

SSN Antoni Górski

w sprawie z powództwa Szpitala Specjalistycznego (…) w G.

przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia w G.

o zapłatę, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 10 listopada

2005 r., zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny postanowieniem

z dnia 22 lipca 2005 r., sygn. akt I ACa (…),

„Czy art. 4a ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania

przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw

(Dz. U. z 1995 r. Nr 1 poz. 2 ze zm.) stanowi prawną podstawę roszczeń samodzielnych

publicznych zakładów opieki zdrowotnej wobec Narodowego Funduszu Zdrowia o zwrot

kosztów powstałych wskutek realizacji nałożonego tym przepisem obowiązku ?"

przekazuje zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu

Najwyższego.

Uzasadnienie

Przedstawione w sentencji postanowienia Sądu Apelacyjnego zagadnienie

prawne

powstało

na

tle

następującego

stanu

faktycznego.

Powód

Szpital

Specjalistyczny (…) domagał się w pozwie zapłaty od Narodowego Funduszu Opieki

Zdrowotnej w W. – w G. kwoty 3 708 230,51 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Swoje

roszczenie powód uzasadniał tym, że w 2001 r. wypłacił podwyższone wynagrodzenie

dla swoich pracowników, do czego zobowiązywał go art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 16

grudnia

1994

r.

o negocjacyjnym

systemie

kształtowania

wynagrodzeń

u

przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.),

wprowadzony do tej ustawy przez ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr

5, poz. 45). Powód twierdził, że Regionalna Kasa Chorych, której następcą prawnym

jest obecnie Narodowy Fundusz Zdrowia, nie uwzględniła podczas negocjacji wysokości

stawek za świadczenia zdrowotne udzielane przez powoda w 2001 r., obciążenia

finansowego wynikającego z powołanej ustawy.

Pozwany Narodowy Fundusz Zdrowia domaga się oddalenia powództwa. Jego

zdaniem żadna norma prawna nie nakłada na niego obowiązku zwrotu powodowi

kosztów poniesionych w związku z wejściem w życie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia

1994 r.

Sąd Okręgowy w G. rozpoznając sprawę stwierdził, że powód nie wskazał

podstawy prawnej swego żądania. Pomimo tego Sąd we własnym zakresie rozważył,

czy taką podstawę można znaleźć w aktualnym stanie prawnym. W pierwszym rzędzie

ocenie poddano możliwość wywodzenia tego roszczenia jako odszkodowania za

niewykonanie lub nienależyte wykonanie łączącej strony umowy. Zdaniem Sądu,

roszczenie powoda nie znajduje jednak oparcie w art. 471 k.c., gdyż zawarta przez

strony umowa o świadczenie usług medycznych na rok 2001 nie przewidywała

wydatków jakie powód poniesie w tym czasie z tytułu realizacji jego obowiązku

wynikającego ze wspomnianego art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Sąd Okręgowy

ustalił, że reprezentujący wówczas (…) Regionalną Kasę Chorych zobowiązał się do

renegocjacji umowy na rok 2001, w celu przekazania powodowi niezbędnych środków

na wypłatę zwiększonych wynagrodzeń, ale do takich renegocjacji nie doszło.

Sąd Okręgowy nie dopatrzył się też po stronie Kasy Chorych obowiązku

przekazania powodowemu Zakładowi kwoty wypłaconych wynagrodzeń, który można by

wywieść z przepisów regulujących funkcjonowanie kas chorych. Wskazał bowiem, że w

2001 r. wynik finansowy (…) Regionalnej Kasy Chorych zamknął się stratą w kwocie 11

021 042 zł, zaś w 2002 r. strata ta wyniosła 179 696 453 zł. Podkreślił równocześnie, że

od stycznia 2001 r. kasy chorych zostały zaliczone do sektora finansów publicznych,

podlegały zatem wszelkim ograniczeniom jakie niesie za sobą ustawa z dnia 26

listopada 1998 r. o finansach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1315

ze zm.). Zgodnie zaś z art. 24 tej ustawy środki publiczne pochodzące z poszczególnych

tytułów nie mogą być przeznaczone na finansowanie imiennie wymienionych wydatków,

a za taki wydatek należałoby by uznać sfinansowanie podwyżek pracowników

samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Sąd Okręgowy, w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

18 grudnia 2002 r. (I K 43/01 OTK – A 2002/7/96), uznał że niezbędne mechanizmy

prawno organizacyjne pozwalające na zapobieżeniu pogarszaniu się warunków

funkcjonowania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które wypłaciły

zwiększone wynagrodzenia, o których wspominał Trybunał, nie zostały stworzone.

