III CZP 4/10 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III CZP 4/10

POSTANOWIENIE

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

Dnia 24 sierpnia 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)

SSN Stanisław Dąbrowski

SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

SSN Jan Górowski

SSN Antoni Górski

SSN Wojciech Katner

SSN Barbara Myszka

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 24 sierpnia 2010 r.,

przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Jana Szewczyka,

na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego

we wniosku z dnia 8 stycznia 2010 r., BSA I - 4110-5/09:

„1. Czy art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca

2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych

ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) znajduje zastosowanie do roszczeń

o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed dniem

1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których

nieważność bądź wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. zostały

stwierdzone po tej dacie?

2. W razie udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytanie pierwsze czy w stanie rzeczy, o którym mowa w tym pytaniu, przedawnienie

roszczenia o naprawienie szkody jest regulowane przez art. 160 § 6

k.p.a., a w szczególności, czy rozpoczyna ono bieg od dnia, w którym

stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji

administracyjnej lub jej wydanie niezgodnie z prawem?

3. Czy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

23 września 2003 r., K 20/02 (OTK 2003 nr 7A, poz. 76; sentencja

publ.: Dz.U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1660), art. 160 § 1 k.p.a. stosuje się

do korzyści utraconych od dnia wejścia w życie Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej, to znaczy od dnia 17 października 1997 r.,

na

skutek

wydania

przed

tym

dniem

ostatecznej

decyzji

administracyjnej?"

przedstawia zagadnienie prawne pełnemu składowi Izby

Cywilnej.

Uzasadnienie

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, działając na podstawie art. 60 § 1

ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052

ze zm.) we wniosku z dnia 8 stycznia 2010 r., wniósł o podjęcie uchwały

w przedmiocie trzech zagadnień prawnych, związanych z wykładnią uchylonego

art. 160 k.p.a. Rozbieżności w orzecznictwie, gdy chodzi o wykładnię art. 160

k.p.a., pojawiły się w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692)

oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02

(OTK 2003 nr 7A, poz.76, sentencja publikowana w Dz. U. z 2003 r. Nr 170,

poz. 1660). Znajdują one odzwierciedlenie w rozbieżnej judykaturze Sądu

Najwyższego i wiążą się, zdaniem wnioskodawcy, przede wszystkim z trzema

zagadnieniami, które zostały szczegółowo sformułowane i uzasadnione we

wniosku.

Pierwsze zagadnienie sprowadza się do pytania jakie są skutki uchylenia

z dniem 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a. Przepis ten został uchylony powołaną

wyżej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r., której art. 5 stanowi, że do zdarzeń

i stanów prawnych powstałych do dnia 31 sierpnia 2004 r., stosuje się przepisy

dotychczasowe, czyli między innymi uchylony art. 160 k.p.a. Taka redakcja tego

przepisu stała się źródłem rozbieżnej jego wykładni w sytuacji gdy szkoda została

wywołana ostateczną decyzją administracyjną, która zawiera jedno z uchybień

wskazanych w art. 156 k.p.a. Roszczenie o odszkodowanie za tego rodzaju szkody,

zgodnie z art. 160 k.p.a. związane jest z dwoma decyzjami. Po pierwsze z decyzją,

która jest obarczona wadą określoną w art. 156 k.p.a. oraz po drugie z decyzją,

która stwierdza jej nieważność, ewentualnie stwierdza wydanie jej, w nawiązaniu do

art. 158 § 2 k.p.a., z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., czyli niezgodność tej

decyzji z prawem (decyzja nadzorcza). Jeżeli pierwsza z tych decyzji została

wydana przed 1 września 2004 r., a druga po tej dacie możliwe są dwie

interpretacje art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Przyjmując założenie,

że zdarzeniem prawnym, które jest źródłem szkody i w konsekwencji czynu

niedozwolonego jest tylko pierwsza z tych decyzji, czyli decyzja niezgodna

z prawem, musimy dojść do wniosku, że po 31 sierpnia 2004 r. dalej stosujemy

art. 160 k.p.a., bo zdarzenie wywołujące szkodę (decyzja niezgodna z prawem)

miało miejsce przed 31 sierpnia 2004 r. Ustawa nowa, czyli art. 4171 § 2 k.c.

znajdzie zastosowanie dopiero do szkód wywołanych decyzjami niezgodnymi

z prawem wydanymi po 31 sierpnia 2004 r. Jak wskazuje Pierwszy Prezes Sądu

Najwyższego takie stanowisko znalazło odzwierciedlenie w uchwałach Sądu

Najwyższego: z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04 (OSNC 2005/11, poz.182);

z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007/6, poz.79); z dnia 26 kwietnia

2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006, nr 12, poz. 194) oraz w wyroku z dnia

16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNC ZD 2009, nr 4, poz.106) i w wyroku

z dnia 15 października 2009 r., I CSK 66/09 (niepubl.).

W uzasadnieniu swego wniosku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego

wskazał także orzeczenia, w których Sąd Najwyższy inaczej interpretuje art. 5

ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz

niektórych innych ustaw: uchwała z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08 (OSNC

2009/4, poz. 57), uchwała z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08 (OSNC 2009/11,

poz. 145) oraz postanowienie z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09 niepubl.

W orzeczeniach tych podkreśla się, że przy odpowiedzialności za szkody

wyrządzone wydaniem ostatecznej decyzji należy wyraźnie rozdzielić powstanie

zobowiązania

do

naprawienia

szkody

od

możliwości

dochodzenia

przez

poszkodowanego roszczenia o jej naprawienia W takiej sytuacji mamy do czynienia

nie tyle z jednym zdarzeniem, co ze złożonym stanem prawnym lub złożonym

zdarzeniem prawnym. Do takich stanów (względnie zdarzeń) należy zaliczyć

zdarzenia, z którymi wiąże się powstanie odpowiedzialności za szkody wywołane

wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, uregulowanej w art. 160 k.p.a. oraz

art. 4171 § 1 k.c. Możliwość dochodzenia odszkodowania nie należy wiązać tylko

z jednym zdarzeniem lecz konieczne jest zaistnienie trzech przesłanek: 1) wydanie

ostatecznej decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 k.p.a., 2) wystąpienie

szkody wywołanej wydaniem takiej decyzji oraz 3) wydanie ostatecznej decyzji

nadzorczej stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem decyzji

wywołującej szkodę. Decydujące znacznie, zamykające złożony stan prawny,

o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., należy przypisać decyzji

zamykającej ten złożony stan prawny, czyli decyzji stwierdzającej nieważność,

ewentualnie wydanie z naruszeniem prawa pierwotnej decyzji. Dopiero bowiem

istnienie

takiej

decyzji

odszkodowawczej

za

otwiera

szkody

drogę

do

spowodowane

dochodzenia

wydaniem

odpowiedzialności

pierwszej

decyzji

niezgodnej z prawem. Gdy decyzja nadzorcza zostanie wydana po 31 sierpnia

2004 r. odpadnie wobec tego podstawa do dalszego stosowania art. 160 k.p.a.

