III CZP 129/09 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III CZP 129/09

POSTANOWIENIE

Dnia 12 marca 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący)

SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

SSN Bogumiła Ustjanicz

w sprawie z powództwa Jadwigi K.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu

przez Prezydenta m. Warszawy

o odszkodowanie,

na posiedzeniu jawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 12 marca 2010 r.,

na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego

przez Sąd Apelacyjny

postanowieniem z dnia 20 października 2009 r.,

„a. czy istnieje adekwatny związek przyczynowy pomiędzy

zaniechaniem przez Państwo rozpoznania wniosku złożonego przez

powódkę 13 października 1948 r. na podstawie art. 7 dekretu

z 26 października 1945 r. o gruntach warszawskich a szkodą tak

w postaci utraty prawa użytkowania wieczystego jak i w postaci

utraconych korzyści, w związku z treścią decyzji odmownej z dnia

16 września 2002 r., gdy podstawą odmowy jest fakt zabudowy gruntu

budynkiem mieszkalnym przez Państwo po roku 1945 przy założeniu,

że wniosek powódki rozpoznany niezwłocznie prowadziłby do jego

uwzględnienia;

b. z jaką chwilą rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia

roszczenia o zasądzenie odszkodowania za szkodę w obu jej

postaciach – którą strona wiąże z zaniechaniem przez Państwo

rozpoznania jej wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy –

trwającym od jego złożenia 13 października 1948 r. - do wydania decyzji

odmownej 16 września 2002 r.?"

odmawia podjęcia uchwały.

Uzasadnienie

Sąd Apelacyjny rozpoznając apelację powódki Jadwigi K. od wyroku Sądu

Okręgowego w W. z dnia 19 listopada 2008 r. powziął istotne wątpliwości i na

podstawie art. 390 § 1 k.p.c. przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia

zagadnienie prawne sformułowane w sentencji swojego postanowienia z dnia 20

października 2009 r. Zagadnienie to powstało na tle następującego stanu

faktycznego.

Dnia 13 października 1948 r. powódka złożyła wniosek o przyznanie jej

prawa własności czasowej do niezabudowanej nieruchomości położonej w W., a

składającej się z dwóch działek ewidencyjnych nr 72 o pow. 913 m2 i nr 81 o pow.

17 m2 z obrębu 2-02-04. Właścicielka nieruchomości została pobawiona jej

użytkowania przed dniem 5 kwietnia 1958 r. (decyzja z dnia 9 lutego 1978 r. nr [...]

Urzędu Dzielnicowego W. – W.). Protokół przejęcia nieruchomości został

sporządzony dnia 21 lutego 1957 r.

Decyzją z dnia 16 września 2002 r. (zmienioną częściowo decyzją

Prezydenta m. Warszawy z dnia 25 czerwca 2009 r. nr [...]) – Burmistrz Gminy W.

C. ustanowił prawo wieczystego użytkowania do działki o pow. 531 m 2 oznaczonej

nr ewidencyjnym 72/1, zaś odmówił ustanowienia tegoż prawa do części gruntu o

pow. 382 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 72/2, uznał się

niewłaściwym co do działki nr 81 o pow. 17 m 2. Grunt oznaczony jako działka

ewidencyjna 72/2 o pow. 382 m2 zabudowany jest budynkiem mieszkalnym

wybudowanym po 1945 r. ze środków Skarbu Państwa i okoliczność ta, jak wynika

z uzasadnienia decyzji z dnia 16 września 2002 r., była powodem odmowy

ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawczyni.

Po ostatecznym sprecyzowaniu źródła szkody i podstawy faktycznej

żądania, zdaniem Sądu Apelacyjnego, powódka swoje żądanie wywodzi z czynu

niedozwolonego popełnionego przez funkcjonariuszy publicznych polegającego na

zaniechaniu wydania decyzji w sprawie wszczętej wnioskiem o przyznanie jej

prawa własności czasowej do niezabudowanej nieruchomości położonej w W.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. Sąd Okręgowy w W. powództwo

oddalił. Zagadnienie prawne, przedstawione przez Sąd II instancji dotyczy dwóch,

w ocenie Sądu Apelacyjnego, istotnych kwestii: 1) czy w rozpoznawanej sprawie

pomiędzy zdarzeniem w postaci zaniechania wydania prawem przewidzianej

decyzji a szkodą jakiej doznała powódka istnieje adekwatny związek przyczynowy

oraz 2) z jaką chwilą rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia roszczenia

o zasądzenie odszkodowania za szkodę wywołaną zaniechaniem wydania decyzji

w okresie od dnia złożenia wniosku w dniu 13 października 1948 r. do dnia wydania

decyzji odmownej w dniu 16 września 2002 r.