Wreszcie nie można w ocenie Sądu Okręgowego uznać, że pozwany bez

podstawy prawnej wzbogacił się kosztem powoda. Jeżeli nawet otrzymał dodatkowe

środki pochodzące ze zwiększonej składki ubezpieczeniowej to u podstaw tego

przysporzenia leżał przepis ustawy. W konsekwencji Sąd Okręgowy, nie znajdując

uzasadnienia dla uwzględnienia roszczeń powoda, wyrokiem z dnia 9 listopada 2004 r.

powództwo oddalił.

W apelacji od tego wyroku powód stwierdził między innymi, że stanowiska Sądu

Okręgowego nie da się pogodzić z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który

ustalił, iż za zaistniałą sytuację jest odpowiedzialny system finansów publicznych,

którego pozwany jest istotnym elementem. Zdaniem skarżącego wewnętrznie sprzeczne

są także rozważania Sądu Okręgowego dotyczące braku możliwości uwzględnienia

powództwa na podstawie art. 405 k.c.

Sąd Apelacyjny rozpoznając apelację doszedł do przekonania, że ocena

zasadności roszczeń powoda zależy w pierwszym rzędzie od rozważenia czy art. 4a

ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. stanowi prawną podstawę roszczeń samodzielnych

publicznych zakładów opieki zdrowotnej wobec Narodowego Funduszu Zdrowia o zwrot

kosztów powstałych w związku z realizacją obowiązku nałożonego na te zakłady przez

wspomniany przepis. Zdaniem Sądu Apelacyjnego przedstawione zagadnienie budzi

jednak poważne wątpliwości. Sąd Apelacyjny wskazał, że realizacja tak wyrażonego

obowiązku była już przedmiotem wypowiedzi zarówno Trybunału Konstytucyjnego jak i

Sądu Najwyższego i w dalszym ciągu brak jednolitego stanowiska jak stosować art. 4a

ustawy z 16 grudnia 1994 r.

W szczególności Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na trzy orzeczenia Sądu

Najwyższego odmiennie oceniające podstawę roszczeń samodzielnych publicznych

zakładów opieki zdrowotnej. W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. IV CK 541/04 Sąd

Najwyższy w analogicznym stanie faktycznym jak w rozpoznawanej sprawie uznał, że

jeżeli kasa chorych (obecnie Narodowy Fundusz Zdrowia ) uzyskała zwiększone środki

to odmowa renegocjacji umowy łączącej ją z samodzielnym publicznym zakładem opieki

zdrowotnej, do czego była zobowiązana, może być uznana za nadużycie monopolisty na

rynku świadczeń zdrowotnych.

Z kolei w wyroku z dnia 24 września 2003 r. (I CK 143/03) Sąd Najwyższy

stwierdził, że skoro art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. zobowiązał samodzielne

publiczne zakłady opieki zdrowotnej do wypłaty wynagrodzenia, a jednoczenie

ustawodawca nie stworzył odpowiedniego instrumentarium dla przekazania środków

przez kasy chorych tym zakładom, to jest to zaniechanie legislacyjne, którego w istocie

dopuścił się Sejm. Z powołanych orzeczeń, zdaniem Sądu Apelacyjnego wynika, że

samodzielny

publiczny

zakład

opieki

zdrowotnej,

który

wypłacił

pracownikom

podwyższone zgodnie z art. 4a wynagrodzenia może kierować do Narodowego

Funduszu Zdrowia lub do Skarbu Państwa roszczenia odszkodowawcze, wykazując

istnienie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej.

