III CZP 31/12 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III CZP 31/12

POSTANOWIENIE

Dnia 21 czerwca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Mirosław Bączyk (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Marian Kocon

SSN Bogumiła Ustjanicz

w sprawie z powództwa Firmy B. A.M. S. sp.j. z siedzibą w G.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie W.

o zapłatę,

na posiedzeniu jawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 21 czerwca 2012 r.,

na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Sąd Apelacyjny

postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r.,

"I. Czy w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje stwierdzenia we

właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji

administracyjnej jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej

na podstawie art. 4171 § 2 k.c., odszkodowania z powodu wydania

decyzji opartej na akcie prawnym, którego we właściwym

postępowaniu stwierdzono nieważność, można żądać na innej

podstawie, w szczególności więc, czy w sytuacji takiej będzie miał

zastosowanie art. 4171 § 1 k.c., czy też ogólna reguła

odpowiedzialności przewidziana w art. 417 k.c.?

II. Czy jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja administracyjna wydana na

podstawie aktu normatywnego, którego nieważność stwierdzono po

wydaniu tej decyzji?"

odmawia podjęcia uchwały.

Uzasadnienie

Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne – wyłoniło się –

w ocenie Sądu Okręgowego – na podstawie następującego stanu faktycznego.

Powód (spółka jawna zajmująca się działalnością w zakresie wydobywania,

wzbogacania i brykietowania torfu, wydobywania żwiru i piasku) wystąpiła

przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie na podstawie art. 471 1 § 1 k.c.

i wiązała wniesioną szkodę z istnieniem (obowiązywaniem) aktu normatywnego, tj.

rozporządzenia wojewody nr 168/06 Wojewody W. z dnia 31 lipca 2006 r. (Dz.

Urzędowy Woj. W. nr 132). Na podstawie tego aktu prawa miejscowego doszło do

wydania dwóch decyzji Wójta Gminy P. (z dnia 28 lutego 2007 r. i z dnia 14 maja

2007 r.) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na

budowie kopalni kruszywa na działkach odpowiednio nr 84 i 212/6. Zamierzona

inwestycja nie spełniała warunków określonych w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27

marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.

717 ze zm.). Nie była też zgodna z niektórymi postanowieniami wspomnianego

rozporządzenia Wojewody z dnia 31 lipca 2006 r. Ostatecznie Wojewódzki Sąd

Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2007 r. stwierdził nieważność tego

rozporządzenia. Powodowa Spółka jeszcze przed wejściem w życie tego aktu

prawa lokalnego, tj. przed dniem 6 sierpnia 2006 r. uzyskała odpowiednią koncesję

na poszukiwanie i rozpoznawanie kruszywa zlokalizowanego na działkach

wskazanych w koncesji.

Sąd Okręgowy rozpatrywał roszczenie odszkodowawcze strony powodowej

na podstawie art. 4171 § 2 k.p.c., wykluczając jako podstawę art. 417 1 § 1 k.c.

Przepis ten bowiem nie obejmuje stanów faktycznych, w których źródło szkody

stanowi akt stosowania prawa w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej,

wydany na podstawie wadliwego aktu normatywnego. Ma tu zastosowanie art. 4171

§ 2 zdanie drugie k.c., który przewiduje odszkodowanie wówczas, gdy ostateczna

decyzja

została

wydana

na

podstawie

wadliwego

aktu

normatywnego.

W rozpoznawanej sprawie nie tyle rozporządzenie nr 168/06, zawierające

abstrakcyjnie sformułowane zakazy, lecz wydane dwie decyzje Wójta z 2007 r.

mogą być uznane jako potencjalne zdarzenia wyrządzające szkodę. Niezbędne jest

jednak wzruszenie takich decyzji w stosownym postępowaniu (art. 147 § 1 i § 2

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi t.j.: Dz.U. z 2012 r. nr 270; cyt. dalej jako „p.p.s.a.”), co w danej

sprawie nie nastąpiło.