Gdy chodzi o pierwszą kwestię Sąd Apelacyjny wskazał, że w literaturze

i orzecznictwie przyjmuje się, iż za normalne następstwo danego zdarzenia uważa

się taki skutek, który zazwyczaj, w zwykłym porządku rzeczy jest konsekwencją

tego zdarzenia. Jednakże wskazuje się, że czynnikiem mającym znaczenie,

a osłabiającym ową „normalność” czy „typowość” jest sam upływ czasu. Podkreślił,

że w rozpoznawanej sprawie pojawia się „nowe" zdarzenie – wybudowanie na

gruncie budynków. Ten fakt wydaje się być „bezpośrednią" przyczyną szkody.

Istnieje więc więcej niż jedna przyczyna, którą należy brać pod uwagę przy ocenie

związku przyczynowego. Aby ustalić odpowiedzialność za każde ze zdarzeń

tworzących ów łańcuch przyczynowości, należy dokonać oceny normalności relacji

pomiędzy poszczególnymi ogniwami łańcucha.

Sąd Apelacyjny podkreślił, że jeżeli kierować się celem normatywnego ujęcia

przyczynowości adekwatnej, którym jest wyznaczenie odpowiadającej słuszności

granicy między tymi skutkami, które można przypisać pozwanemu o naprawienie

szkody, a tymi, których przypisać mu nie można - powstaje uzasadniona wątpliwość

co do istnienia takiego adekwatnego związku przyczynowego w niniejszej sprawie,

w szczególności w odniesieniu do szkody w postaci utraconych korzyści.

Gdy chodzi o druga kwestię podniesioną w przedstawionym Sądowi

Najwyższemu zagadnieniu prawnym, to Sąd Apelacyjny podkreślił, że rozważenia

wymaga – przy tak określonym przez powódkę źródle szkody – czy czyn

niedozwolony w postaci bezczynności funkcjonariuszy państwowych skutkował

odpowiedzialnością Skarbu Państwa, a jeżeli tak, to w jakim okresie, oraz – przede

wszystkim – czy bezczynność ta mogła stanowić źródło szkody i być przesłanką

odpowiedzialności Skarbu Państwa od 1948 r. aż do 2002 r., tj. od chwili kiedy

obowiązek działania powstał – do chwili wydania decyzji administracyjnej

rozpoznającej wniosek powódki o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie

–

prawa

wieczystego

użytkowania).

Następnie

Sąd

Apelacyjny

szeroko

przeanalizował przepisy prawne, które jego zdaniem, mogły wchodzić w grę jako

podstawa odpowiedzialności Skarbu Państwa w tym okresie. Wskazał, że w okresie

gdy rozpoczynało się zaniechanie funkcjonariuszy państwowych, które zdaniem

powódki jest źródłem jej szkody, Państwo w ogóle nie odpowiadało za skutki

działań władczych.

Taką odpowiedzialność przewidział dopiero ustawa z dnia

15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwo za szkody wyrządzone przez

funkcjonariuszów państwowych (Dz. U. Nr 54, poz. 243), której przepisy weszły

następnie do kodeksu cywilnego. Istotna zmiana w tym zakresie nastąpiła po

wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks

cywilny oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z zmianami wprowadzonymi tą

ustawą odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za niezgodne

z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej określa

przepis art. 417 § 1 k.c. Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie ma zastosowania przepis

art. 4171 k.c., jako że powódka nie upatruje źródła szkody w wydaniu decyzji

administracyjnej.

Przedawnienie roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej czynem

niedozwolonym reguluje przepis art. 4421 k.c., przy uwzględnieniu treści przepisów

ogólnych o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i następne k.c.). Za utrwalony przy

tym należy uznać pogląd, że przepisy o przedawnieniu roszczeń z czynów

niedozwolonych są przepisami szczególnymi wobec art. 120 k.c. również

w odniesieniu do ustalenia początku biegu przedawnienia. Decydujące znaczenie

ma moment (chwila) zdarzenia wywołującego szkodę, co oznacza między innymi,

i co zostało zaakceptowane w orzecznictwie, że wówczas, gdy szkoda powstaje po

upływie 10 lat od zdarzenia sprawczego, bez względu na to czy i kiedy dowiedział

się o niej poszkodowany, roszczenie o naprawienie szkody może się przedawnić,

zanim powstanie szkoda lub zanim poszkodowany dowie się o jej istnieniu.