Sąd Apelacyjny zwrócił również uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17

marca 2005 r. III CK 405/04. W wyroku tym Sąd Najwyższy uznał, że nie jest możliwie

oparcie roszczenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na art. 3571

k.c., gdyż przepis ten nie stanowi podstawy powództwa jeżeli stosunek prawny już

wygasł, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku umów o świadczenie usług

medycznych na rok 2001 i 2002. Zdaniem Sądu Najwyższego stwierdzenie zgodności z

Konstytucją art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. nastąpiło z jednoczesnym

uznaniem tego przepisu jako tworzącego współodpowiedzialność systemu finansów

publicznych za jego wykonanie. Oznacza to, że przy braku odrębnej regulacji ustawowej

normującej sposób finansowania przewidzianych w nim podwyżek wynagrodzeń,

ustawodawca nakazuje, w samym tym przepisie, dostrzegać podstawę prawną także dla

roszczeń samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wobec kas chorych,

o pokrycie wydatków poniesionych na wypłatę podwyższonych wynagrodzeń, gdyż

zakłady te są owymi właściwymi podmiotami systemu finansów publicznych, o których

wspomina Trybunał Konstytucyjny.

Sąd Apelacyjny podkreślił jednak, że w jego opinii art. 4a ustawy z dnia

16 grudnia 1994 r. nie zawiera treści którą przypisał mu Sąd Najwyższy, gdyż ani

z wykładni językowej ani z wykładni funkcjonalnej takie wnioski nie wynikają.

W istocie więc, wbrew dosłownemu brzmieniu samej tezy, Sąd Apelacyjny

przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia szersze zagadnienie prawne, które

sprowadza się do pytania: czy samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki

zdrowotnej, który zgodnie z art. 4a ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym

systemie kształtowania przyrostu wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) wypłacił swoim pracownikom w

roku 2001 podwyższone wynagrodzenie, przysługuje roszczenie względem Narodowego

Funduszu Zdrowia jako następcy prawnemu kas chorych o zwrot wypłaconych kwot lub

odszkodowanie za szkody jakie wypłata ta spowodowała w majątku tego zakładu, które

może być oparte wprost na wspomnianym przepisie lub uzasadnione w inny sposób.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przepis art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie

kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), dodany ustawą z dnia 22

grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45) rodzi poważne wątpliwości

interpretacyjne. O jego zgodności z Konstytucją przesądził w wyroku z dnia 18 grudnia

2002 r. Trybunał Konstytucyjny (Sygn. akt K 43/01). W uzasadnieniu tego wyroku

Trybunał zajął stanowisko w kilku ważnych kwestiach dotyczących rozumienia

wspomnianego przepisu.

Po pierwsze, stwierdził, że przepisy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r.

wprowadzające art. 4a mają charakter przepisów przejściowych o wyraźnie określonym

czasie obowiązywania. Przepis art. 4a ust. 1 obowiązywał tylko w odniesieniu do

wzrostu wynagrodzeń w 2001 r. zaś art. 4a ust. 2 ustawy o negocjacyjnym systemie

kształtowania przeciętnych wynagrodzeń, dotyczy wzrostu wynagrodzeń w 2002 r.. W

opinii Trybunału Konstytucyjnego mechanizm ten nie znajdzie zastosowania w

następnych latach, a wzrost wynagrodzeń dokonywać się będzie w ramach rozwiązań

systemowych uregulowanych w pozostałych przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 1994

r.

Po drugie Trybunał uznał za zgodną z Konstytucją interwencję ustawodawcy

w sferę wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki

zdrowotnej, podkreślając, że normy konstytucyjne odnoszące się do publicznej służby

zdrowia zawarte w art. 68 Konstytucji, dopuszczają przejściowe zastosowanie

mechanizmu przyjętego w art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.

Po trzecie, zwrócił uwagę, że wspomniany przepis narusza zasadę rzetelnej

legislacji, dlatego że tworząc prawo, uczyniono to wskazując cel regulacji przy

jednoczesnym pominięciu środków koniecznych do realizacji tego celu. Powstało w ten

sposób prawo z lukami instrumentalnymi. W szczególności daje się zauważyć, zdaniem

Trybunału, brak instrumentów wskazujących źródła sfinansowania podwyżek oraz

umożliwiających doprowadzenie zasilania finansowego uzyskanego przez kasy chorych

do osób, które miały otrzymać podwyżki. Zasada ochrony zaufania do państwa wyklucza

jednak

przerzucanie

negatywnych

konsekwencji,

wynikających

z

wadliwych

i

niedostatecznie precyzyjnych regulacji w sprawie wynagrodzeń na pracowników –

beneficjentów tej regulacji. Z tego względu, podkreślając wadliwość regulacji zawartej w

art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r., Trybunał, uznał ją w ostateczności za zgodną

z Konstytucją.