W konsekwencji dochodzenie roszeń o naprawienie szkody będzie regulowane

przez art. 4171 § 2 k.c.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego dostrzegając wady i zalety obu

propozycji wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uznał jednak, że

wyrażony

w

doktrynie

pogląd,

iż

„odpowiedzialność

Skarbu

Państwa

(zobowiązanie) powstaje dopiero w momencie, gdy stała się ostateczna decyzja

nadzorcza” przemawia za trafnością propozycji tych orzeczeń, w których Sąd

Najwyższy wiąże tę odpowiedzialność ze złożonym stanem prawnym.

Drugie zagadnienie prawne, które formułuje Pierwszy Prezes Sądu

Najwyższego w swym wniosku dotyczy przedawnienia roszeń o odszkodowanie, do

których stosuje się art. 160 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy możliwe są dwa sposoby

wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Pierwszy sprowadza się do

twierdzenia, że przepis ten decyduje o zastosowaniu do oceny odpowiedzialności

Skarbu Państwa całości przepisów regulujących tę odpowiedzialność w danym

czasie. Prowadzi to w konsekwencji do zastosowania całej regulacji zawartej

w art. 160 k.p.a., w tym art. 160 § 6 k.p.a., przez cały czas gdy uznajemy, że

przepis ten pomimo jego uchylenia dalej obowiązuje. Drugi sposób oceny skutków

zastosowania art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zakłada, że przepisy

intertemporalne można odczytywać inaczej. Powołując się na poglądy wyrażone

w doktrynie, wnioskodawca wskazuje, że bieg przedawnienia określonego

roszczenia należy postrzegać jako odrębne zdarzenie o charakterze ciągłym,

niezależne od zdarzenia, które jest źródłem powstania tego roszczenia. Należy

zatem postrzegać jego bieg jako podzielony na krótsze „odcinki czasu”, których

każdy uważa się za realizację samoistnego stanu faktycznego. Przedawnienie,

które jeszcze się nie zamknęło, podlega w zasadzie ustawie nowej. Gdyby

zaakceptować takie rozumienie skutków upływu biegu przedawnienia to norma

intertemporalna zawarta w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. może prowadzić

do następujących skutków. Przyjmując założenie, że

bieg przedawnienia

roszczenia odszkodowawczego do Skarbu Państwa, za szkody spowodowane

decyzją niezgodną z prawem, rozpoczyna się dopiero z chwilą wydania decyzji

nadzorczej, a decyzja taka zostanie wydana po 31 sierpnia 2004 r., przedawnienie

tego roszczenia podlegałoby już ustawie nowej, czyli przepisom 442 k.c.

a następnie, w związku z nowelizacją k.c. dokonaną ustawa z dnia z dnia 16 lutego

2007 r. (Dz. Nr 80, poz. 538), od 10 sierpnia 2007 r., art. 4421 k.c.

Rozważając problem przedawnienia roszczeń do Skarbu Państwa powstały

w związku z wydaniem decyzji administracyjnej dotkniętej wadą, o której mowa

w art. 156 k.p.a., Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwraca uwagę na

konieczność uwzględnienia przy dokonywaniu wykładni art. 5 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r., także chronionych Konstytucją takich wartości jak zaufanie

obywateli do instytucji demokratycznego państwa prawa oraz konieczność

uwzględnienia przy wykładni prawa dyrektyw wynikających zwłaszcza z art. 2

w związku z art. 8 Konstytucji.

Trzecie

zagadnie

prawne

przedstawione

we

wniosku,

zdaniem

wnioskodawcy, pośrednio zależy od odpowiedzi udzielonej przez Sąd Najwyższy

na pierwsze z pytań. Dotyczy ono oceny skutków czasowych wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 (OTK 2003 nr 76). Pierwszy

Prezes Sądu Najwyższego zwrócił uwagę, że co do oceny skutków czasowych

powołanego wyroku pojawiły się w orzecznictwie Sądu Najwyższego dwa odmienne

stanowiska. Pierwsze z nich, które znalazło wyraz w uchwale z dnia 5 grudnia

2008 r., III CZP 123/08, OSNC 2009/08 (OSNC 2009/11, poz.145) oraz w wyrokach

z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 306/08, niepubl. i I CSK 485/08 niepubl. sprowadza

się do stwierdzenia, że odszkodowanie za szkodę wyrządzoną decyzją wydaną

przed 17 października 1997 r. powinno obejmować również utracone korzyści, choć

wyłącznie za okres od dnia wejścia w życie Konstytucji. Drugi sposób rozumienia

skutków przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ujawniał się w wyrokach

z dnia 9 października 2003 r., I CK 150/02 (OSNC 2004/7-8, poz. 132 oraz

w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNC-ZD 2009/4, poz. 106.

Punktem wyjścia dla tego poglądu jest założenie, że zobowiązanie ex delicto należy

oceniać według stanu prawnego miarodajnego dla chwili, gdy zaszło zdarzenie

uzasadniające odpowiedzialność Skarbu Państwa. Skoro zaś Konstytucja nie działa

wstecz to jej przepisy nie mogą uzasadniać przypisania Skarbowi Państwa

odpowiedzialności za szkody, za które nie odpowiada on zgodnie z treścią art. 160

§ 1 k.p.a. obowiązującego w dacie wydania ostatecznych decyzji powodujących

odpowiedzialność odszkodowawczą.

Wnioskodawca podkreśla, że celem sformułowania tego zagadnienia nie jest

poddawanie w wątpliwość kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, lecz w chodzi

w nim w istocie o problem rozumienia na gruncie prawa cywilnego tzw. zasady

jedności szkody. Jeżeli przyjąć, że szkoda zawsze jest jedna, choć przejawia się

w różnych postaciach (rzeczywistej starty, utraconych korzyści), to skutki wyroku

Trybunału Konstytucyjnego dotyczące możliwości dochodzenia na podstawie

art. 160 k.p.a. także szkody w postaci lucrum cessans, stają pod znakiem

zapytania. Wnioskodawca, w nawiązaniu do poglądu wyrażonego między innymi

w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08, opowiada

się jednak za innym rozumieniem szkody. Ustaleniu przez sąd podlega tylko tzw.

szkoda obrachunkowa, złożona z różnych, choć funkcjonalnie powiązanych ze

sobą jednym faktem sprawczym uszczerbków. Powołany wyrok Trybunału

Konstytucyjnego ograniczałby zatem skutki wcześniejszego funkcjonowania

w obrocie prawnym niekonstytucyjnego przepisu art. 160 § 1 k.p.a., poprzez

odniesienie się w pkt 2 sentencji, do daty granicznej powstania szkód, a nie do

chwili nastąpienia zdarzenia, które jest ich sprawczym źródłem, choć nie daje się

utożsamić z jednym momentem zaistnienia każdego z uszczerbków.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

I. Trafnie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zwraca uwagę, że

wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., który jest przepisem

określającym działanie ustawy w czasie, wywołuje w orzecznictwie Sądu

Najwyższego istotna rozbieżność. Przepis ten rozstrzyga miedzy innymi o tym do

kiedy należy stosować art. 160 k.p.a., od kiedy zaś objętą nim problematykę będzie

regulowała ustawa nowa, czyli art. 4171 § 2 k.c. Przyczyną rozbieżnych interpretacji

jest z jednej strony użycie w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. określenia

„zdarzenia i stany prawne”, które stworzyło podwaliny pod różne interpretacje,

z drugiej strony zaś przyczyną pojawiających się rozbieżności jest specyficzny

charakterze odpowiedzialności za szkody wywołane wydaniem ostatecznej decyzji

administracyjnej.

