III CZP 22/11 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III CZP 22/11

POSTANOWIENIE

Dnia 18 maja 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)

SSN Wojciech Katner

SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej

w Ł., przy ul. G. […]

przeciwko Miastu Ł. - Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej W. – K.

o zapłatę,

po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 18 maja 2011 r.,

na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Sąd Okręgowy

postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r.

"Czy administrowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego na

zasadach

mieszkaniowej,

komercyjnych

której

to

-

wspólnoty

nieruchomością

ta

jednostka

wspólnoty

samorządu

terytorialnego jest także członkiem - stanowi wykonywanie zadań

o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu przepisu art. 1

ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej

(Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) w związku z przepisem

art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)?"

odmawia podjęcia uchwały.

Uzasadnienie

Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne powstało przy

rozpoznawaniu przez Sąd Okręgowy apelacji od wyroku Sądu Rejonowego z dnia

10 listopada 2010 r., którym zasądzono na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej

Nieruchomości przy ulicy G. […] w Ł. od pozwanego Miasta Ł. kwotę 22202,39 zł z

ustawowymi odsetkami od kwoty 17620,27 zł od dnia 1 stycznia 2010 r. i od kwoty

4582,12 od dnia 2 lutego 2010 r.,

Pozwany

z

tytułu

w następującym stanie sprawy.

członkostwa

we

Wspólnocie

był

zobowiązany

do płacenia, zgodnie z uchwałą nr 2/2009 z dnia 31 marca 2009 r., zaliczek na

koszty zarządu nieruchomością wspólną, na fundusz eksploatacyjny i remontowy.

Na dzień 30 grudnia 2009 r. zaległość związana z tymi płatnościami obejmowała

17620, 27 zł oraz 4582,12 zł tytułem odsetek. Pozwany przedstawił do potrącenia

swoją

wierzytelność

z

tytułu

zarządzania

nieruchomością

wspólną

przez

Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Ł. – K. w okresie od listopada 2008 r. do

listopada 2009 r., w wysokości 17 620,27 zł. W wykonaniu uchwały nr 6/2003 r.

z dnia 25 kwietnia 2003 r., powołany nią zarząd, zgodnie ze zobowiązaniem,

również z tej uchwały wynikającym, zawarł w dniu 23 listopada 2003 r. umowę

z Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej Ł. – K., którą zlecił temu Zakładowi

prowadzenie administracji nieruchomością za określonym wynagrodzeniem.

W umowie zastrzeżono również, że jej wypowiedzenie mogło być dokonane na

piśmie pod rygorem nieważności. Z kolei uchwałą nr 12 z dnia 18 listopada 2008 r.

powołany został jednoosobowy zarząd w osobie Mirosława B., któremu uchwałą nr

13/2008 udzielono pełnomocnictwa do rozwiązania umowy z dnia 23 listopada

2003 r. i zawarcia umowy o administrowanie z E&M Spółką z ograniczoną

odpowiedzialnością w Ł. Pozwany zaskarżył obie te uchwały. Zarząd powódki

uznał, że umowa z dnia 23 listopada 2003 r. jest sprzeczna z prawem, z uwagi na

brak uprawnień Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej do wykonywania objętych nią

czynności, a zatem jako nieważna nie wymaga wypowiedzenia, o czym go

powiadomił i wezwał do wydania dokumentacji dotyczącej nieruchomości. W dniu

20 listopada 2008 r. została zawarta umowa ze Spółką E&M. Prawomocnym

wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r. Sąd Okręgowy uchylił uchwałę nr 12/2008,

stwierdzając brak uprawnień Mirosława B. do pełnienia obowiązków zarządcy, a w

pozostałym zakresie powództwo oddalił. Do końca maja 2009 r. Zakład Gospodarki

Mieszkaniowej wydał nowo powołanemu zarządcy - Alinie R. dokumentację

związaną z administrowaniem nieruchomością wspólną. Zarzut potrącenia Sąd

uznał za bezzasadny, przyjmując, że zakład budżetowy gminy nie może prowadzić

działalności gospodarczej poza sferą publiczną, choćby pośrednio skutkowało to

realizacją zadań w sferze użyteczności publicznej. Powierzenie prowadzenia takiej

działalności gminnej jednostce organizacyjnej w formie zakładu budżetowego jest

sprzeczne z art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.