Wątpliwości Sądu Apelacyjnego wiążą się przede wszystkim z tym jak

rozumieć zdarzenie wywołujące szkodę w sytuacji gdy jest nim zaniechanie,

którego trwało od 1948 r. do 2002 r. Jeżeli przyjąć, że zdarzeniem tym jest

początek bezprawnego zaniechania, to racje należałoby przyznać Sądowi

Okręgowemu, który uznał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają

przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za

szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych i zgodnie z art. 6 ust. 1

powołanej ustawy przedawnienie roszczenia powódki nastąpiłoby 14 kwietnia

1952 r. a zatem byłoby przedawnione w chwili wejścia w życie tej ustawy.

Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego Sąd Apelacyjny wskazał,

że w podobnych sytuacjach uznano, iż w przypadku przestępstwa ciągłego bieg

terminu przedawnienia z art. 442 § 3 k.c. rozpoczyna się z dniem kiedy ustała

sposobność do dokonywania zorganizowanego zaboru mienia społecznego.

Natomiast

rozważając

odpowiedzialność

za

zaniechanie

legislacyjne

Sąd

Najwyższy przyjął, że zaniechanie legislacyjne nie jest zdarzeniem jednorazowym,

lecz stanem rzeczy, który utrzymuje się przez pewien czas, przyjął jednak, że

zgodnie jednak z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. do stanów prawnych

powstałych przed 1 września 2004 r. stosuje się przepisy obowiązujące w chwili

powstania stanu zaniechania.

Biorąc pod uwagę, że brak jest jednoznacznego poglądu orzecznictwa

i doktryny co do tego jak oceniać przedawnienie roszczeń o naprawienie szkody

spowodowanej zaniechaniem wydania decyzji przewidzianej prawem, które

rozpoczęło się w 1948 roku i trwało do 2002 r. Sad Apelacyjny przedstawił to

zagadnienie do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Trafnie Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że normatywnym celem adekwatnego

związku przyczynowego jest wyznaczenie odpowiadającej słuszności granicy

pomiędzy tymi skutkami, które można przypisać pozwanemu o naprawienie szkody,

a tymi których przypisać mu nie można. Realizacja takiego celu normatywnego jest

możliwa tylko w konkretnych okolicznościach. Sąd rozpoznający sprawę musi więc

dokonać oceny stanu faktycznego i na tej podstawie ustalić, czy pomiędzy

określonymi zdarzeniami faktycznymi a szkodą można stwierdzić istnienie

adekwatnego związku przyczynowego. Także w sytuacji złożonej, gdy chodzi

o trwające wiele lat zaniechanie wydania prawem przewidzianej decyzji, w czasie

którego nastąpiły inne zdarzenia, to sąd orzekający w sprawie musi, w granicach

zakreślonej w przepisach k.p.c. swobody, ocenić stan faktyczny. Stwierdzenie

istnienia adekwatnego związku przyczynowego jest więc ustaleniem faktycznym,

a nie zagadnieniem prawnym, którego rozstrzygnięcie może mieć ogólny walor

a nie tylko znaczenie dla konkretnej sprawy. Wbrew odmiennej opinii Sądu

Apelacyjnego, takie też stanowisko wyraził już Sąd Najwyższy w uchwale z

21 marca 2003 r. III CZP 6/03 (niepubl.). Stwierdzając, że uszczerbek majątkowy

wynikły na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku

złożonego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279),

stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. podkreślił jednocześnie wyraźnie, iż

o tym, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezaspokojenia

wspomnianego uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy.

W rozpoznawanej sprawie takiej oceny może dokonać tylko sąd rozpoznający

sprawę.

Gdy chodzi o sposób ustalenia przedawnienia roszczenia w sytuacji gdy

zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest trwające wiele lat zaniechanie wydania

decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami wspomnianego wyżej dekretu

z dnia 26 października 1945 r., to zwrócić należy uwagę na okoliczność, której

Sąd Apelacyjny w ogóle nie rozważył. Przedstawiając zagadnienie prawne Sądowi

Najwyższemu założył on, że gdyby wniosek powódki rozpoznano niezwłocznie to

zostałby on uwzględniony. O spełnieniu przesłanki z art. 7 ust 2 wspomnianego

dekretu z dnia 26 października 1945 r., czyli o tym, czy korzystanie z gruntu przez

dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według

planu zabudowy decyduje jednak plan z chwili rozpoznania wniosku. Takie trafne

stanowisko

jest

przyjmowane

w

orzecznictwie

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada

2008 r., I OPS 5/8, ONSA i WSA 2009/2/18). To, że wniosek nie został

uwzględniony w 2002 r. nie może wiec mieć decydującego znaczenia, dla oceny

czy mógł on być uwzględniony wcześniej. Dla ustalenia, czy zaniechanie wydania

decyzji mogło narazić powódkę na szkodę decydujące znaczenie ma ocena, czy

według planu zabudowy istniejącego w czasie gdy wniosek taki powinien zostać

rozpoznany, korzystanie przez nią z gruntu dało się pogodzić z jego

przeznaczeniem określonym w tym planie. Jeżeli zgodnie z ówczesnym planem

zabudowy wniosek powódki nie mógł być uwzględniony, to ewentualna możliwość

żądania odszkodowania przez powódkę mogłaby się opierać tylko na szczególnej

podstawie, jaką stwarza art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), oczywiście

zakładając, że spełnione zostały przesłanki określone tym przepisem.

Odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne przez Sąd Apelacyjny,

bez dokonania wskazanych ustaleń jest przedwczesna. Warto natomiast zwrócić

uwagę, że gdyby się okazało, że powódka mogła uzyskać prawo zabudowy lub

własności czasowej, w razie rozpatrzenia jej wniosku bez zbędnej zwłoki, czyli że

bezczynność organów administracji naraziło ją na szkodę, to w orzecznictwie

i doktrynie można odnaleźć, wbrew temu co twierdzi Sąd Apelacyjny, poglądy na

temat tego od kiedy liczyć bieg terminu przedawnienie roszczeń o naprawienie

szkody spowodowanej długotrwałym zaniechaniem. Jak wskazał Sąd Najwyższy

w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., I CSK 222/06, (niepubl.) przy zaniechaniu

mającym charakter ciągły zdarzenie wyrządzające szkodę, od którego należy liczyć

10-letni termin przedawnienia, trwa aż do chwili, gdy stan takiego bezprawnego

zaniechania ustał. Przy ustalaniu czy pomiędzy takim zaniechaniem a szkodą

istnieje adekwatny związek przyczynowy nie można z góry zakładać, że upływ

czasu nawet długotrwały powoduje brak podstaw do stwierdzenia istnienia takiego

związku. Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika przeciwny

wniosek Sąd ten wielokrotnie przyjmował, że mimo znacznego odstępu czasowego

dzielącego zdarzenie od szkody, adekwatny związek przyczynowy może zachodzić

(wyrok z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00, OSP 2004, z. 1, poz. 3; wyrok

z dnia 11 stycznia 2001 r., I CKN 117/00 niepubl.; wyrok z dnia 2 marca 2006 r.,

I CSK 90/05, OSNC 2006, nr 11, poz. 93; wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r., I CSK

238/08 niepubl.). Z orzeczeń tych, aprobowanych przez doktrynę, wynika także

wniosek, że adekwatny związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. może

mieć

charakter

wieloczłonowy.

Przy

rozpoznawaniu

spraw

dotyczących

nieruchomości warszawskich w orzecznictwie wskazuje się, że odmowa przyznania

własności czasowej każdorazowo zwiększy prawdopodobieństwo rozporządzenia

nieruchomością, co może prowadzić do utraty własności przez poszkodowanych

decyzją odmowną lub bezprawnym niewydaniem takiej decyzji. Należy więc uznać,

że pomiędzy każdym z tych ogniw, jak również między pierwszym i ostatnim może

istnieć związek przyczynowy. Upływ czasu między zdarzeniami nie ma tu

decydującego znaczenia gdyż właściciel może w granicach swego władztwa

dokonać rozporządzenia w chwili, którą uzna za stosowną. W sytuacji zaś gdy

rozporządzenie takie zostało dokonane przez Skarb Państwa w okresie gdy organy

administracyjne pozostają w zwłoce z wydaniem decyzji, która mogła takiemu

rozporządzeniu zapobiec, nie jest wykluczone stwierdzenie, że pomiędzy

zaniechaniem wydania decyzji, rozporządzeniem nieruchomością, a szkodą jaką

poniósł w efekcie dawny właściciel gruntu, który złożył wniosek w trybie art. 7

dekretu z dnia 26 października 1945 r., istnieje adekwatny związek przyczynowy.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia.