III CZP 69/05 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III CZP 69/05

POSTANOWIENIE

Dnia 27 października 2005 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)

SSA Aleksandra Marszałek

SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa M. P.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. o nakazanie, na

posiedzeniu jawnym w Izbie Cywilnej w dniu 27 października 2005 r., na skutek

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Ś. postanowieniem z

dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II Ca (…),

"Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń

Społecznych przekazania składki do otwartego funduszu emerytalnego?

a w przypadku odpowiedzi twierdzącej

czy ubezpieczony jest legitymowany czynnie do wystąpienia z takim żądaniem ?"

przekazuje zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu

Najwyższego.

Uzasadnienie

Przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne

wynikło na tle następującego stanu faktycznego:

Powódka

domagała

się

nakazania

pozwanemu

Zakładowi

Ubezpieczeń

Społecznych, aby przekazał na rzecz Otwartego Funduszu Emerytalnego C.(...) kwotę

1.358,95 zł z ustawowymi odsetkami twierdząc, że jej pracodawca systematycznie

wpłacał na konto pozwanego Zakładu składki z tytułu ubezpieczenia społecznego,

natomiast Zakład ten nie przekazał części tych składek (tj. 7,3%) za styczeń, marzec,

kwiecień, maj i lipiec 2000 r. na rzecz OFE C.(...), którego powódka jest członkiem.

Pozwany Zakład przyznał fakt nieprzekazania części składek za okresy wskazane

przez powódkę podnosząc, iż przyczyną tego był błąd w danych identyfikacyjnych w

dokumentach płatnika składek. Zarzucił przy tym brak legitymacji procesowej powódki

do dochodzenia nakazania wpłaty przez ZUS określonej kwoty na rzecz osoby trzeciej.

Sąd

Rejonowy uwzględnił powództwo

nakazując

pozwanemu

Zakładowi

przekazanie na rzecz OFE C.(...) kwoty 1.358,95 zł z odsetkami. Jako podstawę prawną

rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 13.11.1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 k.p.c. ze zm.) zgodnie z którym ZUS

odprowadza do wybranego przez ubezpieczonego otwartego funduszu emerytalnego

część składki na ubezpieczenie emerytalne. Podniósł, że powstały w dokumentacji błąd

nie uniemożliwia dokonania przez pozwany Zakład identyfikacji uiszczonej wpłaty. Uznał

też, iż żądaniem powódki nie jest roszczenie o zapłatę na rzecz osoby trzeciej, lecz

nakazanie pozwanemu Zakładowi przekazania środków pieniężnych na rzecz otwartego

funduszu emerytalnego.

Rozpoznając apelację pozwanego Zakładu wniesioną od tego wyroku Sąd

Okręgowy przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne

budzące poważne wątpliwości, o treści sformułowanej w sentencji postanowienia.

Sąd Najwyższy postanowił na podstawie art. 390 § 1 zd. 2 k.p.c. przekazać to

zagadnienie do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi kierując się następującymi

względami:

1. W systemie ubezpieczeń społecznych obowiązującym od 1.01.1999 r.

ubezpieczenie emerytalne realizowane jest równolegle przez Zakład Ubezpieczeń

Społecznych oraz wybrany przez ubezpieczanego otwarty fundusz emerytalny i zakład

emerytalny, wypłacający emeryturę dożywotnią (art. 3 ust. 4 pkt 11 i 12, art. 111 ustawy

z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz. U. Nr 137, poz. 887 k.c.

zm.). Środki na przyszłe świadczenia emerytalne, które pochodzą ze składek

ubezpieczonego oraz z uzyskanych przez otwarty fundusz emerytalny dochodów z

zainwestowania

określonych

środków,

będą

w

przyszłości

wypłacone

przez

przeniesienie ich do wskazanego zakładu ubezpieczeń emerytalnych, w którym

ubezpieczony wykupi dożywotnią rentę.

W związku z tym, zgodnie z art. 39 i 111 ust. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy,

niektórzy ubezpieczeni urodzeni po 1.01.1948 r. i wszyscy urodzeni po dniu 1.01.1968 r.

zobowiązani są do zawarcia umowy z otwartym funduszem emerytalnym, na którego

rachunek – stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i

art. 95 ustawy z dnia 28.08.1997 r. organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych

(Dz. U. Nr 139, poz. 934 ze zm.) – Zakład Ubezpieczeń Społecznych odprowadza

pochodzącą od ubezpieczonego część świadczeń wynoszącą 7,3 % podstawy wymiaru

składki na ubezpieczenia emerytalne. Część składki przypadająca na rzecz otwartego

funduszu emerytalnego podlega przekazaniu począwszy od dnia najbliższej płatności

składki na ubezpieczenie emerytalne, dokonanej po otrzymaniu przez Zakład

Ubezpieczeń Społecznych zawiadomienia od otwartego funduszu emerytalnego o

zawarciu przez ubezpieczonego umowy członkowskiej (art. 111 ust. 8 ustawy o

systemie...), a gdy ubezpieczony nie dopełni obowiązku zawarcia umowy z otwartym

funduszem emerytalnym – w ciągu 15 dni liczonych od następnego dnia roboczego po

dniu przeprowadzenia losowania (art. 39 ust. 4 ustawy o systemie...) oraz bieżąco

niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 15 dni roboczych, licząc od otrzymania

składki opłaconej przy użyciu dokumentów płatniczych, raportów miesięcznych

i deklaracji (art. 47 ust. 9 ustawy o systemie...). Z tytułu nieprzekazywania w terminie

przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych składki do otwartego funduszu emerytalnego z

przyczyn leżących po stronie Zakładu, należą się odsetki obliczane za okres od

następnego dnia po upływie terminu określonego w art. 47 ust. 9 do dnia przekazania

składki do otwartego funduszu emerytalnego (art. 47 ust. 10 ustawy o systemie ...).

2. Powszechnie znane trudności z przekazywaniem składek powodują

zadłużenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wobec otwartych funduszy emerytalnych.

Doprowadziło to do konieczności przejęcia przez Skarb Państwa – na podstawie ustawy

z dnia 23.07.2003 r. o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych z tytułu nieprzekazania składek do otwartych funduszy emerytalnych (Dz.

U. Nr 149, poz. 1459) – zobowiązań ZUS-u z tytułu składek wpłaconych przez ich

płatników do 31.12.2002 r. za okres od 1.06.1999 r. i nieprzekazanych przez Zakład do

funduszy, a zaewidencjonowanych na kontach ubezpieczonych do 25.12.2006 r. oraz

zobowiązań z tytułu odsetek należnych za opóźnienie w przekazaniu tych składek.

Zobowiązania Skarbu Państwa z tego tytułu zamieniane są na obligacje skarbowe.

Ustawowe przejęcie przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych z tytułu nieprzekazania składek do otwartych funduszy emerytalnych

dotyczy jednak w istocie zaszłości, które powstały lub powstaną w określonym czasie.

Ustawa ta nie stworzyła mechanizmu prawnego „wymuszenia” realizacji przez Zakład

ustawowego obowiązku odprowadzenia części składki do otwartego funduszu

emerytalnego. Analiza przepisów art. 22 ust. 3 i 47 ust. 9 ustawy o systemie

ubezpieczeń społecznych pozwala jedynie przyjąć, iż otwarty fundusz emerytalny może

na drodze sądowej dochodzić realizacji przez ZUS obowiązku przekazania części

składki w sytuacji, kiedy członek funduszu zawiadomił go o wielkości zaległych składek.

Nie sposób także wykluczyć roszczenia odszkodowawczego ubezpieczonego (członka

funduszu) wobec otwartego funduszu emerytalnego na podstawie ust. 48 ust. 1 ustawy

o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Zgodnie z tym przepisem

Powszechne Towarzystwo Emerytalne jako organ funduszu odpowiada wobec członków

funduszu za wszelkie szkody spowodowane niewykonaniem lub nienależytym

wykonaniem

swych

obowiązków

w

zakresie

zarządzania

funduszem

i

jego

reprezentacją. Prawidłowe zarządzanie powinno polegać na dołożeniu wszelkich starań,

aby członkowie otwartego funduszu mogli korzystać z dochodów z lokat inwestycyjnych.

Do tych czynności należy zaliczyć dochodzenie przez otwarty fundusz należnych

składek od ZUS-u. Ubezpieczony może więc żądać od Powszechnego Towarzystwa

Emerytalnego

jako

organu

funduszu

odszkodowania

i przekazania

go

do

indywidualnego konta w otwartym funduszu emerytalnym wraz z wartością przychodu,

jaki osiągał fundusz w tym okresie, kiedy składki nie wpłynęły. Należy także dopuścić

możliwości roszczenia ubezpieczonego przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych

o

naprawienie

szkody

spowodowanej

niewykonaniem

ustawowego

obowiązku

terminowego przekazania części pobranej od ubezpieczonego składki na rzecz

otwartego funduszu emerytalnego.

Te rozwiązania prawne stworzyły pośrednie możliwości ochrony sytuacji prawnej

ubezpieczonego w związku z nieprzekazaniem części składki do otwartego funduszu

emerytalnego. Nie sposób zaprzeczyć, że rozwiązanie te nie zapewniają jednak

ubezpieczonemu właściwej ochrony prawnej odnośnie uprawnień do świadczeń

przyszłych (ekspektywa). Tymczasem stosunek ubezpieczeniowy nie stwarza tylko

obowiązków, lecz także uprawnienia do przyszłych świadczeń. Oczekiwanie prawne

(ekspektatywa) członka otwartego funduszu emerytalnego winna podlegać skutecznej

ochronie prawnej. W tym stanie rzeczy ubezpieczeni poszukują ochrony prawnej na

drodze sądowej, dążąc do uzyskania orzeczenia sądowego, na podstawie którego

mogliby egzekwować spełnianie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązku

przekazania części składki do otwartego funduszu emerytalnego. To poszukiwanie

następuje bądź przez wniesienie sprawy w postępowaniu odrębnym z zakresu prawa

pracy i ubezpieczeń społecznych na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji o

przekazaniu części składki do otwartego funduszu bądź – jak to ma miejsce w niniejszej

sprawie – przez wytoczenie powództwa o nakazie pozwanemu Zakładowi Ubezpieczeń

Społecznych przekazania części składki do funduszu.

Możliwość wykorzystania przez ubezpieczonego postępowania odrębnego stała

się przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11.08.2004 r. II UZP 7/04 (OSP

2005, nr 4, poz.46). W uchwale tej Sąd Najwyższy odpowiadając na pytanie, czy

dopuszczalna jest droga sądowa do rozpoznania skierowanego przeciwko organowi

rentowemu roszczenia o nakazie przekazania składek od otwartego funduszu

emerytalnego, ograniczył się do stwierdzenia, że sprawa o przekazanie przez ZUS

części składki na ubezpieczenie emerytalne nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń

społecznych. Uzasadniając to stanowisko Sąd Najwyższy skoncentrował się na kwestii,

czy ubezpieczony, który wystąpił do właściwego oddziału ZUS (organu rentowego) o

dokonanie wpłaty zaległych części składki emerytalnej do otwartego funduszu

emerytalnego i nie uzyskał w tym zakresie decyzji organu rentowego, może wnieść

odwołanie do sądu na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym

terminie (por. art. 476 § 3 k.p.c.) z uwagi na fakt, że według art. 83 ust. 1 ustawy o

systemie ubezpieczeń społecznych ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych

spraw, którymi są w szczególności kwestie zgłaszania do ubezpieczeń, przebiegu

ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z

tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń lub wymiaru

świadczeń. Sąd Najwyższy przyjął, że nie do obrony jest pogląd, że czynność

polegająca tylko na przekazaniu składki emerytalnej do funduszu emerytalnego, choć

stanowi wykonanie jednego ze zobowiązań wynikających ze stosunku ubezpieczenia

społecznego, może być przedmiotem indywidualnej decyzji. Pobieranie i przekazywanie

przez ZUS części składki emerytalnej stanowiącej wkład emerytalny ubezpieczonego do

otwartego funduszu emerytalnego, który nie stanowi przychodu ZUS ani nie wchodzi do

Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest jedynie realizacją wynikającego z ustawy

zobowiązania ZUS do określonego działania wobec funduszu, na jego rzecz, za

wynagrodzeniem (art. 76 ust. 1 pkt 3 ustawy). Uznając, że sprawa o przekazanie przez

ZUS części składki na ubezpieczenie emerytalne nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń

społecznych, Sąd Najwyższy podkreślił, że jest poza dyskusją, iż działania ZUS,

pogarszające sytuację ubezpieczonego w porównaniu z sytuacją ukształtowaną przez

prawo, muszą rodzić możność wyegzekwowania praw na drodze sądowej (art. 45 i 77

Konstytucji RP). Jednocześnie Sąd przyjął, że wyłączenie „ubezpieczeniowego"

charakteru sprawy o przekazanie składek nie przesądza niedopuszczalności jej

rozpoznania w drodze sądowej jako sprawy cywilnej „zwykłej". Mając na względzie

współczesną tendencję do szerokiego rozumienia sprawy cywilnej Sąd Najwyższy

stwierdził w konkluzji, że w wypadku odpowiedniego sformułowania żądania i jego

przekonywającego „cywilistycznego" uzasadnienia nie można a limine wyłączyć drogi

sądowej

w

postępowaniu

cywilnym

„zwykłym"

w

sprawie

wytoczonej

przez

ubezpieczonego, np. o nakazanie ZUS przekazania części składki na rachunek

otwartego funduszu emerytalnego.

3. Podejmując

zagadnienie

dopuszczalności

drogi

sądowej

w

sprawie

o nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przekazania części składek do

otwartego funduszu emerytalnego (to zagadnienie Sąd Okręgowy uznał za budzące

poważne wątpliwości prawne) podnieść należy, iż celem ustalenia istnienia w konkretnej

sprawie dopuszczalności drogi sądowej należy stwierdzić, iż jest to sprawa cywilna (w

znaczeniu materialnym albo w znaczeniu formalnym, art. 1 k.p.c.) oraz że nie istnieje

przepis szczególny, który by w tej sprawie cywilnej wyłączał kompetencję sądów

powszechnych (dotyczy to wyłącznie wypadku, gdy dana sprawa cywilna jest sprawą

cywilną w znaczeniu materialnym, art. 2 § 3 k.p.c.). Niedopuszczalność drogi sądowej

zachodzi, gdy w danej sprawie brak jest jednego z powyższych dwóch elementów, tj.

gdy sprawa nie jest w ogóle sprawą cywilną lub gdy - będąc sprawą cywilną - została

wyłączona

spod

kompetencji

sądów

powszechnych.

W

świetle

najnowszego

orzecznictwa Sądu Najwyższego trzeba jednak także mieć na względzie wnioski

płynące z regulacji konstytucyjnych (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji

RP). Sąd Najwyższy przyjmuje zatem, że sąd, odrzucając pozew z powodu

niedopuszczalności drogi sądowej, nie może poprzestać na stwierdzeniu, że sprawa

przedstawiona do rozstrzygnięcia nie jest sprawą cywilną, lecz powinien w uzasadnieniu

postanowienia wskazać sąd, do którego właściwości rozpoznanie tej sprawy zostało

ustawowo zastrzeżone (por. w szczególności uchwałę SN z dnia 2.03.2003 r. III CZP

85/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 129).

