III CZP 46/03 · Sąd Najwyższy

Uchwała z dnia 17 lipca 2003 r., III CZP 46/03

Sędzia SN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)

Sędzia SN Mirosław Bączyk

Sędzia SN Iwona Koper (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie zażalenia Gminy L.G. na odmowę sporządzenia

czynności prawnej w formie aktu notarialnego, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej

na posiedzeniu jawnym w dniu 17 lipca 2003 r., przy udziale prokuratora

Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Sąd Okręgowy w Tarnowie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2003 r.:

"Czy rada gminy działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 9 listopada 2000

r. o repatriacji (Dz.U. Nr 106, poz. 1118 ze zm.) może podjąć ważną uchwałę w

przedmiocie darowania nieruchomości stanowiącej własność gminy na rzecz

repatrianta i jego małżonki, jako formę pomocy w/w osobom, zamierzającym

osiedlić na jej terenie?"

podjął uchwałę:

Nieruchomość stanowiąca własność gminy nie może być przedmiotem

darowizny na rzecz repatrianta i jego małżonka na podstawie art. 20 ustawy z

dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz.U. Nr 106, poz. 1118 ze zm.).

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 28 grudnia 20001 r. Rada Gminy L.G. z powołaniem się na art.

20 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz.U. Nr 106, poz. 1118 ze zm. –

dalej: "u.rep.") postanowiła udzielić pomocy repatriantowi oraz członkowi jego

rodziny przez przyznanie środków finansowych na osiedlenie i zagospodarowanie

do wysokości kwoty stanowiącej równowartość iloczynu 200 % przeciętnego

miesięcznego wynagrodzenia oraz liczby członków najbliższej rodziny repatrianta

oraz przekazać w drodze darowizny własność nieruchomości o powierzchni do 0,20

ha z zasobów Gminy na budowę budynku mieszkalnego. Kolejną uchwałą z dnia 19

kwietnia 2002 r. Rada Gminy imiennie wskazała repatriantów, którym miała być

udzielona pomoc i określiła, że w drodze darowizny będzie przeniesiona własność

działki, położonej w Z., w celu osiedlenia się repatriantów w Gminie L.G. Wykonanie

podjętych uchwał powierzyła Zarządowi Gminy.

Notariusz Lidia S. w dniu 22 października 2002 r. odmówiła sporządzenia

umowy darowizny przedmiotowej działki miedzy Gminą L.G. a Ireną i Iwanem G. ze

względu na brak w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej:

"u.g.n.") przepisów przewidujących możliwość dokonania przez gminę darowizny

nieruchomości na rzecz osoby fizycznej oraz brak możliwości dokonania takiej

darowizny na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji.

Przy rozpoznawaniu zażalenia Gminy na odmowę dokonania czynności

notarialnej Sąd Okręgowy powziął wątpliwość o treści przedstawionej na wstępie

uchwały.

W uzasadnieniu zagadnienia prawnego Sąd Okręgowy wskazał, że w ustawie

o gospodarce nieruchomościami brak podstaw prawnych do dokonania darowizny

nieruchomości stanowiącej własność gminy na rzecz repatrianta. Przepis art. 13

ust. 2 u.g.n. nie wyklucza darowizny nieruchomości stanowiących własność

jednostek samorządu terytorialnego, jednak ogranicza ich dopuszczalność do

darowizn na cele publiczne. Darowizna nieruchomości na rzecz repatrianta nie jest

darowizną na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. Równocześnie przepis art.

20 ustawy o repatriacji., aktu późniejszego w stosunku do ustawy o gospodarce

nieruchomościami, który ma charakter normy ogólnej, może być interpretowany w

ten sposób, że pozostawia radom gminy swobodę co do sposobu i rodzaju pomocy

udzielanej repatriantom. Nie ma wątpliwości, że gmina na podstawie przepisów

ogólnych może samodzielnie decydować o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania

mienia stanowiącego jej własność. Nasuwający się na tej podstawie wniosek

dopuszczający możliwość dokonania przez gminę darowizny nieruchomości na

rzecz repatrianta może być jednak, w ocenie Sądu Okręgowego, bezzasadny, gdy

zważy się, że przepisy rozdziału 5 u.rep., określające rodzaje pomocy udzielanej

repatriantom przez gminy nie wymieniają możliwości dokonania darowizny

nieruchomości na ich rzecz. Przeciwko jego przyjęciu przemawia także treść art. 45

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r.

Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który ogranicza swobodę decydowania przez gminę o

przeznaczeniu i sposobie wykorzystania mienia stanowiącego jej własność

wymogami zawartymi w odrębnych przepisach, do których należą przepisy ustawy

o gospodarce nieruchomościami.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wynikająca z art. 3531 k.c. zasada swobody umów ulega na gruncie ustawy o

gospodarce nieruchomościami, w zakresie gospodarowania nieruchomościami

przez jednostki samorządu terytorialnego, istotnym ograniczeniom, samorząd

terytorialny jest częścią składową systemu władz publicznych (art. 16 ust. 2 oraz

art. 163 Konstytucji). W doktrynie utrwalił się pogląd, że samorząd jest opartą na

przepisach ustawy zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną

przez lokalne organy, niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne, w

granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego.

Normy regulujące zasady obrotu nieruchomościami należącymi do jednostek

samorządu terytorialnego (także Skarbu Państwa) mają w większości charakter

prawa publicznego i są bezwzględnie obowiązujące. W zakresie dysponowania

mieniem komunalnym jego podmioty samodzielnie decydują o przeznaczeniu i

sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu jednakże

wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8

marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.g.n., nieruchomości należące do Skarbu Państwa i

jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem darowizny na cele

publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa

i jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami. Nieruchomości

gminy mogą więc być przedmiotem darowizny na rzecz osób fizycznych i prawnych,

jeżeli służą realizacji celu publicznego. Wnioskując a contrario, darowizna

nieruchomości

dokonana

przez

gminę

na

inny

cel

niż

publiczny

jest

niedopuszczalna. (...)

Stosownie do art. 20 u.rep., formy, wysokość oraz tryb przyznawania pomocy

dla repatrianta i członków najbliższej rodziny repatrianta przez jednostki samorządu

terytorialnego określają organy stanowiące tych jednostek. Ustawa dopuszcza

pomoc dla repatrianta w postaci zapewnienia lokalu mieszkalnego ( art. 21) oraz

pokrycia kosztów remontu lub adaptacji takiego lokalu (art. 22). Ponadto gmina

może udzielić pomocy w ten sposób, że zrefunduje pracodawcy część kosztów

poniesionych na szkolenie zawodowe repatrianta, wyposażenie jego stanowiska

pracy, wynagrodzenie, nagrody i składki na ubezpieczenie społeczne (art. 23).

Ustawa przewiduje możliwość udzielenia przez budżet państwa gminie dotacji, gdy

poniosła ona koszty aktywizacji zawodowej repatriantów, związane z zapewnieniem

lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych, albo z pokryciem remontu i adaptacji

takiego lokalu (art. 38). Ustawa nie przewiduje natomiast pomocy w formie

darowizny nieruchomości na rzecz repatrianta ani też dotacji z budżetu na ten cel.

W związku z tym wymaga rozważenia dopuszczalność dokonania przez gminę

darowizny nieruchomości na rzecz repatrianta na podstawie art. 13 ust. 2 u.g.n.,

jako darowizny na cel publiczny. Katalog celów publicznych w rozumieniu ustawy o

gospodarce nieruchomościami określa art. 6 tej ustawy. Zawarte w nim wyliczenie

(pkt 1-9b), które ma charakter wyczerpujący, nie wymienia pomocy dla repatriantów

jako celu publicznego. Stosownie do art. 6 pkt 10 u.g.n., celami publicznymi są

również inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Użyte tu pojęcie

"celu publicznego" jest w orzecznictwie ujmowane restrykcyjnie. Ugruntowany

pogląd

co

do

jego

wykładni

wyraża

m.in.

wyrok

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r., II SA/Kr 1010/00 (ONSA 2001, nr

4, poz. 186), w którym stwierdzono, że pojęcie "cel publiczny", którym posługuje się

art. 13 ust. 2 u.g.n. nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się

odwoływać do jego potocznego lub ogólnego znaczenia. Ustalony przez

ustawodawcę w art. 6 u.g.n. katalog celów publicznych ma charakter zamknięty w

tym sensie, że inne cele wymienione w art. 6 pkt 10 to tylko cele określone w innych

ustawach. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że aby mówić o

celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy, należy

znaleźć cel wyrażony expressis verbis w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. albo cel określony jako

publiczny w innej ustawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

19 maja 1999 r., II SA/Wr 1499/98, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych"

1999, nr 4, poz. 116 i z dnia 15 lutego 2000 r., SA/Bk 901/99, OSP 2001, nr 4, poz.

61).

Stanowisko to, akceptowane także w doktrynie, Sąd Najwyższy w obecnym

składzie w pełni podziela.

Określenie przez ustawodawcę celu publicznego powinno być wyraźne,

konkretyzujące objęty nim przedmiot. Unormowania takiego nie zawiera ustawa o

repatriacji, a udzielanie pomocy repatriantom nie zostało w niej zdefiniowane jako

czynności realizujące cel publiczny. Nie ma też statusu normatywnego w tym

zakresie preambuła do ustawy, która z odwołaniem się do kontekstu historycznego

określa cele zawartej w niej regulacji oraz wartości na których została oparta. Jej

znaczenie prawne wiąże się ze wskazaniami, które wynikają z jej treści dla

interpretacji przepisów ustawy. Stwierdzenie w preambule, że powinnością Państwa

Polskiego jest umożliwienie repatriacji Polakom, którzy pozostali na Wschodzie i z

przyczyn uwarunkowanych historycznie nie mogli w Polsce nigdy się osiedlić, nie

może być jednakże uznane za źródło normy prawnej, o której jest mowa w art. 6

ust. 10 u.g.n..

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c.,

rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale. (...)