U. nr 9, poz. 43 ze zm., dalej - u.w.l.) i jako nieważne nie mogło rodzić skutków

prawnych, także w zakresie prawa do wynagrodzenia. Pozwana umocowanie do

administrowania nieruchomościami wspólnymi wywodzi z art. 27 ustawy z dnia 24

czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz.93 ze zm.), art. 7

ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r.

Nr 142, poz. 1591, dalej - u.s.g.) oraz art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o

finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240).

Sąd Okręgowy uznał, że rozpoznanie sprawy wymaga wyjaśnienia istotnej

wątpliwości, związanej z zakresem uprawnień Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej

Ł. – K., będącego zakładem budżetowym pozwanej Gminy, do prowadzenia

działalności,

na

zasadach

komercyjnych,

obejmującej

administrowanie

nieruchomością wspólnoty mieszkaniowej, której jest ona również członkiem, a tym

samym, czy działalność ta stanowi wykonywanie zadań o charakterze użyteczności

publicznej, w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 u.g.k. w związku z art. 9 ust. 4 u.s.g.

Sąd ten podniósł, że zgodnie z art. 7 u.s.g. do zadań własnych gminy należy

zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w niewyczerpujący sposób

zostały wyszególnione w ustępie 1, a w art. 9 ust. 2 przewidziano, że gmina oraz

inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą

poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach

określonych w odrębnej ustawie. W art. 9 ust. 3 u.s.g. zastrzeżono, że formy

prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o

charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Zasady i formy

wykonywania

przez jednostki samorządu

terytorialnego

zadań

z zakresu

gospodarki komunalnej przewidziane zostały w ustawie o gospodarce komunalnej

(art. 1). W art. 2 wskazano, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez

jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego

zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Natomiast w przepisie art. 7

wyłączono możliwość prowadzenia

w formie zakładu budżetowego

zadań,

wykraczających poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Z art. 9 ust. 4

u.s.g. wynika, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są

zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i

nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności, w drodze świadczenia

usług powszechnie dostępnych. Również w art. 1 ust. 2 u.g.k. mowa jest o

zadaniach o charakterze użyteczności publicznej, gdzie wskazane zostało, że są to

zadania, objęte gospodarką komunalną, których celem jest bieżące i nieprzerwane

zaspokajanie

zbiorowych

potrzeb

ludności,

w

drodze

świadczenia

usług

powszechnie dostępnych. Sąd Okręgowy przyjął, że o zaliczeniu danej aktywności

do kategorii zadań z zakresu użyteczności publicznej decyduje rodzaj potrzeb

wymagających zaspokojenia. Swoiste cechy wyróżniające te potrzeby skłaniają do

traktowania ich jako podstawowych i codziennych, wymagających niezawodnego i

bezwzględnego zaspokajania w skali społecznej, warunkujących możliwość

bytowania ludzi i prowadzenia działalności w większych skupiskach. Należą one do

elementarnych potrzeb, które powinny być zaspokajane w każdym przypadku,

odnośnie każdego członka społeczności, w sposób stały i systematyczny, z

wyłączeniem możliwości zaspokajania ich indywidualnie, wymagające korzystania

ze wspólnych dla danej społeczności urządzeń. Działalność obejmująca te usługi

nie jest ukierunkowana na osiąganie zysku. W ocenie Sądu Okręgowego istotne

znaczenie ma stwierdzenie, czy płatna usługa, polegająca na administrowaniu

wspólnotą mieszkaniową w oparciu o umowę z dnia 23 listopada 2003 r. mieści się

w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej, ponieważ będzie to miało

decydujące znaczenie dla ważności tej umowy. Zapatrywanie zawarte w wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia

11 września 2003 r., II SA/Wr 1234/03, przyjmujące że odpłatne świadczenie, na

podstawie odrębnych umów, zawartych z innymi podmiotami niż gmina, usług

dotyczących zarządzania nieruchomościami nie wchodzi w zakres zadań własnych

gminy wymienionych w art. 7 u.s.g., ma charakter komercyjny i jako takie wykracza

poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Pogląd ten nie może być

traktowany jako wiążący, zwłaszcza że nie wynika wprost z przepisu prawa.

Przyjęcie go, prowadziłoby do uznania, że zakład budżetowy gminy nie jest

uprawniony

do

nieruchomością

prowadzenia

wspólnoty

działalności

w

zakresie

mieszkaniowej,

co

jednak

administrowania

jest

powszechnie

wykonywane na obszarze Ł. Pozwana umocowanie zakładu budżetowego do takiej

działalności wywodzi z art. 24 u.w.l., art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 14 ustawy z dnia 27

sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), ale

uregulowanie z zakresu finansów publicznych jest przepisem ogólnym w

odniesieniu do art. 7 u.g.k.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Regulacja zawarta w art. 390 § 1 k.p.c. ma szczególny charakter, ponieważ

prowadzi, stosownie do art. 390 § 2 k.p.c., do związania sądów niższych instancji

w danej sprawie poglądem Sądu Najwyższego, wyrażonym w podjętej uchwale.

Stanowi

zatem

wyjątek

od

przewidzianej

art.

ust.

Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej zasady podlegania sędziów tylko Konstytucji i ustawom.

Z tych względów konieczne jest dokonywanie wykładni objętych art. 390 § 1 k.p.c.

wymagań w sposób ścisły, oparty na literalnym znaczeniu przepisu, wyłączający

jakiekolwiek ustępstwa na rzecz argumentów celowościowych lub praktycznych,

które mogłyby prowadzić do niepożądanego, szerszego znaczenia normy prawnej

(por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 1999 r.,

III CZP 69/98, OSNC 1999/10/166; postanowienia z dnia 10 maja 2007 r., III CZP

32/07, niepubl.; z dnia 12 czerwca 2008 r., III CZP 42/08, niepubl.; z dnia

19 sierpnia 2009 r., III CZP 51/09, niepubl.; z dnia 22 października 2009 r., III CZP

75/09, niepubl.; z dnia 5 stycznia 2011 r., III CZP 110/10, niepubl.).

Zgodnie z utrwalonym

orzecznictwem,

przedstawione

Sądowi

Najwyższemu,

w oparciu o art. 390 § 1 k.p.c., zagadnienie prawne musi mieć abstrakcyjny

charakter i dotyczyć wykładni prawa, obejmować wątpliwość prawną, której

wyjaśnienie jest niezbędne do rozpoznania środka odwoławczego, z uwagi

na istnienie związku między tym zagadnieniem a podjęciem decyzji co do istoty

sprawy. Na występowanie tego związku wskazywać musi prawna spójność

zagadnienia i jego uzasadnienia, a także nawiązanie do stanu faktycznego sprawy.

Przedmiotem wątpliwości musi być problem prawny budzący rzeczywiście poważne

wątpliwości (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r.,

III CZP 127/10, niepubl.; z dnia 9 kwietnia 2010 r., III CZP 17/10, niepubl.; z dnia

22 maja 2009 r., III CZP 25/09, niepubl.; z dnia16 sierpnia 2008 r., III CZP 29/08,

niepubl.; z dnia 6 lipca 2007 r., III CZP 68/07, niepubl.). Za niedopuszczalne uznać

należy sprowadzanie zagadnienia prawnego jedynie do pytania o sposób

rozstrzygnięcia sprawy, czy dążenia do uzyskania wsparcia Sądu Najwyższego dla

jednoznacznie sformułowanego przez sąd drugiej instancji stanowiska, co do

właściwej wykładni stosowanych przepisów prawnych. Wyraźnego wskazania

wymaga, że istnieją argumenty przemawiające za jednym z możliwych rozwiązań

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2009 r.,

III CZP 75/09). Nie stanowi również samoistnej przesłanki do wystąpienia

z zagadnieniem prawnym ani waga objętego nim problemu, ani wyrażana

w doktrynie, czy orzecznictwie sądów rozbieżność w jego rozwiązywaniu, jeśli

wątpliwość może być usunięta w drodze ujednolicenia stanowisk. Sąd drugiej

instancji powinien dokonać analizy, która ma uzasadniać powzięcie poważnych

wątpliwości i podjąć próbę samodzielnego ich wyjaśnienia, mając na uwadze,

że zwykłe wątpliwości obowiązany jest rozwiązać we własnym zakresie. Instytucja

pytań prawnych nie służy zastępowaniu sądu w postępowaniu odwoławczym

w podejmowaniu decyzji zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy, w odniesieniu do

oceny prawnej stanowiącej jej podstawę (por. postanowienie Sądu Najwyższego

z dnia 20 maja 2005 r., III CZP 14/05, niepubl.).

