III CZP 122/13 · Sąd Najwyższy

Sygn. akt III CZP 122/13

UCHWAŁA

Dnia 27 marca 2014 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Mirosław Bączyk (przewodniczący)

SSN Iwona Koper

SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)

Protokolant Bożena Kowalska

w sprawie z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej L. - Własnościowej "Z." w M.

przeciwko Ł. M., K. S. i A. M.

o nakazanie,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 27 marca 2014 r.,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w K.

postanowieniem z dnia 20 września 2013 r.,

"Czy sprawowany przez spółdzielnię zarząd nieruchomościami

wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni w ramach

art. 27 u. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach

mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.)

uprawnia spółdzielnię do samodzielnego podejmowania decyzji

odnośnie tych nieruchomości także w zakresie czynności

przekraczających zakres zwykłego zarządu czy też potrzebne jest

pozyskiwanie przez spółdzielnię zgody każdego z współwłaścicieli

zgodnie z art. 199 k.c.?"

podjął uchwałę:

Spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać

czynności

przekraczających

zakres

zwykłego

zarządu

nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia

2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, jedn. tekst: Dz.U.

z 2013 r., poz. 1222).

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy w M. wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r. nakazał K. S., aby

udostępniła Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej „Z.” lokal

mieszkalny oznaczony nr 40 położony w budynku nr […] przy osiedlu J. w D. w celu

wykonania robót remontowych polegających na wymianie wewnętrznej instalacji

cieplnej wody, a także nakazał Ł. M. i A. M., aby udostępnili tej Spółdzielni lokal

mieszkalny oznaczony nr 3 położony w budynku nr […] przy osiedlu J. w D. w celu

wykonania robót remontowych polegających na wymianie wewnętrznej instalacji

cieplnej wody. Ustalił, że Spółdzielnia rozpoczęła remont systemu zaopatrywania

budynków w ciepłą wodę. Remont nie został zakończony z uwagi na odmowę

udostępnienia kilkunastu mieszkań, w tym mieszkań pozwanych. K. S., Ł. M. i A. M.

są właścicielami lokali i nigdy nie wyrażali w jakiejkolwiek formie zgody na

przeprowadzanie robót remontowych polegających na wymianie wewnętrznej

instalacji cieplnej wody w budynkach, w których znajdują się ich mieszkania.

Sąd Rejonowy przyjął, że Spółdzielnia była uprawniona do samodzielnego

podjęcia decyzji w przedmiocie remontu instalacji, bowiem sprawuje zarząd

nieruchomością

wspólną

w

zakresie

czynności

zwykłego

zarządu

i przekraczających zakres zwykłego zarządu, niezależnie od stanowiska właścicieli

poszczególnych lokali (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.

o spółdzielniach mieszkaniowych, jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1222; dalej:

"u.s.m."), w konsekwencji czego nie ma w sprawie zastosowania art. 199 k.c.

i w związku z tym pozwani są obowiązani do udostępnienia lokali w celu wykonania

prac remontowych.

Pozwani wnieśli apelacje od wyroku Sądu Rejonowego.

Sąd Okręgowy w K. przy rozpoznawaniu apelacji powziął wątpliwość

wyrażoną w zagadnieniu prawnym przedstawionym do rozstrzygnięcia Sądowi

Najwyższemu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zagadnienie prawne dotyczy wykładni art. 27 ust. 2 u.s.m., zgodnie z którym

zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest

wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18

ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (jedn. tekst: Dz.U.

z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.; dalej: "u.w.l."), choćby właściciele lokali nie byli

członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 u.s.m. Przepisów ustawy

o własności

lokali

o

zarządzie

nieruchomością

wspólną

nie

stosuje

się,

z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Według art. 18 ust. 1 u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu

odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu

notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności

mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej.