Po czwarte, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zasadzie ochrony zaufania

do państwa i stanowionego przez nie prawa zawarte jest swoiste domniemanie, zgodnie

z

którym,

jeżeli

ustawodawca

tworzy

prawo

stanowiące

podstawę

roszczeń

finansowych, a nie określa w sposób jednoznaczny podmiotów zobowiązanych, to czyni

zobowiązanym system finansów publicznych. Zdaniem Trybunału ustawa z 16 grudnia

1994 r. na mocy której powstały indywidualne roszczenia pracowników wobec

samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jako pracodawców, obciąża

odpowiedzialnością

segment

finansów

publicznych,

za

którego

pośrednictwem

realizowane są obowiązki władzy publicznej określone w art. 68 ust. 2 Konstytucji. Nie

oznacza to jednak, iż spzoz przysługuje pełna rekompensata wydatków na

podwyższenie wynagrodzeń. Powinien natomiast istnieć mechanizm takiej redystrybucji

zwiększonych środków na opiekę zdrowotną, który pozwoli na zapobieżenie

pogorszeniu warunków funkcjonowania tych zakładów z powodu wypełniania przez nie

ustawowego obowiązku podniesienia wynagrodzeń pracowniczych.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który jak sam Trybunał zaznaczył, miał

charakter interpretacyjny, chociaż usunął niektóre wątpliwości dotyczące skutków

obowiązywania art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., to nie przesądził niezwykle

ważnej

kwestii,

czy

samodzielnym

publicznym

zakładom

opieki

zdrowotnej,

po wypełnieniu zobowiązania wobec pracowników i podwyższeniu wynagrodzenia,

przysługuje roszczenie o zrekompensowanie wydatkowanych na ten cel kwot oraz do

kogo mogą one to roszczenie kierować. Trybunał podkreślił jednak, że kasy chorych,

których obowiązki przejął Narodowy Fundusz Zdrowia, jako podmioty systemu finansów

publicznych, na których ciąży obowiązek racjonalnego kształtowania odpłatności za

usługi służby zdrowia, były zobowiązane wykonywać ustawy. Jeżeli wiec przy

zawieraniu kontraktów ignorowały one wynikający z ustawy obowiązek podniesienia

przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej wynagrodzeń pracowników tych

zakładów, było to równoznaczne z naruszeniem zasad, na których powinno się opierać

stosowanie ustaw przez podmioty publicznoprawne.

Wyrok Trybunału usunął więc wątpliwości, czy było zgodne z Konstytucją

przyznanie pracownikom roszczenia do spzoz, ale jednocześnie stał się zachętę dla

tych zakładów do formułowania roszczeń w stosunku do kas chorych, a następnie

Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ), o zwrot wypłaconych podwyżek wynagrodzeń w

latach 2001 i 2002. Sądy powszechne rozpatrują setki takich pozwów. Część spraw

trafiła także już do Sądu Najwyższego. Jak trafnie zwraca uwagę Sąd Apelacyjny

stanowisko Sądu Najwyższego nie jest w tej sprawie jednolite. Niejednolitość ta dotyczy

zasadniczych kwestii: do kogo można kierować roszczenie oraz co jest podstawą

prawną takiego roszczenia.

Gdy chodzi o adresata roszczenia z jakim występują samodzielne publiczne

zakłady opieki zdrowotnej (spzoz) to w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiły się

dwa stanowiska. W wyroku z dnia 24 września 2003 r. I CK 143/03 Sąd Najwyższy

dopuścił możliwość dochodzenia przez spzoz, kwot wypłaconych pracownikom, od

Skarbu Państwa jeżeli uczynienie zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 4a ustawy z

16 grudnia 1994 r., spowodowało u tego podmiotu stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c.