Przepis art. 160 k.p.a., który do 1 września 2004 r. niewątpliwie stanowił

podstawę tej odpowiedzialności, gdyż dopiero z tym dniem został uchylony,

przewiduje, że poszkodowanemu na skutek wydania decyzji administracyjnej

z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. (dalej zwaną decyzją pierwotną lub

decyzją

niezgodną

z

prawem)

przysługuje

odszkodowanie.

Jednocześnie

z porównania art. 160 § 1 i 160 § 6 k.p.a. wynika, że warunkiem dochodzenia tego

odszkodowania

jest

uzyskanie

decyzji

stwierdzającej

nieważność

decyzji

pierwotnej, albo decyzji, w której organ stwierdził, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.,

że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1

k.p.a.(dalej zwanych decyzją nadzorczą).

Podobnie co do zasady uregulowana jest odpowiedzialność władzy

publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną w art. 417 1

§ 2 k.c. Przesłanką, od której uzależnia się możliwość żądania jej naprawienia jest

stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności takiej decyzji z prawem.

Będzie to postępowanie administracyjne regulowane art. 155 -159 k.p.a., czyli ten

sam tryb do którego odsyłał art. 160 k.p.a. Należy jednak od razu podkreślić, że

sytuacja poszkodowanego różni się istotnie w razie dochodzenia odszkodowania

na podstawie art. 160 k.p.a. albo na podstawie art. 417 1 § 2 k.c. Inaczej

uregulowano w tych przepisach tryb dochodzenia roszczenia oraz powstają

wątpliwości co do sposobu liczenia terminu przedawnienia tego roszczenia.

Ustalenie wobec tego, który z tych przepisów będzie właściwy po 1 września

2004 r., czyli inaczej rzecz ujmując, jak rozumieć normę prawa międzyczasowego

zawartą w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., ma nie tylko znaczenie

teoretyczne, ale wiążą się z tym doniosłe problemy praktyczne.

Niewątpliwie, szczególnie na tle regulacji odpowiedzialności z szkody

wyrządzone ostateczną decyzją administracyjna zawartej w art. 4171 § 2 k.c.,

wykładania systemowa wskazuje jednoznacznie, że jest to odpowiedzialność

z tytułu czynu niedozwolonego. Za takim jej rozumieniem przemawia również to, że

pomiędzy odpowiedzialnym za tę szkodę a poszkodowanym nie istniał przed

wyrządzeniem szkody żaden stosunek prawny wynikający z umowy, którego

naruszenie mogło by być kwalifikowane jako źródło szkody.

Skoro władza publiczna odpowiada za szkody wyrządzone pierwotną

decyzją to nasuwa się wyraźny wniosek, że zobowiązanie do naprawienia szkody

powstaje już z chwilą wydania decyzji pierwotnej. Zdarzeniem, które powoduje

powstanie zobowiązania władzy publicznej do naprawienia szkody jest wobec tego

ta decyzja. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwałach siedmiu sędziów

z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007/6, poz.79); z dnia 26 kwietnia

2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006?12, poz. 194) oraz w wyroku z dnia

16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNC ZD 2009 nr 4, poz.106 i w wyroku z dnia

15 października 2009 r., I CSK 66/09 (niepubl.).

Podejmując frontalnie, zgodnie z wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego, zagadnienie wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., należy

wobec tego rozważyć jakie argumenty przemawiają za uznaniem, że prawem

właściwym po 1 wrzenia 2004 r. pozostaje dalej art. 160 k.p.a. i że będzie on

właściwy dla odszkodowań za szkody wyrządzone wydaniem decyzji niezgodnych

z prawem, jeżeli decyzja ta została wydana do 1 wrzenia 2004 r. Z drugiej strony

natomiast rozważyć należy, czy możliwa jest taka wykładnia tego przepisu, która

prowadzi do wniosku, że stosowanie art. 160 k.p.a. będzie związane z chwilą

wydania decyzji nadzorczej, czyli będzie on podstawą dla dochodzenia

odszkodowania tylko wtedy gdy decyzja nadzorcza zostanie wydana do 31 sierpnia

2004 r.

Przede wszystkim zauważyć należy, że wykładnia literalna art. 5 ustawy

z dnia 17 czerwca 2004 r. nie przesądza jednoznacznie z jaką decyzją wiązać

obowiązywanie art. 160 k.p.a. Użyte w nim określenie „zdarzenia i stany prawne”

otwiera możliwość bądź potraktowania decyzji pierwotnej niezgodnej z prawem za

„zdarzenie” bądź tez uznanie, że odpowiedzialność za szkody wywołane decyzją

niezgodną z prawem, która nie jest typowym czynem niedozwolonym jest związana

nie tylko z wydaniem decyzji niezgodnej z prawem ale także z decyzją nadzorczą,

czyli że jest to właśnie „stan prawny”, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r.

Jeżeli położyć nacisk na to, że zdarzeniem z którym ustawa wiąże powstanie

tego zobowiązania jest wydanie ostatecznej decyzji pierwotnej, czyli decyzji

niezgodnej z prawem, to przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. może być

odczytany jako nakaz stosowania do oceny takich zobowiązań w dalszym ciągu art.

160 k.p.a. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje przecież, że do zdarzeń

prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się miedzy innymi

art. 160 k.p.a. Skoro zdarzeniem powodującym powstanie zobowiązania władzy

publicznej jest wydanie ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem, a decyzja taka

zostanie wydana do 31 sierpnia 2004 r., do oceny zobowiązanie, którego jest ona

źródłem i jego treści należy stosować art. 160 k.p.a.

Za takim rozumieniem art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przemawiają

także dalsze argumenty. Do podstawowych zasad prawa międzyczasowego należy

zasada ujęta w postaci paremii tempus regit actum, czyli, że do stosunków

prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy nowej stosujemy prawo

dotychczasowe. Gdy chodzi o przepisy kodeksu cywilnego, których obowiązywanie

w związku z ich nowelizacją ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r., rozważamy,

wspomniana zasada została wyrażona w art. XXVI ustawy z dnia 23 kwietnia

1964 r. Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.94 ze zm.). Ta

mająca wielowiekową tradycję norma prawa międzyczasowego ma swoje wyraźne

uzasadnienie

aksjologiczne.

Nie

można

obciążać

zobowiązanego

do

odszkodowania tylko z tego powodu, że nowe prawo stawia mu wymagania, do

których nie mógł się stosować w momencie popełniania czynu, gdyż prawo nie

wymagało tego od niego w tym czasie.

Niewątpliwie zaletą takiego rozumienia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca

2004 r. jest także prima facie lepsze zabezpieczenie interesów poszkodowanego.

Nie musi się on obawiać, że jego roszczenie w związku z art. 442 k.c., a od 2007 r.