Zagadnienie prawne sprowadza się do tego, czy "zarząd powierzony"

w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. w związku z art. 18 ust. 1 u.w.l. obejmuje

wyłącznie czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy również

czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Sąd Najwyższy dotychczas nie

wypowiadał się wyraźnie w tym zakresie. Jedynie w wyroku z dnia 22 marca

2012 r., IV CNP 80/11 (niepubl.) Sąd Najwyższy przyjął, że na podstawie art. 27

u.s.m.

spółdzielnia

mieszkaniowa

z

mocy

ustawy

sprawuje

zarząd

nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność jej i innych właścicieli

lokali jak zarząd nieruchomościami stanowiącymi wyłącznie jej własność.

Nie przesądził natomiast, w jakim zakresie jest wykonywany ten zarząd.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego ogólnie wskazuje się też ogólnie, że przepisy

art. 241 - 27 u.s.m. oznaczają preferowanie przez ustawodawcę zarządu spółdzielni

mieszkaniowej we wszystkich sytuacjach, w których jest ona współwłaścicielem

nieruchomości wspólnej. Mają na celu ochronę interesów członków spółdzielni

dysponujących spółdzielczymi prawami do lokali mieszkalnych, zapewnienie

sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną do czego spółdzielnia ze swoją

strukturą organizacyjną jest lepiej przygotowana (uchwała Sądu Najwyższego

z dnia 9 lutego 2012 r., III CZP 89/11, OSNC 2012, nr 7-8, poz. 86). Podkreśla się,

że art. 27 ust. 2 u.s.m. wynika, iż wykonywanie zarządu stanowi obowiązek

spółdzielni. Zbyt szerokie rozumienie podstaw wygaśnięcia tego obowiązku może

prowadzić do sytuacji, ze żaden podmiot nie jest zobowiązany do wykonywania

zarządu nieruchomością wspólną. To zaś byłoby nie do pogodzenia z gospodarczą

funkcją nieruchomości wspólnej, która musi być stale zdatna do użytku w celu

zapewnienia współwłaścicielom normalnego korzystania z lokali. Przepis art. 27

ust. 2 u.s.m. w przyjętym rozumieniu nie tylko umożliwia sprawne zarządzanie

nieruchomością wspólną, ale również ma znaczenie gwarancyjne dla właścicieli

lokali

nie

będących

członkami

spółdzielni,

gdyż pozwala

im

oczekiwać,

że w odniesieniu do nieruchomości wspólnej będą podejmowane czynności

zarządu (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008 r., III CZP 100/08,

OSNC 2009, nr 10, poz. 140). Wskazuje się, że prawa właścicieli są w dostateczny

sposób chronione regulacją zawartą w art. 241 u.s.m., prawa te chroni również

możliwość zaskarżania do sądu uchwał walnego zgromadzenia spółdzielni oraz

przewidziana w art. 4 ust. 8 u.s.m. możliwość kwestionowania na drodze sądowej

wysokości opłat związanych z eksploatacją i utrzymaniem lokali i nieruchomości

wspólnych oraz innych kosztów zarządu tymi nieruchomościami (uchwała Sądu

Najwyższego z dnia 9 lutego 2012 r., III CZP 89/11, OSNC 2012, nr 7-8, poz. 86).

Rozważane

zagadnienie

było

natomiast

przedmiotem

rozstrzygnięć

w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Niewątpliwie największe znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12

(ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 23). Sąd ten przyjął, że zarząd sprawowany na

podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. uprawnia spółdzielnię do samodzielnego

dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania

zgody właścicieli lokali wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej

nieruchomości wspólnej. Podkreślił, że z art. 27 ust. 2 u.s.m. nie wynika zakres

powierzonego spółdzielni zarządu, a jednocześnie w tym przepisie kategorycznie

wyłączono możliwość zastosowania ustawy o własności lokali. Zatem podstawę

oceny stanowią przepisy kodeksu cywilnego, co wynika również z art. 1 ust. 2 u.w.l.