Sąd Najwyższy uznał, że wbrew obowiązkowi prawnemu Sejm nie stworzył

wymaganych

samodzielnych

regulacji,

które

publicznych

umożliwiłyby

zakładów

przepływ

opieki

środków

zdrowotnej,

finansowych

mających

do

realizować

przewidziany wspomnianym przepisem wzrost wynagrodzeń. Skarb Państwa może więc

ponosić odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne. Taka odpowiedzialność

powstanie gdy spzoz wykaże, że poniósł szkodę na skutek wypłacenia wynagrodzeń

oraz iż między zaniechaniem organu władzy publicznej naruszającym prawo i szkodą

występuje adekwatny związek przyczynowy. Ciężar udowodnienia szkody i jej

wysokości spoczywa na spzoz. Jej wykazanie wymaga z jednej strony uwzględnienia

złożonych relacji miedzy kasą chorych a spzoz, a z drugiej strony uprawnienia Państwa

do wkraczania z regulacjami prawnymi w sferę działalności spzoz. Orzeczenie to

przyjmuje jako punktu wyjścia, że w obowiązującym prawie brak podstaw dla

formułowania roszczeń spzoz, które wypłaciły wynagrodzenia swoim pracownikom

zgodnie z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., przeciwko kasom chorych (obecnie

Narodowemu Funduszowi Zdrowia).

W szeregu innych wyrokach Sąd Najwyższy podjął natomiast próbę ustalenia czy

spzoz przysługuje jednak roszczenie do Narodowego Funduszu Zdrowia jako następcy

prawnego kas chorych.

Ponieważ zagadnienie prawne przedstawione przez Sąd Apelacyjny dotyczy tylko

tego czy art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. stanowi podstawę odpowiedzialności

Narodowego Funduszu Zdrowia wobec spzoz, problem odpowiedzialności Skarbu

Państwa pozostaje poza granicami rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.

Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu swego postanowienia trafnie wskazał na to, że w

orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieją poważne rozbieżność co do tego na jakiej

podstawie można oprzeć roszczenia spzoz, do Narodowego Funduszu Zdrowia.

Podstawowym źródłem tych wątpliwości jest pozostawiająca wiele do życzenia legislacja

dotycząca stosunków pomiędzy pacjentem i samodzielnym publicznym zakładem opieki

zdrowotnej jako świadczącym usługi zdrowotnych oraz tym zakładem a Narodowym

Funduszem Zdrowia, który dostarcza zakładowi środki na sfinansowanie jego

działalności. Pomimo oczywistych ułomności tej legislacji Sąd Najwyższy podejmuje

jednak próby znalezienia postawy odpowiedzialności Narodowego Funduszu Zdrowia

wobec spzoz.

W wyroku z dnia 17 marca 2005 r. III CK 405/04 Sąd Najwyższy wykluczył

możliwość skonstruowania roszczenia spzoz wobec Narodowego Funduszu Zdrowia na

podstawie art. 3571 k.c. Stanowisko to znajduje uzasadnienie co najmniej z dwu

powodów. Po pierwsze, problem zmiany wynagrodzenia pracowników spzoz był znany

kasom chorych już w chwili ustalania umów z spzoz na rok 2001. Protesty tych

pracowników z powodu zbyt niskich wynagrodzeń były szeroko komentowane w

środkach masowego przekazu i w 2000 r. przedstawiciele rządu spotykali się

wielokrotnie z protestującymi zapowiadając uregulowanie tego problemu. Trudno więc w

tej sytuacji uznać, że podwyżka wynagrodzeń pracowników spzoz była nadzwyczajną

zmianą stosunków w rozumieniu art. 3571 k.c. Po drugie, jeżeli stosunek prawny

pomiędzy spzoz a kasą chorych, nawiązany na podstawie umowy o świadczenie usług

zdrowotnych na rok 2001, już wygasł w chwili wystąpienia z pozwem, to art. 3571 k.c. nie

może być podstawą roszczenia o ukształtowanie tego stosunku lub jego rozwiązanie, a

takie tylko możliwości stwarza ten przepis sądowi. Na konieczność dokładnego

rozważenie, czy podstawą roszczeń spzoz względem Narodowego Funduszu Zdrowia

może być art. 3571 k.c., nie wykluczając jednak całkowicie takiej możliwości, zwrócił

również uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. III CK 645/04.