4421 k.c., ulegnie przedawnieniu po upływie 10 lat od wydania decyzji niezgodnej

z prawem. Na tle art. 160 § 6 k.p.a., który w dalszym ciągu byłby wtedy stosowany,

nie powstają wątpliwości dotyczące terminu przedawnienia jego roszczeń, gdyż

przepis ten wyraźnie wiąże przedawnienie tylko z wydaniem decyzji nadzorczej.

Problem przedawnienia roszczeń poszkodowanych wydaniem decyzji niezgodnych

z prawem ulega więc wyraźnemu przesunięciu w czasie. Pojawi się on dopiero

w stosunku do roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone decyzjami

niezgodnymi z prawem wydanymi po 31 sierpnia 2004 r.

Drugi pogląd zakłada, podobnie jak pierwszy, że zobowiązanie władzy

publicznej do naprawienia szkody powstaje z chwilą gdy decyzja pierwotna staje się

ostateczna. Zwolennicy tego poglądu zwracają jednak uwagę na znacznie decyzji

nadzorczej i przyjmują, że skuteczne uprawnienie poszkodowanego do żądania

naprawienia szkody powstaje dopiero gdy wydana zostanie ostateczna decyzja

nadzorcza. Jego roszczenie obejmuje wprawdzie możliwość żądania naprawienia

szkody wyrządzonej decyzją pierwotną, ale skutecznie może on je podnieść gdy

ostateczną staje się decyzja nadzorcza. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy

w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08(OSNC 2009/4, poz.57),

uchwale z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08 (OSNC 2009/11, poz. 145) oraz

postanowieniu z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09 niepubl.

Przede wszystkim należy wyraźnie podkreślić, że takie stanowisko nie jest

zaprzeczeniem tego, iż zobowiązanie władzy publicznej powstaje z chwilą wydania

decyzji niezgodnej z prawem. Jak już była o tym mowa niewątpliwie ta pierwotna

decyzja musi być postrzegana jako źródło zobowiązania władzy publicznej do

naprawienia szkody. Już od chwili gdy decyzja pierwotna stała się ostateczna

przysługuje bowiem poszkodowanemu roszczenie o naprawienie uszczerbków jakie

w związku w tym poniósł. Natomiast specyfika tego zobowiązania wiąże się

z faktem, że o tym, czy poszkodowany uzyska odszkodowanie decyduje decyzja

nadzorcza. Dopiero z chwilą gdy stanie się ona ostateczna możliwe jest uznanie

decyzji pierwotnej za niezgodną z prawem i traktowanie uszczerbku jaki poniósł

adresat tej decyzji, jako szkody w rozumieniu prawa cywilnego.

Decyzja nadzorcza pełni więc rolę służebną względem decyzji pierwotnej.

Jest ona przecież tylko prejudykatem wymaganym przez prawo dla dochodzenie

odszkodowania. Zasadnicze znaczenia ma to, że decyzja pierwotna jest niezgodna

z prawem i to, że to w związku z jej wydaniem powstała szkoda w majątku jej

adresata. Przesłanki powstania zobowiązania, takie jak: szkoda, możliwość uznania

czynu za bezprawny oraz związek przyczynowy należy wobec tego oceniać według

prawa obowiązującego w chwili wydania ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem.

Jeżeli jednak spojrzeć się na obie decyzje z punktu widzenia poszkodowanego, to

okazuj się, że decyzja nadzorcza pełni nie tylko rolę pomocniczą. Bez jej uzyskania

poszkodowany nie może żądać naprawienia wyrządzonej mu szkody. Decyzja

nadzorcza jest więc zdarzeniem, które należy postrzegać jako zdarzenie

zachodzące w trakcie istniejącego już, od dnia gdy decyzja niezgodna z prawem

stała się ostateczna, zobowiązania władzy publicznej do naprawienia szkody.

Spostrzeżenie to prowadzi do wniosku, że wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej

z jednej strony zamyka złożony stan prawny za jaki uznać należy swoisty czyn

niedozwolony polegający na wyrządzeniu szkody poprzez wydanie decyzji

niezgodnej z prawem, z drugiej zaś, że jest to nowe zdarzenie, które wywiera

istotne skutki w zakresie istniejącego już wcześniej zobowiązania. W konsekwencji

należy uznać, że art. 160 k.p.a. ma zastosowanie tylko do takich sytuacji gdy

zarówno decyzja niezgodna z prawem jak i decyzja nadzorcza stały się ostateczne

przed 1 września 2004 r. Jeżeli zaś decyzja nadzorcza zostaje wydana po

31 sierpnia 2004 r. do oceny stanu prawnego polegającego na wyrządzeniu

szkody decyzją administracyjną niezgodną z prawem, a precyzyjnie rzecz ujmując

do oceny skutków decyzji nadzorczej, nie ma już zastosowania uchylony z tym

dniem art. 160 k.p.a. lecz art. 4171 § 2 k.c.

Takie rozumienie znaczenia decyzji nadzorczej znajduje także wsparcie

w podstawowej zasadzie prawa międzyczasowego dla zobowiązań, wyrażonej

w art. XLIX przepisów wprowadzających kodeks cywilny. Zgodnie z tym przepisem

do zobowiązań, które powstały przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego,

stosuje się przepisy tego kodeksu, jeżeli chodzi o skutki prawne zdarzeń, które

nastąpiły po dniu wejścia kodeksu w życie, a które nie są związane z istotą

stosunku prawnego. Przepis ten znajduje także zastosowanie do oceny

obowiązywania w czasie ustawy nowelizującej kodeks cywilny jaką jest ustawa

z dnia 17 czerwca 2004 r. Oceniając interesujący nas problem do kiedy obowiązuje

art. 160 k.p.a., od kiedy zaś art. art. 417 § 2 k.c. – w kontekście art. XLIX przepisów

wprowadzających kodeks cywilny - należy przede wszystkim zauważyć, że

zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej decyzją niezgodną z prawem

istnieje już w chwili wejścia w życie ustawy nowej (nowelizującej kodeks cywilny).

Decydujące znacznie ma wobec tego ocena skutków prawnych zdarzenia jakim jest

wydanie decyzji nadzorczej. Jak już była o tym mowa wyżej, wydanie decyzji

nadzorczej nie zmienia istoty zobowiązania do naprawienia szkody, a tylko

powoduje, że prawnie możliwe staje się uznanie czynu władzy publicznej za

bezprawny oraz uszczerbku jaki doznaje poszkodowany za szkodę w rozumieniu

prawa cywilnego. Uzasadnione jest więc stwierdzenie, że decyzja ta nie jest

związana z istotą zobowiązania do naprawienia szkody wyrządzonej decyzją

administracyjną niezgodną z prawem. Wobec tego skutki wydania decyzji

nadzorczej należy oceniać już na podstawie ustawy nowej. Te skutki to zaś przede

wszystkim tryb dochodzenia roszczeń oraz powstanie wymagalności roszczenia

o naprawienie szkody, a w konsekwencji termin jego przedawnienia. Jak widać

pogląd, że przy ocenie roszczeń poszkodowanego należy brać pod uwagę nie tylko

pierwotną decyzję niezgodną z prawem, która ma podstawowe znaczenie dla

stwierdzenia czy zobowiązanie władzy publicznej powstało i jaka jest jego treść, ale

także decyzję nadzorczą, czyli że mamy tu do czynienia ze złożoną sytuacją

prawną, wspierają także przepisy prawa międzyczasowego, a w szczególności

art. XLIX przepisów wprowadzających kodeks cywilny.