Przy uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się

do konieczności zastosowania tzw. prokonstytucyjnej metody wykładni prawa,

co oznacza wybór wariantu interpretacyjnego, który najpełniej odpowiada normom,

zasadom

i

wartościom

konstytucyjnym.

Zdaniem

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego, w ramach omawianego zagadnienia można wskazać dwa

warianty interpretacyjne, a więc zarząd w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. należy

rozumieć w sposób autonomiczny, czyli spółdzielnia podejmuje samodzielnie

decyzje co do czynności zwykłego zarządu jak i przekraczających zwykły zarząd,

albo zarząd w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. należy odczytywać w związku

z przepisami kodeksu cywilnego. Przy konstytucyjnej analizie art. 27 ust. 2 u.s.m.

należy uwzględnić, że jednym z uprawnień, które składają się na prawo własności,

jest uprawnienie do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą będącą

przedmiotem współwłasności, stąd też podlega ono ochronie na podstawie art. 64

ust. 1 Konstytucji RP. Zatem w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu

ograniczającego uprawnienia właściciela sąd jest zobowiązany do kierowania

się dyrektywą in dubio pro libertate, co ma szczególne znaczenie z uwagi na art. 31

ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo własności może być

ograniczone tylko w drodze ustawy, tym samym źródłem ograniczenia nie powinna

być decyzja sądu podjęta w następstwie zastosowania wykładni rozszerzającej

zakres ograniczenia wolności lub prawa konstytucyjnego. Ewentualny wybór

wariantu wykładni ograniczającej wolności i prawa jednostki powinien nastąpić

zgodnie z zasadą proporcjonalności. Ochronę uprawnień właścicielskich należy

postawić wyżej niż potrzebę usprawnienia działalności spółdzielni, czy też

wyeliminowania ewentualnych trudności w zarządzaniu nieruchomością wspólną.

Na poparcie tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył szereg

argumentów

szczegółowych,

takich

jak

niedopuszczalność

faworyzowania

określonej grupy właścicieli, brak podstaw do preferowania własności spółdzielczej,

nieuzasadnione uprzywilejowanie właścicieli będących członkami spółdzielni.

Zdaniem Sądu, odmiennej oceny nie uzasadnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 28 października 2010 r., SK 19/09 (OTK-A 2010, nr 8, poz. 83), gdyż

Trybunał nie zajmował się problemem zakresu zarządu spółdzielczego.

Podobne

stanowisko

przedstawiono

w

innych

orzeczeniach

sądów

administracyjnych. Zwykle podkreśla się w nich, że stosowanie kodeksu cywilnego

jest możliwe na podstawie odesłania przewidzianego w art. 1 ust. 2 u.w.l., które

nie zostało wyłączone na podstawie art. 27 ust. 3 u.s.m. Zauważa się również,

że zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd sprawowany przez spółdzielnię jest

wykonywany jak zarząd powierzony z art. 18 ust. 1 u.w.l., zaś ten ostatni przepis

odnosi

się

do

czynności

zwykłego

zarządu

(wyrok

Naczelnego

Sądu

Administracyjnego z dnia 16 marca 2012 r., I OSK 2174/11, niepubl.; wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r.,

II SA/Gl

913/07,

niepubl.;

wyrok

Wojewódzkiego

Sądu

Administracyjnego

w Warszawie z dnia 14 października 2011 r., VII SA/Wa 1395/11, niepubl.; wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2011 r.,

II SA/Sz 1163/11, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2012 r., II SA/Sz 1151/11, niepubl.; wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2013 r.,

II SA/Bd 1177/12, niepubl.).