We wspomnianym wyżej wyroku z dnia 17 marca 2005 r., Sąd Najwyższy uznał

jednakże, iż sam art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. jest podstawą dla

formułowania takiego roszczenia. Nawiązując do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego

wyrażonego w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., Sąd Najwyższy stwierdził, że

wspomniany przepis tworzy współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za

jego wykonanie. Z drugiej strony Sąd Najwyższy przyjął, że skoro brak odrębnej

regulacji ustawowej normującej sposób finansowania przewidzianych w nim podwyżek,

to należy w samym tym przepisie dostrzegać podstawę prawną także dla roszczeń

spzoz wobec kas chorych, jako właściwych podmiotów sytemu finansów publicznych, o

pokrycie wydatków poniesionych na podwyżki wynagrodzeń swoich pracowników, w

zakresie w jakim w danych okolicznościach nie można było wymagać ich sfinansowania

z własnych środków tych zakładów. Stanowisko to, którego zaletą byłoby stworzenie dla

spzoz czytelnego mechanizmu odzyskiwania wydatków poniesionych na podwyżki

wynagrodzeń, pozostaje jednak w wyraźnej sprzeczności z innymi regulacjami. Po

pierwsze, użyte przez Trybunał Konstytucyjny określenie „system finansów publicznych”

do którego nawiązuje Sąd Najwyższy, nie ma wyraźnego znaczenia normatywnego w

prawie prywatnym, gdzie rozważamy zachowanie poszczególnych podmiotów a nie

systemu jako takiego. Po drugie także przepisy publicznoprawne nie posługują się tym

określeniem. W szczególności ustawa o finansach publicznych używa określenia sektor

finansów publicznych, co jak zwrócił na to uwagę sam Trybunał Konstytucyjny w

postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2005 r., K 43/01 (OTK – A 2005, nr 4, poz. 43) nie jest

tym samym. W tej sytuacji przywiązywanie wagi do tak nieprecyzyjnego terminu i

formułowanie w związku z tym tezy, że wprost z przepisu prawa wynika roszczenie o

zwrot wypłaconych wynagrodzeń nie znajduje uzasadnienia.

Nawet gdyby jednak uznać, że przepis art. 4a daje podstawę dla formułowania

tylko na jego podstawie roszczenia o zwrot wypłaconego przez spzoz podwyższonego

wynagrodzenia, to rodzi się od razu szereg dalszych trudnych do rozwiązania

problemów.

Sąd

Najwyższy

w

omawianym

wyroku

przyjmuje

solidarną

odpowiedzialność spzoz i kas chorych za wypłatę podwyższonych wynagrodzeń. Nie

jest jednak jasne co ma być źródłem tej solidarności. Nie jest nią umowa pomiędzy

spzoz a kasą chorych, bo nie została zmieniona. Znowu więc źródłem musiałby być sam

art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. w sytuacji gdy w przepisie tym mowa jest tylko o

obowiązku spzoz wobec jego pracowników. Domniemywanie odpowiedzialności kas

chorych za wypłacone przez spzoz podwyższone wynagrodzenia, na dodatek

odpowiedzialności solidarnej, zakłada przypisywanie wspomnianemu art. 4a treści

których on nie zawiera. Odwołanie się przy tym do niejasnego i stworzonego doraźnie

przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o charakterze interpretacyjnym, pojęcia systemu

finansów publicznym nie stanowi dostatecznego usprawiedliwienia dla formułowania

zawsze z duża ostrożnością dopuszczanego w prawie cywilnym, roszczenia opartego

wprost na przepisie prawa. Dodatkowo podkreślić należy, na co uwagę zwrócił Sąd

Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2005 r. V CK 79/05, że kasy chorych, a obecnie

Narodowy Fundusz Zdrowia podlegają przepisom ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o

finansach publicznych (jedno. tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.).

Wydatkowanie środków przez Narodowy Fundusz Zdrowia musi więc mieć wyraźną

podstawę prawną. Taką podstawą prawną dla przekazywania środków przez NFZ spzoz

jest, zgodnie z ustawą o świadczeniach zdrowotnych tylko łącząca ich umowa.

Formułowanie innych podstaw dla przekazywania tych środków pozostaje więc w

sprzeczności z przepisami powołanej wyżej ustawy o finansach publicznych.

W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. Sąd Najwyższy uznał, że jeżeli kasa chorych

uzyskała zwiększone środki na pokrycie wzrostu wynagrodzeń w spzoz i odmówiła

renegocjacji umowy zawartej z takim zakładem, to może to być potraktowane jako

nadużycie monopolisty na rynku świadczeń zdrowotnych. Takie stanowisko nie prowadzi

jednak do wskazania podstawy dla roszczenia spzoz przeciwko kasom chorych, gdyż

zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i

konsumentów (j.t. Dz.U. Z 2003, Nr 86, poz. 804 ze zm.) w razie nadużycia pozycji

monopolisty umowa może być zmieniona lub rozwiązana. Dodatkowo należy też

zauważyć, że organizacja świadczeń zdrowotnych nie zakłada konkurencyjności i rynku

gdy chodzi o sposób finansowania świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż nie dopuszczała

konkurencji w tym zakresie pomiędzy kasami chorych, a obecnie gdy jedynym

zobowiązanym jest Narodowy Fundusz Zdrowia, to z natury rzeczy nie jest możliwa

konkurencja w tym zakresie. Stosowania do oceny zachowań Narodowego Funduszu

Zdrowia przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów nie ma więc w ogóle

wyraźnych podstawa normatywnych.

Poszukując odpowiedzi na pytanie o podstawę prawną roszczenia spzoz o zwrot

wypłaconego wynagrodzenia należy więc rozpocząć od stwierdzenia, że przekazania

środków finansowych przez NFZ na rzecz spzoz może się odbywać tylko w ramach

stosunku prawnego, który powstaje z umowy o świadczenie usług zdrowotnych zawartej

przez te podmioty. Powstaje więc zasadnicze pytanie czy wejście w życie art. 4a ustawy

z dnia 16 grudnia 1994 r. spowodowało zmianę treści tego strony stosunku prawnego,

jaki powstał na podstawie umowy zawartej przez kasę chorych i spzoz o świadczenie

usług zdrowotnych w roku 2001. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem treść

stosunku zobowiązaniowego, którego źródłem jest umowa, może być określona także

bezpośrednio przepisami prawa. Pogląd ten znajduje swoją mocną normatywną

podstawę w art. 56 k.c., który stanowi, że czynność prawna wywołuje skutki nie tylko w

niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia

społecznego i z ustalonych zwyczajów. W literaturze i orzecznictwie uznaje się, że

stosunek pomiędzy spzoz a Narodowym Funduszem Zdrowia, jest stosunkiem

zobowiązaniowym, do którego oceny należy stosować przepisy ustawy z dnia 6 lutego

1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Ustawa ta od dnia 1 kwietnia 2003

r. została zastąpiona ustawą z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu

w Narodowym Funduszu Zdrowia, ta zaś z kolei ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr

210, poz. 2135). W sprawach nieuregulowanych w przepisach wspomnianych ustaw do

oceny stosunku pomiędzy spzoz a kasą chorych/Narodowym Funduszem Zdrowia,

należy zaś stosować przepisu kodeksu cywilnego.

W okresie, za który powodowy spzoz dochodzi zwrotu wypłaconych swoim

pracownikom świadczeń, stosunek pomiędzy nim a kasą regulowały przepisy ustawy z

dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz.

153 ze zm.) w szczególności rozdział 5 powołanej ustawy. Z powołanych przepisów

wynika, że w umowach zawieranych przez spzoz z kasą chorych powinno się określać

między innymi rodzaj i zakres udzielanych przez zakład świadczeń zdrowotnych oraz

zasady rozliczeń z tego tytułu (art. 53 ust. 4). Wynagrodzenie personelu medycznego

zatrudnionego przez spzoz jest niewątpliwie elementem kosztu wykonania przez zakład