Taka interpretacja art. 5 ustawy z dnia 17 września 2004 r. pełni również

ważną rolę porządkującą. Po pierwsze, nie prowadzi do konieczności stosowania

przez dalszych kilkanaście lat art. 160 k.p.a., który został wydany przed wejściem

w życie Konstytucji z 1997 r. i który, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny,

jest po części niezgodny z tą Konstytucją. Odpowiada więc ona intencji

ustawodawcy, który wprowadzając nową regulację dostosowaną, jak należy sądzić

lepiej do standardów konstytucyjnych, pozostawił w mocy art. 160 k.p.a. tylko przez

okres niezbędny, z punktu widzenia przyjętych zasad prawa międzyczasowego,

w szczególności zasady lex retro non agit. Po drugie, taka interpretacja stwarza dla

poszkodowanego jednoznaczną sytuację, gdy chodzi o ustalenie trybu naprawienie

szkody. Jeżeli decyzja nadzorcza zostanie wydana po 1 września 2004 r.

poszkodowany nie ma obowiązku występowania o naprawienie szkody najpierw do

organu administracyjnego, lecz jak wynika z art. 4171 § 2 k.c., może występować

bezpośrednio do sądu. Podobne co do rezultatu rozwiązanie zaproponował Sąd

Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. I CSK 524/08.

Propozycja ta oparta została jednak na założeniu, że art. 160 k.p.a. jest nadal

prawem właściwym, także w sytuacji gdy decyzja nadzorcza zostaje wydana po

31 sierpnia 2004 r. Budzi to uzasadnione wątpliwości, gdyż skutki zdarzenia, które

nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowej, nie związane z istotą zobowiązania,

powstałego pod rządami ustawy starej, oceniamy, wbrew art. art. XLIX przepisów

wprowadzających kodeks cywilny, według ustawy dawnej. Propozycja ta spotkała

się także z krytyka w doktrynie, gdyż prowadzi ona do stosowanie różnych

reżymów prawnych w obrębie jednego przepisu. Z tych względów proponowane

rozumienie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zmierzające do całkowitego

wyłączenia możliwości stosowania art. 160 k.p.a., do oceny skutków decyzji

nadzorczych wydanych po 31 sierpnia 2004 r. wydaje się lepsze, gdyż nawiązuje

wyraźnie do przyjętych dla przepisów kodeksu cywilnego regulacji prawa

międzyczasowego i unika zarzutu niejednolitego stosowania prawa w obrębie

jednego przepisu. Po trzecie, jest ono zgodne ze stanowiskiem jakie dominuje

w sądownictwo administracyjne w sprawie trybu właściwego dla dochodzenia

roszczeń przez poszkodowanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w szeregu

wyrokach, że jeżeli ostateczna decyzja nadzorcza została wydana po dniu

31 sierpnia 2004 r. wówczas art. 160 § 4 k.p.a. nie ma już zastosowania. Takie

stanowisko zostało wyrażone w wyrokach z dnia 4 października 2006 r. I OSK

207/06, z dnia 7 maja 2009 r. I OSK 684/08, z dnia 8 maja 2009 r. I OSK 697/08,

z dnia 17 lipca 2009 r. I OSK 1013/08, z dnia 23 października 2009 r. II OSK

1675/08, z dnia 4 września 2009 r. I OSK 1388/08, z dnia 3 listopada 2009 r. I OSK

106/09 (wyroki publikowane na stronie internetowej „orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie

rozumieniem art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. sprzyja więc jednolitości

w pojmowaniu i stosowaniu prawa, co jest wartością samą w sobie. Warto również

zwrócić uwagę, że i nie naraża ono poszkodowanego na niepotrzebne ryzyko

związane z wystąpieniem o naprawienie szkody do niewłaściwego organu. Po

czwarte, wbrew obawom wyrażonym w doktrynie taka interpretacja nie prowadzi też

do radykalnego pogorszenia sytuacji poszkodowanego poprzez zmianę sposobu

liczenia terminu przedawnienia roszczenia jakie przysługuje poszkodowanemu

wobec Skarbu Państwa i innych osób prawnych zaliczanych do władzy publicznej

w rozumieniu art. 77 Konstytucji. W związku z tym, że problem ten wiąże się

przede wszystkim z drugim zagadnieniem jakie sformułował Pierwszy Prezes Sądu

Najwyższego zostanie on omówiony w dalszej części uzasadnienia.

II. Sformułowanie przez wnioskodawcę drugiego zagadnienia pozwala,

formalnie rzecz ujmując, odmówić odpowiedzi jeżeli Izba zdecydowałaby, że po

1 września 2004 r. prawem właściwym byłby art. 417 2 § 2 k.c. Wbrew

sformułowaniu

tego

zagadnienia,

w

orzeczeniach

powołanych

przez

wnioskodawcę, tak postawiony problem nie pojawił się dotychczas w orzecznictwie

Sądu Najwyższego. Natomiast, to właśnie w razie uznania, że po 1 września

2004 r., prawem właściwym jest art. 4172 § 2 k.c., problem przedawnienia

roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone ostateczną decyzją rysuje się

z cała wyrazistością. Dlatego konieczne wydaje się zajęcie stanowiska w tej

sprawie przez całą Izbę Cywilną Sądu Najwyższego. Potrzeba taka rysuje się tym

wyraźniej, że w uchwale Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r.

III CZP 84/05, OSNC 2006/7-8/114, Sąd Najwyższy podkreślił, iż „roszczenie

o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym przedawnia się

z upływem lat dziesięciu od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające

szkodę (art. 442 § 1 zdanie drugie k.c.), bez względu na to, kiedy szkoda powstała

lub się ujawniła”.

Jeżeli uznać zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej ostateczną

decyzją administracyjną niezgodna z prawem za typowe zobowiązanie z czynu

niedozwolonego, to należałoby dojść do wniosku, że na tle art. 4171 § 2 k.c. oraz

art. 442, a od 2007 r. 4421 k.c., roszczenie uprawnionego do naprawienia

wyrządzonej mu szkody przedawni się jeżeli minie trzy lata od dnia gdy uprawniony

dowiedział się, że decyzja niezgodna z prawem wyrządziła mu szkoda, a zawsze

gdy od dnia, kiedy decyzja ta stała się ostateczna minie dziesięć lat. Trzeba jednak

wyraźnie zaznaczyć, że takie rozumienie powołanych przepisów kodeksu cywilnego

jest odejściem od utrwalonej w polskim prawie zasady, wyrażonej w art. 160 § 6

k.p.a., iż roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczna decyzją

niezgodną z prawem, przedawnia się w ciągu trzech lat od dnia gdy decyzja

nadzorcza stała się ostateczna. Można założyć, że ustawodawca celowo ograniczył

możliwość dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją

niezgodną z prawem co najwyżej do dziesięciu lat od dnia gdy decyzja taka stała

się ostateczna, aby zapobiec nie znajdującemu wyraźnych podstaw w państwie

prawa stanowi, gdy można dochodzić odszkodowania za szkody wyrządzone przed

więcej niż dziesięć lat temu, a tym samym chciał wyeliminować te przypadki gdy

obecnie Skarb Państwa jest zobowiązany do ponoszenia wobec dalekich

spadkobierców poszkodowanego wielomilionowych odszkodowania, tylko z tego

względu, że decyzja zawierała wadę formalną. Rodzi się także istotne pytanie, czy

w państwie prawa jakim od 1997 r. jest RP, Skarb Państwa lub inne podmioty

ponoszące odpowiedzialność na podstawie art. 417 1 § 2 k.c., powinny odpowiadać

za naprawienie szkody wyrządzonej decyzja niezgodna z prawem przykładowo za

kilkudziesięcioletnią niemożność korzystania z rzeczy, gdy w wyniku bezczynności

poszkodowanego lub organów administracji decyzja nadzorczo została wydana po

piętnastu latach od dnia kiedy decyzja wyrządzająca szkodę stała się ostateczna.

Z drugiej strony należy zwrócić uwagę, że literalna wykładnia art. 417 1 § 2

k.c. prowadzi do wniosku, że zobowiązanie do naprawienia szkody wywołanej

ostateczną decyzją administracyjną nie jest typowym czynem niedozwolonym.

Zgodnie z tym przepisem uprawniony może bowiem dochodzić swojego roszczenia

dopiero po stwierdzeniu w odpowiednim trybie, że decyzja wyrządzająca szkodę

została wydana z naruszeniem prawa. Do czasu gdy decyzja nadzorcza stanie się

ostateczna uprawniony nie może więc dochodzić przysługującego mu roszczenia.

W tej sytuacji uznanie, że jego roszczenie ulegnie przedawnieniu zanim stanie się

wymagalne wyraźnie pozostaje w sprzeczności z celem instytucji przedawnienia.

Przedawnienie jest środkiem, który ma pozbawić możliwości realizacji roszczenia

przez uprawnionego, ze względu na jego bezczynność. Jeżeli zaś uznamy, że

poszkodowany decyzją niezgodna z prawem już w chwili gdy doręczono mu taką

decyzję mógł podjąć kroki zmierzające do uznania jej za niezgodną z prawem, czyli

znał sprawcę i szkodę, to gdy decyzja nadzorcza nie zostanie wydana przed

upływem trzech lat od dnia gdy decyzja pierwotna stała się ostateczna jego

roszczenie ulegnie przedawnieniu. Zawsze zaś musimy uznać, że przedawnienie

roszczenia poszkodowanego nastąpi gdy od dnia gdy decyzja pierwotna stała się

ostateczna minie dziesięć lat. Łatwo zauważyć, że w ten sposób przerzucamy

skutki działania organu państwa na uprawnionego. Organ ten bowiem nie tylko,

wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7 Konstytucji z 1997 r. działał niezgodnie

z prawem, ale następnie nie usunął tego stanu rzeczy przez znaczący okres

czasu. Uprawniony zaś, który nawet zachowuje się starannie i występuje

niezwłocznie o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji wyrządzającej mu

szkodę i tak może stracić swoje roszczenie na skutek przedawnienia.

Specyfikę zobowiązani do naprawienia szkody wyrządzonej decyzją

niezgodną z prawem dostrzegł ustawodawca w 1980 r. i dlatego w art. 160 k.p.a.

związał wymagalność roszczenia poszkodowanego z dniem gdy decyzja nadzorcza

stała się ostateczna i przewidział trzyletni okres jej przedawnienia. Jego roszczenie

stawało się wymagalne dopiero od dnia, w którym decyzja nadzorcza stała się

ostateczna. Nie znajdowała więc tu zastosowania, znane na tle przepisów

o czynach niedozwolonych, ograniczenie w dochodzeniu naprawienia szkody, gdy

minie co najmniej dziesięć lat od chwili zdarzenia wyrządzającego szkodę, ani

trzyletni termin gdy poszkodowany dowiaduje się o sprawcy i szkodzie. Takie

rozumienie art. 160 § 6 k.p.a. znalazło swoje potwierdzenie w przepisach

przechodnich wprowadzających do polskiego porządku prawnego tę nową,

niewątpliwie korzystną dla poszkodowanych regulację prawną. Przypomnieć

należy, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym

Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania

administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) roszczenie o naprawienie szkody

wyrządzonej wydaniem decyzji niezgodnej z prawem, przysługiwało uprawnionemu,

jeżeli decyzja nadzorcza została wydana po wejściu w życie tej ustawy, czyli bez

względu na to kiedy ostateczną stała się decyzja niezgodna z prawem, która

wyrządził mu szkodę. Takie rozumienie art. 160 § 6 k.p.a. zostało, potwierdzone

w orzecznictwie i doktrynie.

Interpretacja art. 4171 § 2 k.c., która wbrew jego literalnej treści miałby

prowadzić do uznania zobowiązania do naprawienia szkody wyrządzonej

ostateczną decyzją niezgodną z prawem za typowy czym niedozwolony i podawać

przedawnienie roszczeń uprawnionego art. 4421 k.c. narusza chronione konstytucją

prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem władzy

publicznej oraz zasadę równości.. Przede wszystkim przy takim rozumieniu

wspomnianych przepisów, gwarancja uzyskania odszkodowania za szkody

wyrządzone bezprawnym działaniem władzy publiczne, zawarta w art. 77 ust.1

Konstytucji,

doznaje

wyraźnych

ograniczeń.

Uznanie,

że

roszczenie

poszkodowanego przedawnia się po dziesięciu latach od wydania ostatecznej

decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem doprowadza to niemożliwej do

zaakceptowania sytuacji, iż roszczenie poszkodowanego przedawni się zanim

stanie się wymagalne. W istocie gwarancja zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji

byłaby tylko pozorna i pozbawiona dla poszkodowanych w takiej sytuacji realnej

wartości. Warto dodać, że traciliby oni możliwość żądania naprawienia szkody,

w sytuacji szczególnie nagannej z punktu widzenia zasad jakie mają obowiązywać

w państwie prawa. Szkoda została wyrządzona niezgodnym z prawem działaniem

organu władzy publicznej, który z mocy art. 7 Konstytucji zobowiązany jest do

działania zgodnego z prawem oraz wtedy gdy poszkodowany nie miał żadnych

możliwości aby zapobiec przedawnieniu. Nawet bowiem gdy sam wystąpił

o wydanie decyzji nadzorczej, do czego nie zobowiązuje go żaden przepis, to i tak

ze względu na długotrwały czas trwania postępowania administracyjnego decyzja

nadzorcza może zostać wydana już po upływie trzech lub dziesięciu lat od wydania

pierwotnej, niezgodnej z prawem decyzji wyrządzającej szkodę. Jak pokazują

liczne przykłady pokrzywdzonych decyzjami dotyczącymi realizacji dekretów

o nacjonalizacji i gruntach warszawskich uzyskanie decyzji nadzorczych stawało

się możliwe z reguły po okresie dłuższym niż dziesięć lat od wydania decyzji

wyrządzających szkodę. Warto także zwrócić uwagę na to, że zmiana podejścia do

realizacji roszczeń poszkodowanych wydaniem decyzji niezgodnych z prawem,

wraz z wejściem w życie art. 4171 § 2 k.c. i założeniu, że do roszczeń nim objętych