Sądy administracyjne w niektórych orzeczeniach zajmowały odmienne

stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z dnia 19 kwietnia

2011 r., II OSK 694/10 (niepubl.) i II OSK 695/10 (niepubl.), że w sprawach

nieuregulowanych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych odsyła ona

do przepisów prawa spółdzielczego, co oznacza, że do zarządzania przez

spółdzielnię będą miały zastosowanie procedury spółdzielcze. Tym samym

spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania właścicieli lokali na zewnątrz,

w przeciwnym

razie

działalność

spółdzielni

nie

byłaby

zarządem,

lecz

administrowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku

z dnia 21 czerwca 2011, II SA/Ol 293/11 (niepubl.) opowiedział się za szerokim

zakresem zarządu sprawowanego przez spółdzielnię na podstawie art. 27 ust. 2

u.s.m. Podkreślił, że przejęte stanowisko nie narusza Konstytucji RP, skoro

ustawowy zarząd spółdzielni został powiązany z zagwarantowaniem drogi sądowej

do kwestionowania uchwał organów spółdzielni mieszkaniowej. Sąd ten podkreślił

również, że spółdzielnia mieszkaniowa nie może być w gorszej sytuacji niż

wspólnota mieszkaniowa, w której decyzje co do spraw przekraczających zakres

zwykłego zarządu zapadają w trybie uchwały. W ustawie o spółdzielniach

mieszkaniowych

brak

jest

odesłania

do

przepisów

kodeksu

cywilnego

o współwłasności, które mają jedynie ograniczone zastosowanie w sprawach

uregulowanych w ustawie o własności lokali. Podobne stanowisko zajął

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 czerwca

2008 r., II SA/Bd 16/08 (niepubl.).

Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s.m., zarząd nieruchomością wspólną jest

wykonywany jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l.

Trzeba przede wszystkim zauważyć, że art. 18 ust. 1 u.w.l. nie określa zakresu

zarządu

powierzonego.

W

przepisie

tym

przyjęto,

że

reguły

zarządu

nieruchomością wspólną mogą być określone w umowie zawartej przez właścicieli

lokali, a w szczególności właściciele mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo

prawnej. Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie lub w uchwale

zaprotokołowanej przez notariusza (zob. art. 18 ust. 2a u.w.l.), obowiązują zasady

określone w rozdziale 4 u.w.l. zatytułowanym "zarząd nieruchomością wspólną",

którego przepisy mają charakter względnie obowiązujący (zob. art. 18 ust. 3 u.w.l.).

Zakres zarządu wynika z dalszych przepisów, zwłaszcza z art. 22 u.w.l.,

którego zastosowanie zostało jednak wyłączone przez art. 27 ust. 2 zdanie drugie

u.s.m. Odesłanie w art. 27 ust. 2 u.s.m. do art. 18 ust. 1 u.w.l. oznacza więc tylko

tyle, spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje ex lege zarząd nieruchomością wspólną

jak zarząd powierzony.

W przepisach kodeksu cywilnego o współwłasności przyjęto, że do

czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości

współwłaścicieli (art. 201k.c.), zaś do czynności, które przekraczają zakres

zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.).

W ustawie o własności lokali wprowadzono istotne modyfikacje tych rozwiązań

w zakresie zarządzania nieruchomością wspólną: zarząd (albo zarządca - zob.

art. 18 ust. 1 i art. 33 u.w.l.) podejmuje samodzielnie czynności zwykłego zarządu

(art. 22 ust. 1 u.w.l.), zaś czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu

wymagają uprzedniej uchwały właścicieli lokali (art. 22 ust. 2 u.w.l.) podjętej

w większością głosów właścicieli lokali liczoną w zasadzie według wielkości

udziałów (zob. art. 23 ust. 2 i 2a u.w.l.). Współwłasność uregulowana w kodeksie

cywilnym

jest

ze

swej

istoty

konstrukcją

tymczasową,

stąd

też

ustawodawca bardziej koncentruje się na zabezpieczeniu praw poszczególnych

właścicieli. Tymczasem współwłasność nieruchomości wspólnej jest czynnikiem

koniecznym, nierozerwalnie związanym z odrębną własnością lokali. Nie ma

możliwości jej zniesienia co do elementów koniecznych (art. 3 ust. 1 zdanie drugie

u.w.l.), stąd też rozstrzyganie kolizji interesów współwłaścicieli musi nastąpić

w obrębie współwłasności przez stworzenie efektywnego mechanizmu zarządzania,

polegającego m.in. na poskramianiu interesów poszczególnych współwłaścicieli na

rzecz ich interesu wspólnego.