świadczeń zdrowotnych na rzecz pacjentów. Koszt ten stanowi z kolei element kosztu

opieki zdrowotnej za świadczenie której kasa chorych przekazuje spzoz wynagrodzenie

na podstawie stosunku prawnego wynikającego z łączącej ją z tym zakładem umowy. W

sytuacji gdy nastąpiło ustawowe zwiększenie tego kosztu poprzez podniesienie

wynagrodzenia personelu medycznego, to ten powstały z mocy prawa nowy koszt stał

się elementem stosunku łączącego kasę chorych z spzoz. Rozwiązaniem optymalnym

powinno być, aby strony umowy dokonały w niej stosownych zmian wynikających z

wejścia wżyci ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Nawet jednak gdy zmiany taki nie

zostały wprowadzone umową, treść łączącego strony stosunku prawnego uległa

zmianie, z chwilą wejścia w życie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Innymi słowy

skoro na podstawie łączącego spzoz i kasę chorych stosunku prawnego, kasa miała

zapłacić wynagrodzenie za świadczenie opieki zdrowotnej przez zakład, a elementem

tego wynagrodzenia był także zwiększony z mocy ustawy koszt wynagrodzenia

personelu opieki medycznej, to zakładowi przysługiwało roszczenie w stosunku do kasy

o przekazania mu zwiększonych środków.

Jeżeli spzoz wykaże, że nie otrzymał należnych mu środków po stronie kasy

chorych nastąpiło nienależyte wykonanie łączącego ją z spzoz stosunku prawnego. Do

oceny skutków tego nienależytego wykonania stosować należy art. 471 i następne k.c.

Spzoz może więc na podstawie wspomnianych przepisów wykazać, że w związku z

nienależytym wykonaniem zobowiązania przez kasę chorych poniósł szkodę i żądać jej

naprawienia. Występując z takim roszczeniem spzoz musi wykazać, że poniósł we

własnym zakresie zwiększony ustawowo koszt wynagrodzenia personelu medycznego

oraz że nie uzyskał od kasy chorych rekompensaty całości lub części tej kwoty. Poza

tym na zakładzie ciążyć powinien obowiązek wykazania, że pomiędzy nienależytym

wykonaniem zobowiązania przez kasę a jego szkodą istnieje normalny związek

przyczynowy. Związek ten będzie istniał, jeżeli dodatkowe koszty na wynagrodzenia nie

powstały przykładowo ze zwiększenia liczby personelu medycznego zatrudnianego

przez zakład w tym okresie lub z podwyższenia wynagrodzenia o inne kwoty niż

przewidziane w art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.

Natomiast kasa chorych (obecnie jej następca prawny NFZ) chcąc zwolnić się z

odpowiedzialności za szkodę, powinna wykazać, że przekazała spzoz środki na

zwiększone ustawowo wynagrodzenie personelu medycznego lub że nie przekazanie

tych środków nastąpiło ze względu na okoliczności za które nie ponosi ona

odpowiedzialności. Taką okolicznością nie może przy tym być tylko powołanie się na

deficyt kasy w danym okresie. Jeżeli bowiem kasy otrzymały z budżetu środki na

wyrównanie spzoz skutków podwyżki wynagrodzeń wynikającej z art. 4a ustawy z dnia

16 grudnia 1994 r. (co stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r.

Trybunał Konstytucyjny), to miały obowiązek przekazać je zakładom, niezależnie od

istniejących niedoborów gdy chodzi o całościowe rozliczenie kosztów świadczenia opieki

zdrowotnej za dany okres.

Przedstawiona koncepcja rozwiązywania sporów pomiędzy NFZ a spzoz,

powstałych na tle stosowania art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., unika tych wad,

które wykazują dotychczas zgłoszone propozycje. Daje też ona sądom możliwość

sprawdzenia, czy w konkretnej sytuacji spzoz rzeczywiście otrzymał część lub nawet

całość środków na pokrycie zwiększonego z mocy prawa wynagrodzenia personelu

medycznego zatrudnionego przez ten zakład.

Mając jednak na uwadze, że jest to tylko jedna z koncepcji które pojawiły się już

w orzecznictwie oraz, że kolejne sądy przedstawiają w trybie art. 390 k.p.c. podobne

zagadnienia prawne, powstałe na tle sporów wywołanych pozwami spzoz, Sąd

Najwyższy w obecnym składzie przekazuje, zagadnienie prawne zawarte w sentencji

postanowienia Sądu Apelacyjnego, do rozstrzygnięcia rozszerzonemu składowi Sądu

Najwyższego.