W pierwszej kolejności rozważyć więc należy kwestię, czy sprawa o nakazanie

ZUS przekazania części składki emerytalnej do otwartego funduszu emerytalnego może

zostać uznana za sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Chodzi tu o możliwość

uznania tej sprawy za cywilną w sensie materialnym lub w sensie formalnym. Zarówno

w najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w orzecznictwie Trybunału

Konstytucyjnego zaobserwować można tendencję do szerokiego rozumienia pojęcia

sprawy cywilnej. W szczególności w postanowieniu zapadłym w dniu 22 kwietnia 1998 r.

w sprawie I CKN 1000/97 (OSNC 1999, nr 1, poz. 6) Sąd uznał, że droga sądowa jest

dopuszczalna, jeżeli powód opiera swoje roszczenia na zdarzeniach prawnych, które

mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. Następnie w uzasadnieniu

postanowienia z dnia 19 marca 1999 r. w sprawie II CKN 984/98 (OSNC 1999, nr 10,

poz. 180) Sąd przyjął, że ocena danej sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy przede

wszystkim od przedmiotu procesu oraz wskazanego przez stronę powodową stanu

faktycznego. Te elementy bowiem konkretyzują stosunek prawny zachodzący między

stronami, kształtują charakter sprawy i nadają jej lub odejmują przymiot sprawy cywilnej.

W postanowieniu z dnia 10 marca 1999 r. w sprawie II CKN 340/98 (OSNC 1996, nr 9,

poz. 161) Sąd stwierdził, że dopuszczalność drogi sądowej zależy od okoliczności

faktycznych przytoczonych przez powoda jako podstawa roszczenia nie jest natomiast

warunkowana

wykazaniem

istnienia

tego

roszczenia.

W uzasadnieniu

tego

postanowienia podkreślone zostało, że jeśli powód opiera swoje roszczenie na

zdarzeniach prawnych wywołujących konsekwencje cywilnoprawne, to droga sądowa choćby powoływane zdarzenia były fikcyjne lub w rzeczywistości nie rodziły skutków

cywilnoprawnych - jest dopuszczalna. Wreszcie w postanowieniu z dnia 22 sierpnia

2000 r. w sprawie IV CKN 1188/00 (OSNC 2001, nr 1 poz. 20) Sąd Najwyższy

podkreślił, że nie jest uzasadnione odrzucenie pozwu ze względu na niedopuszczalność

drogi sądowej, jeżeli powód - w ramach nowych twierdzeń faktycznych, zgłoszonych

przed wydaniem postanowienia - przedstawił okoliczności i zdarzenia, które mogą

stanowić cywilnoprawne źródło jego żądań. Wyznaczony w powyższych orzeczeniach

Sądu Najwyższego kierunek wykładni przepisu art. 1 k.p.c. przyjęty został także przez

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. w sprawie SK 12/99

(OTK 2000, nr 5, poz. 143).

Należy przy tym podnieść, iż Sąd Najwyższy w kilku orzeczeniach uznał także

dopuszczalność drogi sądowej w sprawach, w których przedmiotem ochrony była

należność publicznoprawna. Przykładowo można wskazać na postanowienie z dna

11.08.1999 r. I CKN 414/99 (OSNC 2000, nr 1, poz. 20), w którym uznano

dopuszczalność drogi sądowej w sprawie z powództwa jednostki samorządu

terytorialnego przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę subwencji ogólnej na podstawie

ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty; uchwałę z dnia 12.03.2003 r. (OSNC

2003, nr 10, poz. 129), w której przyjęto dopuszczalność drogi sądowej w sprawie, w

której ZUS domagał się na podstawie art. 527 k.c. ochrony należności z tytułu składek

na ubezpieczenie społeczne; uchwałę z dnia 23.02.2005 r. III CZP 83/04 (dotychczas

niepubl.), w której dopuszczono drogę sądową dla dochodzenia przez gminę górniczą

ustalenia nieważności umowy o restrukturyzację zobowiązań pieniężnych z tytułu opłaty

eksploatacyjne i inne.

4. Mając na względzie ten kierunek orzecznictwa Sądu Najwyższego należy

rozważyć zagadnienie dopuszczalności drogi sądowej w sprawie o nakazanie ZUS

przekazania

części

składek

do

otwartego

funduszu

emerytalnego.

Sprawa

o przekazanie przez ZUS części składki na ubezpieczenie emerytalne do otwartego

funduszu emerytalnego jest efektem złożonych relacji prawnych istniejących w ramach

zabezpieczenia społecznego. W ramach tych relacji istnieją więzi prawne pomiędzy

ubezpieczonym, ZUS, otwartymi funduszami emerytalnymi, zakładami emerytalnymi

oraz

płatnikami

składek.

Wyodrębnia

się

zatem

stosunki

prawne

pomiędzy

ubezpieczonymi a ZUS (tzw. stosunki ubezpieczenia), stosunki prawne pomiędzy

płatnikiem a ZUS (tzw. stosunki ubezpieczające), stosunki prawne pomiędzy ZUS a

otwartym

funduszem

emerytalnym,

stosunki

członkostwa

w otwartym

funduszu

emerytalnym oraz stosunki prawne z udziałem zakładów emerytalnych. Całość składa

się na niejednolity w swym charakterze i strukturze stosunek (a raczej stosunki)

ubezpieczenia (zabezpieczenia) społecznego. Charakter prawny poszczególnych

stosunków ubezpieczenia społecznego jest niejednolity i różnie oceniany w literaturze.

Nie podejmując szerzej tej problematyki należy jedynie rozważyć, czy sprawie będącej

przedmiotem rozpoznania przez Sąd Okręgowy dopuszczalna jest droga sądowa, jako

„zwykłej” sprawie cywilnej. Z uwagi na to, iż brak jest przepisu, który wprost

przekazywałby tego rodzaju sprawę na drogę postępowania cywilnego, rzecz

sprowadza się do dwóch zagadnień. Po pierwsze, trzeba ocenić, czy sprawa przeciwko

ZUS nakazanie przekazania części składek ubezpieczenia emerytalnego do otwartego

funduszu emerytalnego może być uznane za sprawę cywilną w sensie materialnym (art.

1 k.p.c.). Po drugie, należy rozważyć, czy dla rozpoznania tej sprawy została

przewidziana w obowiązujących przepisach droga postępowania przed innymi sądami,

niż sądy powszechne (art. 177 Konstytucji).

Jak to wcześniej wskazano obowiązek ZUS przekazania do właściwego

otwartego funduszu emerytalnego części składek na ubezpieczenie emerytalne wynika

wprost z ustawy (art. 22 ust. 3 i 47 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Czynność przekazania części składki, a więc wykonanie zobowiązania wynikającego z

mocy ustawy, jest podejmowana przez ZUS odpłatnie - zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 3

ustawy. Przychód ZUS stanowią należności z tytułu poniesionych kosztów poboru i

dochodzenia składek na otwarte fundusz emerytalne. Jeśli uznać – jak przyjął to Sąd

Najwyższy w uchwale z dnia 11.08.2004 r. II UZP 7/04 – że art. 83 ust. 1 ustawy o

systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi podstawy do wydawania przez ZUS

decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących przekazania części składek na

ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego wtedy otwierałaby się

droga do tego, aby uznać, że obowiązek ZUS w tym zakresie może być realizowany w

drodze procesu cywilnego. Można by bowiem twierdzić, że skoro w ramach stosunku

prawnego, z którego wynika powinność ZUS przekazania części składki emerytalnej do

otwartego funduszu emerytalnego, ZUS nie może korzystać z uprawnień władczych, to

powinien być traktowany tak jak zobowiązany według prawa cywilnego, w więc powinna

istnieć możliwość sądowego dochodzenia wykonania ciążącego na nim obowiązku.

Przemawiałaby za tym równorzędność podmiotów tego stosunku (ZUS i otwartego

funduszu emerytalnego), wynikającego właśnie z faktu, iż ZUS nie mógłby w jego

zakresie korzystać z władczego uprawnienia do wydania decyzji administracyjnych.

Problematyczne w tym kontekście mogłyby się jednak wydawać dwie kwestie. Po

pierwsze, przyjmuje się, że składka na ubezpieczenie społeczne ma charakter

świadczenia publicznego, a nawet podkreśla, że składka także po przekazaniu do

otwartego

funduszu

emerytalnego

zachowuje

nadal

swój

publicznoprawny,

ubezpieczeniowy charakter i podlega ściągnięciu oraz zabezpieczeniu na zasadach

dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne. Po drugie, uwzględnić należy złożony

charakter stosunków prawnych ubezpieczenia społecznego i spór co do charakteru

prawnego (administracyjnoprawnego albo zobowiązaniowego) najważniejszego z tych

stosunków, a mianowicie - stosunku ubezpieczenia, a więc stosunku pomiędzy ZUS a

ubezpieczonym, w stosunku do którego stosunek finansowy zachodzący pomiędzy ZUS

a otwartym funduszem emerytalnym jest stosunkiem pochodnym i akcesoryjnym.

Co do pierwszej kwestii przyznać trzeba, że publicznoprawny charakter składki na

ubezpieczenie społeczne w ogólności mógłby powodować wątpliwości co do tego, czy

wykonanie zobowiązania ZUS do przekazania części składki do otwartego funduszu

emerytalnego może być realizowane w drodze procesu cywilnego, a więc, czy sprawa o

wykonanie tego zobowiązania jest sprawą cywilną (w sensie materialnym), jeżeli

jednocześnie uznać, iż publicznoprawny charakter składki „rozciąga" się na nią także w

tej części, w której podlega ona przekazaniu do otwartego funduszu emerytalnego.

Niemniej można argumentować, że sam charakter publicznoprawny składki na

ubezpieczenie społeczne, w tym także jej części trafiającej do otwartego funduszu

emerytalnego, nie powinien mieć decydującego znaczenia przy ocenie charakteru

sprawy o wykonanie zobowiązania ZUS do przekazania owej części składki do

funduszu. Można twierdzić, że istotniejsze znaczenie powinna mieć okoliczność, iż w

ramach stosunku prawnego pomiędzy ZUS a otwartym funduszem emerytalnym istnieje

stosunek prawny charakteryzujący się równorzędnością podmiotów. Warto w tym

miejscu zwrócić uwagę na uzasadnienie powołanej już powyżej uchwały Sądu

Najwyższego z dnia 23 lutego 2005 r., III CZP 85/04, (niepublik.), w której przyjmując

dopuszczalność drogi sądowej w sprawie ustalenia nieważności umowy obejmującej

restrukturyzację zobowiązań publicznoprawnych stwierdzono, że okoliczność, iż

przedmiotem stosunku prawnego, którego dotyczyło powództwo, były należności

publicznoprawne, nie zmieniała jego cywilnoprawnego charakteru, skoro przedmiot tego

stosunku regulowany był - z woli ustawodawcy - umową, której jedną ze stron jest

podmiot prawa prywatnego. Oczywiście, nie można tego stwierdzenia odnosić wprost do

niniejszej sprawy, jednak należy zauważyć, że podobnie można twierdzić, iż

publicznoprawny charakter składki -na ubezpieczenie emerytalne, w tym (jeśli tak

uznać) jej części przekazywanej do otwartego funduszu emerytalnego, niekoniecznie

musi pozbawiać sprawę cywilnoprawnego charakteru, skoro ustawodawca nie

przewidział

dla

kształtowania

stosunku

prawnego,

którego

przedmiotem

jest

przekazanie części składki do otwartego funduszu emerytalnego, korzystania przez ZUS

z instrumentarium charakterystycznego dla stosunku podporządkowania, a tym samym

nie wykluczył wyraźnie drogi procesu cywilnego.

W odniesieniu do konsekwencji wynikających z ogólnej oceny charakteru

prawnego stosunków ubezpieczenia społecznego podnieść z kolei należy, co następuje.

Stosunek obejmujący powinność ZUS przekazania do otwartego funduszu emerytalnego

części składki na ubezpieczenie emerytalne, jest postrzegany jako stosunek pochodny

względem stosunku ubezpieczenia (stosunku między ZUS oraz ubezpieczonym) i

stosunku członkostwa w otwartym funduszu emerytalnym. Jeśli uznać, ze stosunek

ubezpieczenia

ma

w

rzeczywistości

charakter

zobowiązaniowego

stosunku

zabezpieczenia społecznego (czyli, że przeważają w nim elementy „cywilnoprawne"),

wtedy charakter prawny stosunku, którego przedmiotem jest przekazanie składki do

otwartego funduszu emerytalnego, nie powinien budzić wątpliwości - należałoby go

również traktować jako stosunek zobowiązaniowy a powstałe na jego tle sprawy jako

sprawy cywilne w sensie materialnym. Gdyby zaś przyjąć, że stosunek ubezpieczenia

ma jednak charakter administracyjnoprawny, wtedy mogłoby budzić wątpliwości to, czy

podobnego charakteru nie należałoby przypisać stosunkowi obejmującemu obowiązek

ZUS przekazania części składki do otwartego funduszu emerytalnego z uwagi na jego

pochodny i akcesoryjny charakter. Wydaje się jednak, że w takiej sytuacji można

twierdzić, iż złożoność oraz niejednolitość kompleksu stosunków ubezpieczenia

społecznego dopuszcza sytuację, w której niektóre ze stosunków składających się na

ten

kompleks

można

traktować

jako

bliższe

swą

naturą

stosunkom

administracyjnoprawnym (np. stosunek ubezpieczenia między ZUS a ubezpieczonym

albo stosunek ubezpieczający między ZUS i płatnikiem składki), a inne jako zbliżające

się w większym stopniu do stosunków zobowiązaniowych, w których przeważają

elementy cywilnoprawne (np. właśnie stosunek między ZUS a otwartym funduszem

emerytalnym). Założenie takie pozwalałoby na przyjęcie tezy, że rozpatrywana sprawa

mogłaby zostać uznana za sprawę cywilną w sensie materialnym i jako taka podlega

rozpoznaniu w procesie cywilnym.

Na rzecz dopuszczalności drogi sądowej może także przemawiać fakt, iż nie

mogłaby zostać ona rozpoznawana w żadnym innym postępowaniu sądowym. Problem

sprowadza się do rozważania kwestii, czy istniałyby podstawy przyjęcia w omawianej

sprawie kompetencji sądów administracyjnych. Przyjmując założenie, że ustawa o

systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje wydania przez ZUS decyzji

administracyjnej, uznać można, iż jedynym przepisem, w kontekście którego

wchodziłoby w grę rozpatrywanie kompetencji sądu administracyjnego w niniejszej

sprawie, jest art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez

sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art.

3 § 2 pkt 1 – 3 tej ustawy (tj. inne niż decyzje administracyjne i postanowienia wydane

w postępowaniu

administracyjnym,

egzekucyjnym

i zabezpieczającym)

akty

lub

czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków

wynikających z przepisów prawa, a z art. 3 § 2 pkt 8 wynika, że sądy administracyjne

orzekają również w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku określonym

m.in. w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Dla uznania kompetencji sądu administracyjnego w

sprawie, w której chodzi o przekazanie przez ZUS na rzecz otwartego funduszu

emerytalnego części składki na ubezpieczenie emerytalne, należałoby więc ustalić, iż

takie przekazanie mieści się w kategorii „innych aktów i czynności" z art. 3 § 2 pkt 4)

ustawy, a następnie uznać, iż w sytuacji, w której ZUS nie wywiązał się z obowiązku

dokonania przekazania, w grę wchodzi jego bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8)

ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wykładnia art. 3 § 2 pkt 4) tej ustawy należy do problematycznych. Przyjmuje, że

się stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy: 1) akt lub czynność nie ma

charakteru decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3), 2) akt lub

czynność

mają

charakter

zewnętrzny

tj.