Interes wspólny ma podstawowe znaczenie również z punktu widzenia

regulacji dotyczących sprawowania zarządu nieruchomością wspólną przez

spółdzielnię

mieszkaniową.

Nie

ma

przy

tym

podstaw

do

twierdzenia,

że ustawodawca nie uregulował zakresu takiego zarządu. W art. 27 ust. 2 u.s.m.

został wyłączony reżim zarządzania przewidziany w ustawie o własności lokali,

w konsekwencji czego wprowadzono reżim uregulowany w ustawie o spółdzielniach

mieszkaniowych, nie zamieszczając przy tym odesłania do stosowania przepisów

kodeksu cywilnego (a więc inaczej niż w art. 1 ust. 2 i art. 19 u.w.l.). Zgodnie z art.

1 ust. 3 u.s.m., spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami

stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków.

Spółdzielnia może ponadto zarządzać nieruchomością niestanowiącą jej mienia lub

mienia

jej

członków

na

podstawie

umowy

zawartej

z

właścicielem

(współwłaścicielami) tej nieruchomości (art. 1 ust. 3 u.s.m.). Z tego przepisu

mogłoby wynikać, że obowiązek spółdzielni zarządzania nieruchomością wspólną

w zakresie stanowiącym współwłasność osoby niebędącej członkiem znajduje

źródło nie w ustawie, ale w umowie. Prawidłowości takiej wykładni przeczy

jednakże sformułowanie zarówno art. 18 ust. 1 u.s.m., który odnosi się do członków

i do właścicieli niebędących członkami, jak i art. 4 ust. 4 u.s.m., który nakłada na

właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni takie same obowiązki jak na

członków w zakresie uczestniczenia w uiszczaniu tzw. opłat eksploatacyjnych,

obejmujących m.in. koszty zarządu nieruchomością wspólną. We wszystkich

powołanych przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wspomina się

ogólnie o zarządzie albo zarządzaniu, a więc bez rozróżnienia na czynności

zwykłego zarządu i przekraczające zakres zwykłego zarządu.

Wprowadzenie regulacji przewidzianej w art. 199 k.c. do konstrukcji zarządu

nieruchomością

wspólną

wykonywanego

przez

spółdzielnię

mieszkaniową

wymagałoby albo wyraźnej podstawy prawnej, albo stwierdzenia luki prawnej.

Stosownej podstawy prawnej w tym zakresie nie ma, jak już wyjaśniono. Nie można

też mówić o istnieniu luki prawnej, skoro brak jest podstaw prawnych do przyjęcia,

że zarząd powierzony, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m. w związku z art. 18

ust. 1 u.w.l., odnosi się wyłącznie do czynności zwykłego zarządu. Nie można

wreszcie twierdzić - inaczej, niż to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale

składu siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12 - że brzmienie art.

27 ust. 2 u.s.m. jest niejednoznaczne, a skoro przepis ten ogranicza uprawnienia

właściciela, to jest uzasadniona jego wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca

sformułowania art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem

Sądu Najwyższego w niniejszym składzie, oznaczałoby to w istocie dokonanie

oceny zgodności art. 27 ust. 2 u.s.m. z Konstytucją, do czego jest uprawniony

wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny dotychczas

nie zajmował się art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.m., zaś w wyroku z dnia

28 października 2010 r., SK 19/09 (OTK-A 2010, nr 8, poz. 83) uznał, że art. 27 ust.

2 zdanie drugie u.s.m., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy

z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 2058), jest zgodny z art. 64 ust. 2

i art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy rozstrzygnął zagadnienie

prawne, jak w uchwale.