Przedstawione

zagadnienie

prawne

nie

odpowiada

tym

wymaganiom.

Sformułowane zostało nieprecyzyjnie, skoro odnosi się ogólnie do jednostki

samorządu terytorialnego, chociaż w rozpoznawanej sprawie spór wiąże się jedynie

z działalnością gminy. Sąd Okręgowy, powołując się na powstanie poważnych

wątpliwości

dokonał

określenia

znaczenia

pojęcia

zadań

o

charakterze

użyteczności publicznej z uwzględnieniem uregulowań ustaw o samorządzie

gminnym i o gospodarce komunalnej oraz form wykonywania przez gminę zadań

własnych, a w ich ramach z zakresu użyteczności publicznej. Przyjął również, że

umowa z dnia 23 listopada 2003 r. obejmowała faktyczne wykonywanie czynności

w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością, będącą współwłasnością Gminy.

Następnie

przedstawił

stanowisko

Sądu

Rejonowego,

wsparte

poglądem,

wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września

2003 r. oraz przytoczył argumenty podniesione przez pozwaną w apelacji.

Nie dokonał jednak samodzielnie analizy przedstawionych uregulowań, określenia

charakteru czynności objętych powołaną umową, nie podjął próby oznaczenia

relacji między zadaniami z zakresu użyteczności publicznej i związanych

z wykonywaniem umowy. W uzasadnieniu postanowienia brak wyjaśnienia, na

czym polegają wątpliwości, jak też własnego stanowiska Sądu w podniesionej

kwestii, wskazującego przyczyny opowiedzenia się za przyjętą koncepcją.

Ponadto przedstawiony przez Sąd Okręgowy problem nie dotyczy bezpośrednio

istotnego dla rozstrzygnięcia sporu zagadnienia, którym jest konieczność

stwierdzenia, czy naruszenie art. 7 u.g.k. prowadzi do nieważności umowy z dnia

23 listopada 2003 r.

Z przepisów art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 3 i 4 u.s.g. oraz art. 1 ust. 2 u.g.k.

wynika, że wykonywanie przez gminę zadań użyteczności publicznej, które

stanowią element zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego,

może być prowadzone, stosownie do art. 2 u.g.k., w formach zakładu budżetowego

lub spółek prawa handlowego, z tym zastrzeżeniem, że zakłady budżetowe mogą

być wykorzystywane jedynie do wykonywania tych zadań (art. 7 u.g.k.).

Powołane przepisy art. 9 ust. 4 u.s.g. oraz art.1 ust. 2 u.g.k. określają zadania

użyteczności publicznej przez wskazanie celu, jaki powinny spełniać - bieżące

i nieprzerwane

zaspokajanie

zbiorowych

potrzeb

ludności

-

w

drodze

świadczenia usług powszechnie dostępnych. Nie wymieniają natomiast, nawet

przykładowo, o jakie rodzaje zadań chodzi. Treść tych przepisów zezwala na

stwierdzenie, że wyróżniają się one szczególnymi i kwalifikowanymi cechami,

a polegają na organizowaniu lub bezpośrednim świadczeniu usług, z tym,

że świadczeniem usług mogą zajmować się podmioty wymienione w art. 2 u.g.k.

Wypowiedzi przedstawicieli doktryny dają podstawę do przyjęcia, że usługi te

są powszechnie dostępne, z uwagi na ich publiczny charakter lub zagwarantowanie

prawnie

dostępu

do

nich

wszystkim

zainteresowanym

podmiotom.

Również potrzeby, które zaspokajają te usługi charakteryzowane są jako

szczególne i kwalifikowane, bo związane z użytecznością publiczną i należące do

kategorii elementarnych, absolutnych, podstawowych i powszechnie występujących

w sferze infrastruktury technicznej lub społecznej. Cechy te sprawiają, że usługi,

które czynią im zadość muszą być zawsze wykonywane w sposób bieżący

i nieprzerwany. Działalność podmiotów świadczących te usługi może być odpłatna,

czy zarobkowa, ale nie jest bezpośrednio nastawiona na osiąganie zysku.

Szeroki zakres pojęciowy użyteczności publicznej czyni niemożliwym precyzyjne

określenie rodzaju potrzeb zaliczanych do ogólnospołecznych, a tym samym zadań

mających na celu ich zaspokojenie. Można jedynie wskazać, że powszechnie

zaliczane są do usług publicznych: oświetlenie ulic, sygnalizacja świetlna w ruchu

drogowym, odwodnienie ulic, urządzanie terenów zielonych i rekreacyjnych oraz

utrzymanie cmentarzy. Regulacje prawne gwarantują obywatelowi gminy dostęp do

usług

w postaci

dostarczania

wody,

odprowadzania

ścieków,

przesyłania,

dystrybucji i sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych (por. wyrok NSA

w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05 niepubl.) i ciepła do

gospodarstw domowych, przewozu osób (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia

19 lipca

2005

r., I OSK

130/05

niepubl.), świadczeń

opieki zdrowotnej

finansowanych ze środków publicznych, świadczeń z zakresu pomocy społecznej,

edukacyjno-oświatowych,

W orzecznictwie

bibliotecznych

oraz

prowadzenia

targowiska.

administracyjnym za nieobjęte ramami użyteczności publicznej

uznano: umieszczanie reklam, umieszczanie materiałów informacyjnych na

tablicach i słupach ogłoszeniowych należących do gminy, ustalanie marży przy

dystrybucji biletów jednorazowych, udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów

zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego, realizowanie zadań

z zakresu

kultury

fizycznej

ukierunkowanej

na

sport

profesjonalny.

Ocena przykładowo przytoczonych rodzajów usług zezwala na przyjęcie, że nie

należy do zadań o charakterze użyteczności publicznej zaspokajanie potrzeb

jednostkowych. Przyjmuje się, że zarząd nieruchomością prywatną i o własności

mieszanej ma na celu zaspokajanie indywidualnych potrzeb mieszkańców gminy

(tak Edyta Hadrowicz „Prawa i obowiązki gminy we wspólnocie mieszkaniowej”

Samorząd

Terytorialny

10/2009),

ponieważ

wiąże

się

z indywidualnym

zaspokajaniem potrzeb mieszkańców gminy, które istnieją obiektywnie i nie łączą

się z przymusem korzystania z usług zakładu budżetowego.

Katalog zadań przewidzianych w art. 9 ust. 4 us.g. i art. 1 ust. 2 u.g.k. jest

otwarty i zmienny, uwarunkowany cyklem życia mieszkańców, warunkami

zewnętrznymi

oraz

ogólną

sytuacją

społeczno-gospodarczą,

co

wymaga

dostosowywania świadczenia usług do tych zmian. Stwierdzenie, czy konkretnie

świadczone usługi spełniają omówione przesłanki dokonywane być powinno

w okolicznościach konkretnej sprawy, przez odniesienie ich do wyróżnionych cech

tych zadań, wskazujących na ich wagę dla społeczności gminnej. Za skupieniem

aktywności zakładu budżetowego na tych właśnie zadaniach przemawia jego

podporządkowanie

gminie,

gwarantujące

ciągłość

i

niezawodność

ich

wykonywania. Prowadzenie natomiast działalności w warunkach rynkowych

angażowałoby bezpośrednio gminę w prowadzenie działalności gospodarczej,

co nie zostało przewidziane przepisami i mogłoby niekorzystnie wpływać na

realizację

elementarnych

potrzeb,

niezbędnych

ogółowi

jej

mieszkańców.

Przy rozważaniu regulacji prawnych z zakresu finansów publicznych należy

uwzględnić te, które obowiązywały w okresie zawierania umowy i powstania

wierzytelności pozwanej, a zatem ustawy o finansach publicznych z dnia

26 listopada 1998 r. (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) i z dnia 30 czerwca 2005 r.

(Dz. U. Nr 249, poz. 2104), która utraciła moc, w zakresie łączącym się

z przedmiotem sporu, z dniem 1 stycznia 2010 r.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy odmówił podjęcia uchwały na

podstawie art. 390 k.p.c. w związku z art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r.

o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.).