stosujemy wprost art. 4421 § 1 k.c., prowadzić musiałby też do niemożliwych do

akceptacji na gruncie konstytucyjnie gwarantowanej zasady równego traktowania

podmiotów w takich samych sytuacjach. Oznaczałoby to bowiem, że osoby

poszkodowane decyzjami niezgodnymi z prawem, które uzyskały decyzje

nadzorcze do dnia 1 września 2004 r., bez względu na to kiedy decyzja pierwotna

została wydana, mają prawo do odszkodowania, a ci poszkodowani, którzy

uzyskaliby decyzje nadzorcze po 1 września 2004 r., byliby narażeni na oddalenie

swoich roszczeń jako przedawnionych. Zróżnicowanie następowałoby bez

odniesienia się do jakichkolwiek kryteriów, które by na to pozwalały i byłoby

związane z przypadkowymi, z punktu widzenia poszkodowanego, zdarzeniami

jakim są data uzyskania decyzji nadzorczej i data wejścia w życie nowelizacji k.c.

Jak widać za proponowanymi dwoma interpretacjami art. 417 1 § 2 k.c.

i art. 4421 k.c. przemawiają ważkie argumenty związane z literalną i celowością

wykładnią tych przepisów. Uznanie, że zobowiązanie do naprawienia szkody

wyrządzonej decyzją niezgodną z prawem nie jest typowym zobowiązaniem

z czynów niedozwolonych, a tym samym nie podlega ogólnej regule przedawnienia

roszczeń z czynów niedozwolonych nie prowadzi do wyraźnej niezgodności tych

przepisów

z

podstawowymi

zasadami

porządku

prawnego

wyrażonymi

w Konstytucji. Warto także zwrócić uwagę, że uregulowane art. 417 1 § 2 k.c.

przypadki wyrządzenia szkody prawomocnym orzeczenie sądowym, nie są objęte

wprost art. art. 4421 k.c. Poszkodowany takim orzeczeniem ma dwa lata na

wystąpienie z wnioskiem o wydanie orzeczenia Sądu Najwyższego, które stwierdzi

niezgodność z prawem orzeczenia wyrządzającego szkodę. Dla zapobieżenia

nadużywaniu prawa do wynagrodzenia szkód wyrządzonych ostateczną decyzją

administracyjną należałoby poszukiwać drogi nie w niezgodnej z gwarantowanymi

Konstytucją wartościami, interpretacji art. 4171 § 2 k.c. i art. 4421 k.c., lecz

w zmianie przepisów k.p.a. regulujących stwierdzenie niezgodności z prawem

ostatecznej decyzji wyrządzającej szkodę, na wzór przepisów zawartych w k.p.c.

W państwie prawa, gdy obywatele ma gwarantowany dostęp do obsługi prawnej,

która ułatwi mu wystąpienie do właściwego organu o stwierdzenie czy decyzja jest

niezgodna z prawem, jeżeli decyzja taka wyrządził mu szkodę, powinien być

zobowiązany, pod rygorem utraty prawa do odszkodowania do wystąpienia

z wnioskiem o wydanie decyzji nadzorczej w stosunkowo krótkim czasie dwóch lub

trzech lat. Przedawnienie jego roszczenia powinno zaś biec od daty gdy decyzja

nadzorcza stanie się ostateczna.

Mając na uwadze, że za każdą z proponowanych interpretacji art. 417 1 § 2

k.c. i art. 4421 k.c. przemawiają ważne względy natury prawnej, a przyjęcie jednej

z nich wiąże się z istotnymi następstwami dla poszkodowanych i Skarbu Państwa

oraz innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność z art. 4171 § 2 k.c.,

uzasadnionym jest zajęcia w tej sprawie stanowiska przez cała Izbę Cywilną Sądu

Najwyższego.

III. Trzecie zagadnienie przedstawione we wniosku Pierwszego Prezesa

Sądu Najwyższego dotyczy, wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, przede

wszystkim tego jak rozumieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września

2003 r. K 20/02 (OTK 2003 nr 7A, poz.76). Sentencja tego wyroku, opublikowana

w Dz. U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1660, a także jego uzasadnienie nie pozostawiają

wątpliwości co do intencji Trybunału. W punkcie pierwszym sentencji Trybunał

stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za

niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody,

jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zaś w punkcie drugim tej sentencji

wskazał, że punkt pierwszy znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia

17 października 1997 r., czyli od wejścia w życie Konstytucji RP. Stanowisko

Trybunału rysuje się wyraźnie. Odszkodowanie za szkody, które powstały po

17 października 1997 r., dochodzone na podstawie art. 160 k.p.a., obejmować

powinno nie tylko rzeczywistą szkodę ale także utracone korzyści. W uzasadnieniu

wskazano, że w raz z wejściem w życie art. 77 ust 1 Konstytucji, który przewiduje

zasadę pełnego odszkodowanie za szkody wyrządzone działaniem władzy

publicznej, powstały podstawy do oceny realizacji tej konstytucyjnej zasady na

poziomie ustaw zwykłych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zasada ta

znajduje wyraz w kodeksie cywilnym. Naliczanie odszkodowania z wyłączeniem

lucrum cessans przewidziane w art. 160 k.p.a., poczynając od 17 października

1997 r., pozostawałoby wiec w rażącej sprzeczności z art. 77 ust 1, i stanowiło

niedopuszczalne na poziomie ustawowym zróżnicowanie sytuacji poszkodowanych.

Utrzymanie przewidzianego w tym przepisie ograniczenie odszkodowania,

dotyczyłoby przy tym konstytucyjnie gwarantowanego prawa do odszkodowania za

bezprawne wyrządzenie szkody w wypadkach uznawanych za szczególnie rażące

naruszenia. Przepis art. 160 k.p.a. przewiduje odszkodowanie za decyzje

administracyjne dotknięte wadami, które mają największy ciężar gatunkowy

w gradacji wad aktów i postępowań władzy publicznej. W konkluzji Trybunał

stwierdził, że „Konstytucjonalizacja prawa do reparacji szkód wyrządzonych

bezprawnie przez władzę publiczną nastąpiła z datą wejścia w życie Konstytucji.

Dlatego też dotyczyć ona musi tylko szkód powstałych od tej daty. W konsekwencji

za czas od 16 października 1997 r. nie można kwestionować konstytucyjności

ograniczenia odszkodowania w k.p.a. do damnum emergens. Sytuacja zmienia się

od 17 października 1997 r. i od tego momentu brak jest podstaw do naliczania

odszkodowania

z

wyłączeniem

lucrum

cesanc

dla

szkód

wyrządzonych

wykonywaniem władzy publicznej, także w postaciach wskazanych w art. 160

k.p.a.”