są

skierowane

do

podmiotu

niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub

podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do

indywidualnego pomiotu, 4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny

oraz 5) akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków, wynikających z

przepisów prawa. Zaliczenie do tych aktów lub czynności przekazania przez ZUS do

otwartego funduszu emerytalnego części składki na ubezpieczenie społeczne byłoby

bardzo problematyczne przynajmniej z trzech powodów. Po pierwsze, wątpliwym jest,

czy taka czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie art. 66

ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie prowadzonej

działalności, określonej w art. 68-71 ustawy, ZUS przysługują środki prawne właściwe

organom administracji państwowej, ale nie uzasadnia to jeszcze traktowania wszystkich

aktów i czynności ZUS, nie mających postaci decyzji, jako aktów i czynności z zakresu

administracji publicznej. Po drugie, nawet gdyby pominąć powyższy aspekt, trudno

byłoby uznać, aby czynność przekazania części składki na ubezpieczenie społeczne,

będąca jedynie wykonaniem ciążącego na ZUS z mocy ustawy zobowiązania, mogła

być zakwalifikowana jako „akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) ustawy o

postępowaniu... Po trzecie wreszcie, przyjęcie kompetencji sądów administracyjnych w

sprawach o przekazanie przez ZUS na rzecz otwartego funduszu emerytalnego części

składki na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 3 § 2 pkt 4) powodowałoby, że w

sprawach dotyczących kwestii z zakresu ubezpieczeń społecznych zaistniałaby

systemowa niespójność - niemal wszystkie sprawy z tego zakresu, powstałe na tle

stosunków ZUS z innymi podmiotami stosunków ubezpieczeniowych należałyby do

postępowania cywilnego (ściśle: postępowania odrębnego w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych), zaś jedynie sprawa o przekazanie przez ZUS części składki

na ubezpieczenie emerytalne do emerytalnego miałaby należeć do postępowania

sądowo administracyjnego. Rozwiązanie takie z tego punktu widzenia trudno

byłoby zaakceptować.

Uznanie, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia kompetencji sądów

administracyjnych w niniejszej sprawie dostarcza dodatkowego argumentu na rzecz

tezy, że powinna ona podlegać rozpoznaniu na drodze sądowej w postępowaniu

cywilnym, gdyż w przeciwnym razie nie byłoby w ogóle drogi sądowej, w której mogłoby

dojść do jej rozstrzygnięcia.

Rekapitulując stwierdzić należy, że przedstawione wyżej argumenty w pełni

uzasadniają pozytywną odpowiedź na pytanie w przedmiocie dopuszczalności drogi

sądowej w sprawie o nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przekazanie

części składki na ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego. W

tym względzie nie powinno być zasadniczych wątpliwości. W istocie rzeczy wątpliwości

te sprowadzają się do tego, czy przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu w

postępowaniu zwykłym, czy też w postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa

pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 459 – 47716 k.p.c.). Wątpliwości nasuwa bowiem

uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11.08.2004 r. II UZP 7/04 (OSP 2005, nr 4, poz. 46),

w której przyjęto, że sprawa o przekazanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych

części składki na ubezpieczenie emerytalne nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń

społecznych. Podzielenie tego poglądu przy jednoczesnym uznaniu dopuszczalności

drogi sądowej oznacza, że sprawa taka byłaby rozpoznawana w zwykłym postępowaniu

cywilnym. W tym kontekście powstaje pytanie, czy ubezpieczony jest legitymowany

czynnie do wystąpienia przeciwko ZUS-owi o przekazanie części składki na

ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego. Podejmując ten

problem wskazać należy, iż obowiązek przekazania przez ZUS części składki na

ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego jest elementem

składowym stosunku prawnego istniejącego pomiędzy funduszem a ZUS-em. Zakład

Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany względem funduszu do przekazania części

składki, a fundusz jest uprawniony do tego, aby od ZUS-u domagać się przekazania,

czyli wykonania ciążącego na nim zobowiązania wynikającego z ustawy. Nie ma więc

wątpliwości, iż w sprawie przeciwko ZUS-owi o przekazanie części składki na

ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego, fundusz ten miałby

czynną legitymację procesową, która wynika wprost z jego legitymacji materialnej.

Inaczej przedstawia się ta sytuacja w wypadku ubezpieczonego. Nie jest on podmiotem

stosunku

prawnego

pomiędzy

otwartym

funduszem

emerytalnym

a

ZUS.

Ubezpieczonego łączy z ZUS stosunek ubezpieczenia, a z otwartym funduszem

emerytalnym stosunek czlonkowstwa. Uprawnienie do żądania od ZUS przekazania

części składki na ubezpieczenie emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego nie

wynika dla ubezpieczonego ani z treści stosunku ubezpieczenia łączącego go z ZUS,

ani z treści stosunku członkostwa w otwartym funduszu emerytalnym (przepis art. 48

ust. 1 ustawy mówi jedynie o roszczeniach wobec powszechnego towarzystwa

emerytalnego, a art. 90 ustawy przekazuje na drogę postępowania przez sądami

ubezpieczeń sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych

funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami).

W konsekwencji należy uznać, że po stronie ubezpieczonego zachodzi brak

legitymacji materialnej (ta przysługuje otwartemu funduszowi emerytalnemu jako

podmiotowi uprawnionemu do otrzymania części składki), a tym samym brak legitymacji

procesowej, skoro brak jest przepis ustawy, który wyposażałby ubezpieczonego w taką

legitymację mimo nieposiadania przez niego legitymacji materialnej.