Rozpoznając

apelację

strony

powodowej,

Sąd

Apelacyjny

powziął

wątpliwość odnośnie do tego, jaka mogłaby być podstawa odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa w sytuacji, w której nie przewiduje się –

zdaniem Sądu – odpowiedniego postępowania prejudykacyjnego (stwierdzenia

niezgodności z prawem decyzji administracyjnej). Wątpliwości Sądu Apelacyjnego

koncentrują się także na tym, czy decyzja administracyjna wydana na podstawie

aktu normatywnego (lokalnego), którego nieważność stwierdzono po wydaniu tej

decyzji, może być uważana za decyzję wydaną bez podstawy prawnej

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z uzasadnienia przedstawionego zagadnienia prawnego wynika to, że

powstała kwestia odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa w związku

z wydaniem decyzji administracyjnych (wójta gminy) o odmowie ustalenia

warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kopalni kruszywa na

działkach objętych wcześniej odpowiednią koncesją. Decyzje te podjęte zostały

niezgodnie z niektórymi postanowieniami rozporządzenia Wojewody z dnia 31 lipca

2006 r., przy czym rozporządzenie to zostało ostatecznie uznane za nieważne

w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z powodu naruszenia przez nie

art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92

poz. 880 ze zm.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 3 tej

ustawy (Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego nr 132).

Przy założeniu, że „ustawa nie przewiduje stwierdzenia we właściwym

postępowaniu niezgodności z prawem decyzji administracyjnej jako przesłanki

odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 4171 § 2 k.c.”, Sąd

Apelacyjny zastanawiał się nad możliwością przyjęcia innej podstawy prawnej

odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa (art. 417 1 § 1 k.c, art. 417

k.c.) w sytuacji, w której do wydania wspomnianej decyzji doszło na podstawie aktu

prawnego (aktu prawa lokalnego), którego nieważność stwierdzono we właściwym

postępowaniu. Sąd Apelacyjny poszukuje także odpowiedzi na pytanie, czy

odpowiednim prejudykatem dla przyjęcia odpowiedzialności na podstawie art. 471

§ 2 k.c. może być wydanie aktu administracyjnego na podstawie aktu prawnego

(następnie unieważnionego), czy wówczas także akt administracyjny (decyzja

ostateczna) może być uznana za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art.

156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy przede wszystkim stwierdzić brak w uzasadnieniu przedstawionego

pytania prawnego odpowiedniej, pogłębionej argumentacji prawnej, mającej służyć

wykazaniu tego, że istotnie w związku z rozpatrywaną sprawą pojawiło się

„zagadnienie prawne budzące wątpliwości” w rozumieniu art. 390 § 1 k.p.c. Brak tu

bowiem odesłań do stanowisk prezentowanych w piśmiennictwie i dotyczących

poszukiwania odpowiedniego prejudykatu w sytuacji opisanej w tym pytaniu.

Przytoczono jedynie wyrywkowe, niekoniecznie reprezentatywne wypowiedzi

pojawiające się w piśmiennictwie prawniczym. Co więcej, nie sięgnięto nawet do

uzasadnienia projektu zmiany ustawy - kodeks cywilny oraz niektórych innych

ustaw z dnia 15 września 2003 r. (druk nr 2007), w którym wyjaśniono m.in.

legislacyjne motywy leżące u podstaw redakcji art. 417 1 § 1 i 2 k.c. Wskazano tam,

że „w art. 4171 § 1 mowa jest o naprawieniu szkody, gdy jej źródłem jest sam akt

normatywny, uznany następnie za niezgodny z Konstytucją RP, natomiast w § 2 zd.

drugie mowa jest o naprawieniu szkody, gdy jej źródłem jest indywidualne

rozstrzygnięcie

wydane

na

podstawie

aktu

normatywnego

niezgodnego

z Konstytucją (...), w tym zaś wypadku warunkiem żądania naprawienia szkody

byłoby

nie

tylko

normatywnego,

ale

stwierdzenie

wskazanej

również

niezgodności

niezgodności

z

dotyczącej

prawem

aktu

indywidualnego

rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie takiego aktu normatywnego – art. 401

k.p.c.)” (s. 4 uzasadnienia).

W literaturze prawa konstytucyjnego przyjmuje się stanowisko, że przepisy

prawa miejscowego podlegają różnym formom kontroli odnośnie do ich zgodności

z prawem. Taka weryfikacja legalności aktów prawa miejscowego (w tym

rozporządzeń

będącymi

przepisami

wykonawczymi

do

odrębnych

ustaw)

dokonywana może być przez NSA (art. 184 Konstytucji) i przez wojewódzki sąd

administracyjny (art. 147 § 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie NSA

przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego (uchwały)

następuje przez sąd administracyjny wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia

prawa (art. 147 § 1 k.p.a.; zob. np. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., II OSK

1527/08, Wspólnota 2009, nr 14, poz. 298).

Jeżeli zatem można przyjąć, że akt prawa miejscowego (rozporządzenie

wojewody z 2006 r.) został poddany weryfikacji legalności we właściwym

postępowaniu w rozumieniu art. 4171 § 1 k.c., to niezrozumiałe – bez bliższego

wywodu z odesłaniem do ustaleń faktycznych - pozostaje ogólne założenie

pytającego Sądu Apelacyjnego o tym, że „ustawa nie przewiduje stwierdzenia we

właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji administracyjnej jako

przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 417 1 § 2 k.c.”

Można bowiem przyjmować ogólnie, że postępowanie prejudykacyjne powinno

nastąpić także wówczas, gdy wyrządzenie szkody nastąpiło w wyniku wydania

decyzji ostatecznej na podstawie wadliwego (nieważnego) następczo aktu

normatywnego, w tym także - aktu prawa miejscowego (art. 4171 § 2 zd. drugie k.c.;

art. 147 § 2 p.p.s.a.). De lege lata jako zasadę przyjęto wymóg dwóch postępowań

prejudykacyjnych (weryfikacyjnych), pierwszego - odnoszącego się do wykazania

tzw. bezprawia legislacyjnego i drugiego - mającego stwierdzić tzw. bezprawie

administracyjne.

Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma podstawa

faktyczna zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego (art. 321 k.p.c.). Jeżeli wskazując

jako podstawę prawną roszczenia art. 4711 § 1 k.c., strona powodowa jednocześnie

podnosiła to, że szkoda nie była następstwem samego wydania aktu normatywnego

(następnie uznanego za nieważny), lecz „następstwem stosowania tego wadliwego aktu”

(pozew, k. 12 akt sprawy), to istotnie Sądy meriti mogły rozważać jako podstawę prawną

roszczenia odszkodowawczego art. 4171 § 2 k.c. Jako zdarzenie wyrządzające szkodę

strona powodowa wskazywała bowiem wyraźnie decyzje ostateczne Wójta z 2007 r.

odmawiające ustalenia warunków zabudowy inwestycyjnej. Problem jednak w tym, że Sąd

Apelacyjny – w uzasadnieniu pytania prawnego – powtarza za Sądem pierwszej instancji

stwierdzenie, iż „za oddaleniem powództwa przemawiają również inne względy”.

Jeżeli istotnie względy takie – jak wyjaśnia Sąd Apelacyjny – „nie mają jednak

związku

z przedstawionym

zagadnieniem

prawnym” (s. 4

uzasadnienia),

to powstaje zasadnicza kwestia o celowość prawną ewentualnej odpowiedzi na

postawione

pytanie

prawne,

które

przecież

miałoby

z

założenia

służyć

odpowiedniemu rozstrzygnięciu merytorycznemu.

Z przedstawionych względów należy przyjąć, że przedstawione Sądowi

Najwyższemu zagadnienia prawne nie odpowiada wymaganiom przewidzianym

w art. 390 § 1 k.p.c, a przede wszystkim - że budzi ono poważne wątpliwości

w świetle

odpowiednio

udokumentowanych

wypowiedzi

w

i judykaturze. W tej sytuacji Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

piśmiennictwie