Na tle tego wydawałoby się niebudzącego wątpliwości stanowiska Trybunału

Konstytucyjnego pojawiła się rozbieżność w orzecznictwie, która skłoniła

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do przedstawienia trzeciego zagadnienia

sformułowanego

w

jego

wniosku.

W

orzecznictwie

Sądu

Najwyższego

zdecydowanie przeważa stanowisko, które jest zbieżne z sentencją, a zwłaszcza

uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r.

K 20/02. Zostało ono wyrażone w uchwale z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08,

OSNC 2009, nr 11, poz. 145 oraz wyrokach z dnia 22 stycznia 2008 r., II CSK

376/07 niepubl., z dnia 8 lutego 2008 r., I CSK 477/07, niepubl., z dnia 12 marca

2008 r., I CSK 435/07, niepubl., z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 464/07, niepubl.,

z dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/07, niepubl. z dnia 9 stycznia 2009 r., I CSK

272/08, niepubl, z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 306/08 niepubl. W orzeczeniach tych

przeważnie

Sąd

Najwyższy

odwołuje

się

wprost

do

wyroku

Trybunału

Konstytucyjnego i wskazuje, ze Trybunał za decydującą uznał datę powstawania

szkody w majątku osoby poszkodowanej, i nie wiąże prawa do pełnego

odszkodowania z innym zdarzeniem takim jak wydanie decyzji wadliwej, czy decyzji

nadzorczej. Jednocześnie Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że odmienny pogląd,

wiążący powstanie całej szkody wyłącznie z chwilą wydania wadliwej decyzji

administracyjnej prowadzi do uznania sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego

za niezrozumiałą i wewnętrznie sprzeczną. W takiej sytuacji pomimo uznania

częściowej niekonstytucyjności art. 160 § 1 k.p.a., w istocie uniemożliwia się

poszkodowanemu uzyskania odszkodowania w zakresie utraconych korzyści

(uchwała z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawił się jednak także odmienny

pogląd. W wyrokach z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 301/07 niepubl., z dnia

16 kwietnia 2009 I CSK 524/08, OSNC-ZD 2009, nr 4, poz. 106, z dnia 18 czerwca

2009 r., II CSK 26/09, niepubl., oraz w wyroku z dnia 15 października 2009 r.,

I CSK 66/09 niepubl. Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 160 k.p.a. może być

podstawą żądania odszkodowania za utracone korzyści tylko w przypadku, decyzja

wadliwa została wydana po wejściu w życie Konstytucji. Nawiązując do

podstawowej dla czynów niedozwolonych reguły intertemporalnej, zgodnie z którą

zobowiązanie z czynów niedozwolonych należy oceniać według przepisów

obowiązujących w chwili zdarzenia, z którym ustawa łączy odpowiedzialność

odszkodowawczą, Sąd Najwyższy uznał, że o tym czy ma zastosowanie art. 160

k.p.a. w brzmieniu nadanym mu przez wyrok Trybunału, powinna decydować chwila

wydania decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem. W konsekwencji chwila,

w której wynikły w jakiejkolwiek postaci uszczerbki z tej decyzji, powinna być

obojętna dla oceny stosowania art. 160 k.p.a. w brzmieniu nadanym mu wyrokiem

Trybunału. W ocenie Sądu stanowisko takie daje się pogodzić z określeniem

skutków czasowych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r.,

jeżeli przez szkodę rozumieć samo naruszenie prawnie chronionego dobra, to

powstanie szkody należy identyfikować z wydaniem wadliwej decyzji. (wyrok z dnia

16 kwietnia 2009, I CSK 524/08).

Oceniając oba stanowiska należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że

drugie z nich prowadzi w istocie do nadania sentencji wyroku z dnia 23 września

2003 r., innego znaczenia niż, jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, przypisywał

jej sam Trybunał. W uzasadnieniu wyraźnie Trybunał wskazuje, że „…określenie

rozmiarów szkody podlegającej naprawieniu” musi podlegać ocenie z punktu

wiedzenia standardów przewidzianych w Konstytucji, dlatego od momentu wejścia

jej w życie brak podstaw do naliczania odszkodowania z wyłączeniem lucrum

cessans. Chodzi więc o inne rozumienie szkody niż to jakie naddaje mu Sąd

Najwyższy w wyrokach, w których przyjęto, że powstanie szkody należy

identyfikować z wydaniem wadliwej decyzji.

Przeciwko takiemu stanowisku przemawiają także dodatkowe argumenty.

Nawet gdyby przyjąć, że mamy do czynienia tylko z jedną szkodą wyrządzoną

czynem niedozwolonym, na co może wskazywać literalna wykładnia przepisów k.c.

o czynach niedozwolonych, to i tak zwolennicy tej koncepcji przyjmują, że rozmiar

szkody może zwiększyć się z upływem czasu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego

należy wobec tego rozumieć w ten sposób, że mowa w nim o tej części szkody

(tych uszczerbkach), o którą zwiększyła się jednolicie pojmowana szkoda.

O wiele poważniejsze wątpliwości wzbudza koncepcja identyfikowania

szkody z wydaniem wadliwej decyzji, jeżeli wziąć pod uwagę, że w istocie w razie

wydania decyzji niezgodnej z prawem, można także wyodrębnić nie tylko czyn

niedozwolony polegający na wyrządzeniu szkody tą decyzją, ale również inne

niezgodne z prawem zachowanie organów władzy publicznej. Organy te są

przecież zobowiązane do zachowania zgodnego z prawem. Łączenie wobec tego

szkody i jej rozmiarów z chwilą wydania decyzji niezgodnej z prawem, w istocie

stwarza dogodną sytuację dla organów władzy publicznej działających niezgodnie

z prawem. Do czasu gdy decyzja pierwotna, niezgodna z prawem, która wyrządził

szkodę nie zostanie usunięta z obrotu, nie muszą się one obawiać konieczności

pełnej rekompensaty wyrządzonych szkód, gdyż nawet pod rządem Konstytucji

z 1997 r., odpowiedzialność taka nie powstanie. Nawet spójne dogmatycznie

koncepcje nie mogą zaś uzasadniać takiej wykładni, która prowadzi do skutków

sprzecznych

z

wprowadzonymi

tą

Konstytucją

standardami

ochrony

poszkodowanych bezprawnymi działaniami władzy publicznej.

IV. Mając na względzie, że każde z trzech zagadnień przedstawionych przez

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wymaga zajęcia stanowiska w istotnych

sprawach, w których wypowiadały się już powiększone składy Sądu Najwyższego,

a nawet cała Izba Cywilna, a także znaczenie rozstrzygnięcie tych zagadnień

zarówno z punktu widzenia teoretycznego (pojęcie czynu niedozwolonego,

o którym mowa w art. 4171 § 2 k.c., pojecie szkody, czy znaczenia decyzji

nadzorczej dla stosowania przepisów nowych lub dawnych), a także mając na

uwadze daleko idące skutki przyjętych rozwiązań dla poszkodowanych decyzjami

niezgodnymi z prawem oraz Skarbu Państwa i innych podmiotów odpowiadających

na podstawie art. 4171 § 2 k.c. – w pełni uzasadnionym jest przekazanie tych

zagadnień do rozstrzygnięcia całej Izbie Cywilnej Sądu Najwyższego.