Można oczywiście argumentować, że ubezpieczony zainteresowany tym, aby

ZUS realizował ciążący na nim z mocy ustawy obowiązek przekazywania części składki

na ubezpieczenie społeczne do otwartego funduszu emerytalnego, gdyż – mówiąc

w uproszczeniu - może to mieć istotny wpływ na wysokość świadczenia emerytalnego,

jakie uzyska ubezpieczony w przyszłości. Niemniej okoliczność ta nie jest wystarczająca

do tego, aby przyznać ubezpieczonemu legitymację procesową w sprawie przeciwko

ZUS o przekazanie części składki do funduszu.

Niemożność przyznania ubezpieczonemu - w obowiązującym stanie prawnym legitymacji czynnej zarówno materialnej jak i procesowej do wystąpienia przeciwko

Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych o przekazywanie części składek na ubezpieczenie

emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego oznacza w istocie, że otwarcie drogi

sądowej

w

tych

sprawach

w

zwykłym

postępowaniu

cywilnym

stwarza

dla

ubezpieczonego iluzoryczną ochronę prawną. Dopuszczalność drogi sądowej dla tych

spraw w zwykłym postępowaniu cywilnym nie daje bowiem zabezpieczenia realnej

możliwości ochrony jego interesów, skoro powództwo ulegnie oddaleniu z braku po jego

stronie legitymacji czynnej.

Takiego skutku uniknie się przy przyjęciu – odmiennie niż to uczynił Sąd

Najwyższy w uchwale z dnia 11.08.2004 r. II UZP 7/04 - poglądu – iż sprawa

o przekazanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych części składki na ubezpieczenie

emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego jest sprawą z zakresu ubezpieczeń

społecznych. Podstawą tego poglądu jest uznanie dopuszczalności i obowiązku

wydawania przez ZUS decyzji w sprawach, w których chodzi o przekazanie do

otwartego funduszu emerytalnego części składki na ubezpieczeń emerytalne zgodnie z

art. 22 ust. 3 i art. 47 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a to w myśl

art. 83 ust. 1, który stanowi, że ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw

dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, 2) przebiegu

ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z

tytułu składek, 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i 5)

wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Brzmienie przepisu wyraźnie wskazuje

na to, że zawarte w nim wymienienie spraw, w których ZUS może wydawać decyzje

administracyjne, nie jest wyczerpujące. Otwiera to drogę do uznania, że ZUS może i

powinien

także

w

drodze

decyzji

ustosunkować

się

do

pochodzącego

od

ubezpieczonego żądania przekazania części składki na ubezpieczenie społeczne do

otwartego funduszu emerytalnego. Wtedy sprawa przeciwko ZUS o przekazanie części

składki do otwartego funduszu emerytalnego mogłaby zostać uznana za sprawę z

zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania

cywilnego.

Zalety takiego rozwiązania są oczywiste. Po pierwsze, stwarzałoby one podstawę

dla ochrony ubezpieczonego w stosunku do ZUS w odniesieniu do części składki na

ubezpieczenie społeczne przekazywanej do otwartego funduszu emerytalnego, istotnej

z punktu widzenia przyszłej emerytury ubezpieczonego (ochrona ekspektatywy

emerytury}. Po drugie, powodowałoby poddanie całości spraw mających swe źródło w

stosunkach

ubezpieczenia

społecznego

jednolitemu,

szczególnemu

reżimowi

procesowemu, który jest ustanowiony dla spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Dodać trzeba, że tendencja do poddania wszystkich spraw z zakresu ubezpieczeń

wspólnemu reżimowi procesowemu, tj. reżimowi postępowania odrębnego w tych

sprawach, wyraźnie wynika z regulacji ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy

emerytalnych i art. 476 § 3 k.p.c. - do postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń

społecznych należą nie tylko sprawy z odwołań od decyzji organów rentowych

dotyczących określonych spraw (art. 476 § 2 k.p.c.) oraz sprawy powstałe na tle

niewydania w terminie decyzji w tych sprawach (art. 476 § część pierwsza § 3 k.p.c.),

lecz także sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych

funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami (art. 476 część trzecia § 3

k.p.c.). Po trzecie pozwalałoby na wykorzystanie w takiej sprawie szczególnych regulacji

procesowych przewidzianych w postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu

ubezpieczeń

pozwalających

społecznych,

na

a

wzmacniających

uwzględnienie

sytuację

szczególnej

ubezpieczonego

konfiguracji

oraz

podmiotowej,

charakterystycznej dla stosunków ubezpieczenia społecznego (por. regulację art. 477 11

§ 1 k.p.c., zgodnie z którą stronami postępowania są ubezpieczony, inna osoba, której

praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja, organ rentowy i zainteresowany;

mogłaby mieć ona znaczenie dla otwartego funduszu emerytalnego, do którego

przekazana ma być część składki na ubezpieczenie emerytalne). Po czwarte wreszcie,

uznanie, że sprawa przeciwko ZUS o przekazanie części składki na ubezpieczenie

emerytalne do otwartego funduszu emerytalnego jest sprawą z zakresu ubezpieczeń

społecznych w łatwy sposób pozwalałby rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności drogi

sądowej - byłaby ona dopuszczalna (art. 1 k.p.c. i art. 476 § 2 i 3 k.p.c.), a ocena jej

charakteru (sprawa cywilna w sensie formalnym albo w sensie materialnym) nie byłaby

już konieczna.

Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd Najwyższy postanowił - na

podstawie art. 390 § 1 zd. 2 k.p.c. - przekazać przedstawione zagadnienie prawne do

rozstrzygnięcia powiększonemu składowi tego Sądu.